政策決策的體制阻滯與體制創(chuàng)新的政策撬動——兼論國家、省級示范性高職院校培育政策

□黃文偉

一、問題的提出

當(dāng)前，我國高職教育發(fā)展已步入 “后示范時(shí)期”，在原有國家級示范院校建設(shè)的基礎(chǔ)上，“后示范時(shí)期”我國高職教育如何發(fā)展，政策價(jià)值如何取向成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)而緊迫的任務(wù)。我國著名職教專家馬樹超認(rèn)為，國家示范性高職院校建設(shè)后，從國家骨干校建設(shè)開始，體制機(jī)制、政策環(huán)境等逐漸成為高職教育發(fā)展嚴(yán)重的制約因素，而以國家、省級示范性高職院校培育政策為杠桿，促進(jìn)高職教育體制機(jī)制創(chuàng)新，撬動相關(guān)政策、資金、資源向高職教育聚集可以成為這一時(shí)期破解體制機(jī)制困局的政策選項(xiàng)。我們可以這樣認(rèn)為，現(xiàn)有的職業(yè)教育體制機(jī)制在某種程度上構(gòu)成了政策環(huán)境的一部分，政策部門可以通過制定政策文本，分配政策資源，一定程度上影響政策環(huán)境（體制機(jī)制），推動體制創(chuàng)新；但同時(shí)，政策環(huán)境（體制機(jī)制）也在很大程度上或制約或阻滯著相關(guān)政策的制定，影響著政策效力的廣度與深度。如何在“政策決策的體制阻滯”與“體制創(chuàng)新的政策撬動”相互交織的悖論中逐步實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育體制機(jī)制創(chuàng)新是未來一段時(shí)期我國高職教育發(fā)展的重要課題。

二、政策決策的體制阻滯——自上而下政策制定路徑的困境

當(dāng)前，我國高職教育呈現(xiàn)出教育部門辦學(xué)、勞動部門辦學(xué)、系統(tǒng)辦學(xué)、企業(yè)辦學(xué)、教育部門與有關(guān)部門聯(lián)合辦學(xué)等多種形式的辦學(xué)局面。由于不同類型學(xué)校隸屬于不同的主管部門，導(dǎo)致我國高職教育管理呈現(xiàn)條塊分割、多頭管理、職能交叉等問題，各政府部門間缺乏有效的溝通與協(xié)作，高職教育校企合作人才培養(yǎng)模式缺乏體制機(jī)制的保障，時(shí)常流于形式。有效解決我國高職教育體制機(jī)制問題需要加強(qiáng)政策的頂層設(shè)計(jì)。

盡管當(dāng)前我國高職教育呈現(xiàn)多部門辦學(xué)的局面，但根據(jù)《中華人民共和國職業(yè)教育法》第十一條所規(guī)定的“國務(wù)院教育行政部門負(fù)責(zé)職業(yè)教育工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、宏觀管理”以及“縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對本行政區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育工作的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督導(dǎo)評估”[1]，可以發(fā)現(xiàn)高職教育政策決策主體在中央層面歸屬國務(wù)院教育行政部門，在地方層面歸屬縣級以上地方各級人民政府。但事實(shí)上，受管理幅度的制約，省級政府往往將高職教育的統(tǒng)籌權(quán)與決策權(quán)下放至省級教育行政部門，這樣便形成了兩條不同的高職教育政策頂層設(shè)計(jì)路徑。一條是以國家、省級教育行政部門為主體開展的自上而下政策決策路徑，一條是以市、縣乃至區(qū)人民政府為主體開展的自下而上政策 決策路徑?？梢园l(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國高職教育政策設(shè)計(jì)兩種路徑并行開展的同時(shí)，呈現(xiàn)的結(jié)果卻大不相同。一方面，國家、省級教育行政部門在進(jìn)行政策的頂層設(shè)計(jì)時(shí)碰到了強(qiáng)大的體制阻滯現(xiàn)象；另一方面，地級市、縣、區(qū)開展的政策頂層設(shè)計(jì)在繞開強(qiáng)大體制阻滯的同時(shí)，正不斷撬動著本級乃至更高層級的體制機(jī)制創(chuàng)新。

