夷陵：“富財(cái)政”新挑戰(zhàn)

黃前柏 文竹

夷陵區(qū)，是湖北省宜昌市轄區(qū)13個(gè)縣區(qū)中的普通一個(gè)，但又是不一樣的一個(gè)。正如其名，“水至此而夷，山至此而陵”，故名為“夷陵”。

2012年，夷陵區(qū)全年生產(chǎn)總值突破300億元，公共財(cái)政預(yù)算收入突破20億元，居宜昌市第一位，全省第五位。

客觀來講，夷陵經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了十足進(jìn)步，但是從宜昌全市范圍來看，還需要厘清一些思路：作為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)區(qū)，如何在“宜昌跨越”戰(zhàn)略中發(fā)揮好領(lǐng)軍作用？夷陵財(cái)政又將如何踐行好“質(zhì)量財(cái)政”？

完善改革

初見夷陵區(qū)財(cái)政局局長袁世明，似曾相識(shí)。后來經(jīng)過交流，原來在四年前的一次活動(dòng)上，我們就有過交流。于是，接下來的采訪就進(jìn)展得很順利。

“夷陵區(qū)有著很特殊的體制，2001年夷陵撤縣設(shè)區(qū)后，夷陵財(cái)政在湖北省里仍然保留著相對獨(dú)立的縣級(jí)財(cái)政體制，但是在資金結(jié)算上，還是和宜昌市結(jié)算，因此，是一種‘宜縣宜區(qū)獨(dú)特的體制?！痹烂鹘榻B。

面對現(xiàn)如今全國掀起的新一輪“撤縣設(shè)區(qū)”熱潮，袁世明結(jié)合夷陵的實(shí)際情況認(rèn)為，“撤縣設(shè)區(qū)”后，不利的地方是夷陵不能享受西部大開發(fā)的政策，因?yàn)樗且瞬械某菂^(qū)，但是宜昌轄區(qū)的長陽縣就可以享受。有利的地方是作為宜昌市的城區(qū)，可以加快公共設(shè)施的建設(shè)，享受公共資源，與城區(qū)組團(tuán)規(guī)劃。

今年，夷陵區(qū)被列為全省“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)”，這是一項(xiàng)很重要的改革實(shí)驗(yàn)。談起夷陵財(cái)政的改革，在上世紀(jì)90年代推出了幾項(xiàng)很有影響的改革，袁世明至今津津樂道。

第一項(xiàng)改革就是1998年“夷陵統(tǒng)管”模式問世。針對當(dāng)時(shí)行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)混亂，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所不能把握財(cái)務(wù)管理的主動(dòng)權(quán)，夷陵區(qū)在全國首創(chuàng)零戶統(tǒng)管財(cái)會(huì)管理模式，

在保持單位財(cái)務(wù)自主權(quán)、資金使用權(quán)不變的前提下，實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)主體與會(huì)計(jì)人員分離、資金使用權(quán)與會(huì)計(jì)核算權(quán)分離，以此制約財(cái)務(wù)權(quán)力、源頭治理腐敗，進(jìn)而提高財(cái)政資金使用效率。這也是現(xiàn)行的國庫集中支付制度的雛形。

第二項(xiàng)改革是推出“稅款直達(dá)”模式。1998年，夷陵區(qū)地稅局與區(qū)財(cái)政等部門聯(lián)合研制出“國庫經(jīng)收，稅款直達(dá)，微機(jī)聯(lián)網(wǎng)”的稅款入庫新模式，在全國進(jìn)行推廣。2001年又全面應(yīng)用“湖北省地稅征管信息系統(tǒng)”，稅收征管網(wǎng)絡(luò)逐步建立。全系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)微機(jī)聯(lián)網(wǎng)、信息共享。

第三項(xiàng)改革是“收支兩條線”。也是對公共財(cái)政改革的有益探索。

“這幾項(xiàng)改革當(dāng)時(shí)都取得了較大的成果，但是坦白來講，現(xiàn)階段夷陵財(cái)政改革步伐有所放緩，這主要也是適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的需要，在原有改革的基礎(chǔ)上進(jìn)一步的完善和總結(jié)。”袁世明說。

對于近些年夷陵財(cái)政改革的步伐放緩，袁世明還是有不少遺憾，主要是考慮到改革牽扯到的精力太多，改革的成本太大。

質(zhì)量財(cái)政先行者

“市局提出‘質(zhì)量財(cái)政很及時(shí)，也很有必要，我們夷陵財(cái)政也已經(jīng)在積極探索，搞好‘質(zhì)量財(cái)政，關(guān)鍵是要搞好管理?！痹烂髡J(rèn)為。

要搞好管理，就要?jiǎng)?chuàng)新機(jī)制，比如早在2007年夷陵財(cái)政局就成立了財(cái)政投資評審中心，這在當(dāng)時