（一）國家、省級層面高職教育政策決策的體制阻滯

1.政策制定的體制阻滯。如前所述，我國高職教育舉辦方的多樣化使得教育行政部門必須在與其它高職教育舉辦方充分協(xié)商的基礎(chǔ)上才能制定高職教育政策，否則政策執(zhí)行的效力難以落實(shí)。但由于教育行政部門與其它相關(guān)部門體制上的分割、層級上的平行與互不隸屬，使得這種協(xié)調(diào)往往難以打破體制造成的壁壘。此外，當(dāng)前我國高職教育發(fā)展對相關(guān)資源的要求越來越高（如企業(yè)稅收優(yōu)惠資源、專項(xiàng)資金扶助資源、民辦高職院校事業(yè)編制資源等），而這些資源很大程度上并不控制在教育行政部門手中，教育行政部門往往要努力打破部門分割的體制壁壘，向其它行政部門（如稅務(wù)總局、編制辦、財(cái)政部門）索要資源，并在相關(guān)行政部門允許的情況下制定某些特殊政策（如給予民辦高職院校教師事業(yè)編制等），而這些政策往往是跨體制、并與相關(guān)部門既有利益直接沖突的。受體制阻滯與制約，國家、省級層面高職教育政策制定過程往往困難重重。G省教育廳某位分管高職教育的處長曾回憶道：“那天我們在遼寧開會，我們和教育部的處長在討論，他覺得在國家層面，我們現(xiàn)在很難突破,我們說在省里這個(gè)層面也很難。我們每次提了很多東西，到了別的廳局都喀喀喀掉了，你說這個(gè)要免稅，他說這個(gè)沒有依據(jù)；你說民辦高校要算作事業(yè)編制，他說民辦高校不是事業(yè)單位，不能算事業(yè)編制；你說這個(gè)財(cái)政要支持，他說這個(gè)沒有錢”。

2.政策執(zhí)行的體制阻滯。由于高職教育發(fā)展受產(chǎn)業(yè)、財(cái)政、稅收等多種因素制約，涉及的利益相關(guān)者眾多，教育行政部門只有通過與相關(guān)部門聯(lián)合制定政策文本，才能確保政策多主體執(zhí)行的順利開展。但由于教育行政部門在高職教育上的統(tǒng)籌能力與權(quán)限均有限，拋開其它部門由教育行政部門單獨(dú)制訂的政策往往得不到跨部門的認(rèn)同與執(zhí)行，高職教育政策執(zhí)行存在體制阻滯現(xiàn)象，時(shí)常陷入一紙空文的尷尬處境。J省教育廳某位分管高職教育的處長曾說道：“高職教育民辦教師的編制問題一直是大問題，教育廳專門作了文件，說民辦教師的事業(yè)編制，結(jié)果發(fā)出去石沉大海，再發(fā)，再石沉大?！?。

（二）國家、省級層面高職教育政策決策的體制阻滯原因

與普通高等教育的政策決策不同，我國國家、省級層面高職教育政策決策呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的體制阻滯現(xiàn)象，究其原因包括：

1.高職教育的“跨界屬性”。與普通高等教育不同，我國高職教育具有鮮明的“跨界屬性”。它是一種打破教育與職業(yè)的界限，跨越了企業(yè)與學(xué)校，跨越了工作與學(xué)習(xí)，跨越了職業(yè)與教育疆域的育人活動[2]。而條塊分割是我國行政管理體制的基本特征，跨部門的信息、資源流動往往比部門內(nèi)的更為困難，跨部門的協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌往往比部門內(nèi)的更為棘手。這使得我國高職教育在政策決策上受到的體制阻滯比普通高等教育更為明顯。

2.高職教育法律主體的單一性。法律主體是指活躍在法律之中，享有權(quán)利、負(fù)有義務(wù)和承擔(dān)責(zé)任的人。法律主體如何界定對高職教育發(fā)展至關(guān)重要，假設(shè)學(xué)校與企業(yè)能成為我國高職教育法律上的聯(lián)合主體，共同承擔(dān)發(fā)展高等職業(yè)教育的法律責(zé)任，那么職業(yè)教育的體制阻滯便能自動消解。近年來我們經(jīng)常強(qiáng)調(diào)的高職教育校企雙主體，遵從的便是這條假設(shè)路徑。令人遺憾的是，高職教育校企雙主體中的企業(yè)主體事實(shí)上只是辦學(xué)主體與投資主體，而非法律主體，因?yàn)楦鶕?jù)《中華人民共和國職業(yè)教育法》第十三條“高等職業(yè)學(xué)校教育根據(jù)需要和條件由高等職業(yè)學(xué)校實(shí)施，或者由普通高等學(xué)校實(shí)施”[3]可知，我國的高職教育法律主體僅限于高職院?；虿糠制胀ǜ咝?。要讓沒有高職教育法律主體地位的企業(yè)去承擔(dān)辦學(xué)主體與投資主體的任務(wù)，其所碰到的體制阻滯便可想而知了。

3.高職教育政策文本的多元生產(chǎn)。教育政策的制定有時(shí)是一項(xiàng)成千上萬人參加的極其復(fù)雜的工作。多部門參與教育政策的制定，不僅使得涉及同一個(gè)問題的政策文本有多種“版本”，多個(gè)“作者”，還使得政策文本之間的協(xié)調(diào)變得更加困難[4]。如前所述，雖然我國國家、省級高職教育政策的決策主體在國家、省級教育行政部門，但政策制定結(jié)果必須是多部門互動的產(chǎn)物，我們可以將這種多部門互動現(xiàn)象稱為高職教育政策文本的多元生產(chǎn)。高職教育政策文本的多元生產(chǎn)直接造成對政策文本內(nèi)容的協(xié)調(diào)變得困難，體制阻滯成為困擾我國高職教育政策決策的重要因素。

4.高職教育相關(guān)資源的多元?dú)w屬。當(dāng)前，我國高職教育領(lǐng)域所需的權(quán)力、資源比其他任何領(lǐng)域的權(quán)力、資源都分散，進(jìn)而造成了高職教育政策所需資源的多元?dú)w屬情況。這種政策資源的多元?dú)w屬使得國家、省級教育行政部門在進(jìn)行政策資源整合時(shí)經(jīng)常受到條塊分割行政體制的阻滯。

總之，由于上述高職教育政策決策的體制阻滯原因，使得我國國家、省級層面的高職教育政策制定與執(zhí)行困難重重，體制機(jī)制創(chuàng)新舉步維艱。而以市、縣乃至區(qū)人民政府為主體開展的自下而上政策決策路徑在繞開相關(guān)體制約束的同時(shí)，也為體制機(jī)制的創(chuàng)新奠定了基礎(chǔ)。正因?yàn)槿绱耍瑖?、省級教育行政部門亦開始轉(zhuǎn)變政策思路，變指令性政策為撬動性政策，以國家、省級示范性高職院校培育政策為標(biāo)志，通過與地方政府自下而上政策制定路徑探索的結(jié)合，共同鋪開了高職教育體制創(chuàng)新的政策撬動工作。

三、體制創(chuàng)新的政策撬動——自上而下政策路徑的轉(zhuǎn)變與自下而上政策路徑的探索

（一）市、縣級層面高職教育體制創(chuàng)新的政策撬動

我們把以地級市、縣、區(qū)人民政府為主體，統(tǒng)籌開展本區(qū)域高職教育政策決策，進(jìn)而推動本層級乃至影響更高層級的高職教育體制機(jī)制創(chuàng)新做法稱為自下而上的政策路徑。通過分析，我們發(fā)現(xiàn)市、縣級層面高職教育政策在投入體制、校企合作運(yùn)行機(jī)制、編制體制等創(chuàng)新方面均可以起著重要的撬動作用。以寧波市為例，寧波市于2009年3月1日出臺了《寧波市職業(yè)教育校企合作促進(jìn)條例》，接著又于2012年2月出臺了《<寧波市職業(yè)教育校企合作促進(jìn)條例>實(shí)施辦法》。政策出臺帶來的是原有體制的創(chuàng)新，包括“建立由教育、發(fā)改、人力社保、經(jīng)信、貿(mào)易、財(cái)政、科技、農(nóng)業(yè)等部門參加的職業(yè)教育聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本地區(qū)校企合作的規(guī)劃、資源配置、經(jīng)費(fèi)保障、督導(dǎo)評估等工作”[5]“設(shè)立職業(yè)教育校企合作發(fā)展專項(xiàng)資金”[6]“建立校企合作項(xiàng)目督導(dǎo)評估制度”[7]等等。此外，國內(nèi)一些地方如廈門、深圳、蘇州、無錫等也已出臺了一些有關(guān)職業(yè)教育校企合作的政策與規(guī)范制度。

（二）市、縣級層面高職教育體制創(chuàng)新的政策撬動歸因

曾幾何時(shí)，GDP增長率一度成為考核地方政府政績的唯一指標(biāo)，盡管這些年地方政府的政績觀正在修正，不再片面追求GDP指標(biāo)，但GDP指標(biāo)評價(jià)仍是地方政府考核的重要指標(biāo)。一個(gè)地方GDP指標(biāo)的提升離不開該區(qū)域產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，正因?yàn)槿绱?，地方政府都將產(chǎn)業(yè)發(fā)展看成是本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的生命線，同時(shí)也是區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的生命線。為了更好地適應(yīng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，地方政府往往愿意并能夠?qū)逃c產(chǎn)業(yè)進(jìn)行統(tǒng)籌，體現(xiàn)在能通過政策制定的形式，繞開現(xiàn)有體制對高職教育的阻滯，并根據(jù)高職教育與產(chǎn)業(yè)對接的需求，通過政策撬動不斷創(chuàng)新高職教育體制機(jī)制。寧波市職業(yè)教育之所以能實(shí)現(xiàn)體制創(chuàng)新，其中一個(gè)重要原因是市政府特別重視對職業(yè)教育與地方產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)籌，并親自進(jìn)行教育、財(cái)稅、社會保障等各部門意見的協(xié)調(diào)①。廣東省教育廳一位負(fù)責(zé)高職教育的部門領(lǐng)導(dǎo)在談到地方職業(yè)教育體制創(chuàng)新時(shí)也說：“下面的很多地方，如順德、深圳，他們確實(shí)有可能突破（現(xiàn)有體制），這些層次他們很清楚地看到它的產(chǎn)業(yè)對這些人才的需求，且統(tǒng)籌能力非常強(qiáng)”。

（三）國家、省級層面高職教育政策路徑的轉(zhuǎn)變——兩種政策路徑的結(jié)合與體制創(chuàng)新政策撬動的促力

正是由于國家、省級層面高職教育指令性政策在體制機(jī)制創(chuàng)新方面的舉步維艱，加上國家對地方層面體制機(jī)制突破的期望，國家教育行政部門開始轉(zhuǎn)變政策思路，由固有的指令性政策向撬動性政策轉(zhuǎn)變。一位省級教育行政部門的領(lǐng)導(dǎo)同志就說道：“（當(dāng)前）教育部對高職院校，對職業(yè)教育，你只要愿做一些探索或創(chuàng)新，他基本上是鼓勵的，或者說基本上是不管你的。教育部并沒有去干涉你，不象以前那樣說你違規(guī)，把你叫去談話”。

國家教育行政部門施行的撬動性政策事實(shí)是與地方政策路徑相結(jié)合的，其思路是通過國家政策資源與地方市場資源的交換，更好地推動地方高職教育體制機(jī)制創(chuàng)新與職教環(huán)境優(yōu)化。以國家、省級示范性高職院校培育政策為例，這一撬動性政策的設(shè)計(jì)思路是：以國家、省的政策資源（國家、省對某些高職院校示范性作用的政策認(rèn)可）換取地方的市場資源（包括學(xué)校舉辦方的資金投入、相關(guān)地方政府的體制機(jī)制保障等）。一位參與制定國家級示范性高職院校培育政策的專家就直言不諱地說道：“國家的培育政策怎么會出來的？實(shí)際上是100所（示范校）全評完了，沒機(jī)會了，很多省里領(lǐng)導(dǎo)啪啪啪拍胸脯，我們愿意干，我們錢可以不要，我們省里可以出。既然愿意干就干，那就省里掏錢”。“培育政策的目標(biāo)就是撬動，撬動不了還培育什么。我們搞（培育）項(xiàng)目無非是 為學(xué)校多弄些錢、政策、機(jī)制、體制”。

圖1 政策決策的體制阻滯與體制創(chuàng)新的政策撬動

當(dāng)撬動性政策與地方政策結(jié)合在一起時(shí)，其對地方高職教育政策突破體制機(jī)制束縛，實(shí)現(xiàn)本區(qū)域體制機(jī)制創(chuàng)新，甚至促進(jìn)更廣泛區(qū)域的體制創(chuàng)新具有明顯的促進(jìn)作用。一位與教育部關(guān)系密切的著名職教專家在談到省級示范性高職院校培育這一撬動性政策前景時(shí)，無不興奮地展望：“我們（民辦高職院校）在開發(fā)區(qū)的一個(gè)地盤上，我們能不能利用示范校的機(jī)會讓開發(fā)區(qū)認(rèn)可一年，在機(jī)制體制上有突破，再過三年，市里認(rèn)可，再過三年省里認(rèn)可”。

四、結(jié)語

為推進(jìn)體制機(jī)制的創(chuàng)新，當(dāng)前我國高職教育開啟了兩條頂層設(shè)計(jì)的政策路徑 （見圖1），一是國家、省級教育行政部門自上而下的政策決策，它關(guān)注的是政策制定的橫向協(xié)調(diào)與政策執(zhí)行的縱向落實(shí)，以期為我國高職教育發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的政策大環(huán)境。但受到固有行政體制的阻滯（相關(guān)部門各自為政、彼此利益難以協(xié)調(diào)），這條政策路徑困難重重。二是市、縣、區(qū)級層面政府部門自下而上的政策決策，它關(guān)注的是以高職教育知識資源和市場資源換取體制資源，這使得區(qū)域的體制創(chuàng)新成為可能，并由點(diǎn)到面、由下而上推動國家、省級相關(guān)體制的創(chuàng)新?；趦蓷l政策路徑的不同結(jié)果，國家、省亦開始推行一系列撬動性政策（如示范校培育政策），希望以政策資源換取地方的社會資源，以政策資源撬動地方的體制資源。未來我國高職教育體制創(chuàng)新有賴于上下兩條政策路徑彼此呼應(yīng)與協(xié)調(diào)，不斷推動高職教育體制創(chuàng)新。

注釋：

①2010年4月，寧波市教育局召集市模具協(xié)會、市汽車零部件協(xié)會、石浦酒店管理公司、寧波公運(yùn)集團(tuán)和部分職業(yè)院校等單位，重點(diǎn)針對《實(shí)施辦法》的可操作性聽取了各方意見，并對文本內(nèi)容作了進(jìn)一步修改。2011年上半年，寧波市教育局兩次召集有關(guān)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織、企業(yè)單位代表對《實(shí)施辦法》進(jìn)行論證，并提交市職業(yè)教育聯(lián)席會議討論，征求21家政府部門的意見和建議，最終形成了比較成熟的文本。此外，寧波市副市長成岳沖多次聽取市教育局專題匯報(bào)，提出了對文本草案的修改建議，并在該市職業(yè)教育聯(lián)席會議上要求人力資源與社會保障、財(cái)稅等相關(guān)部門提出具體修改意見。市政府教衛(wèi)文體處多次參與《實(shí)施辦法》文本的論證，提出了許多有建設(shè)性的意見和建議。

[1][3]全國人民代表大會常務(wù)委員會.中華人民共和國職業(yè)教育法[Z].1996-05-15.

[2]姜大源.中國職業(yè)教育發(fā)展與改革：經(jīng)驗(yàn)與規(guī)律[J].職業(yè)技術(shù)教育,2011(19).

[4]林小英.教育政策變遷中的策略空間[M].北京：北京大學(xué)出版社，2012：149.

[5][6][7]《寧波市職業(yè)教育校企合作促進(jìn)條例》實(shí)施辦法[Z].2012-02-01.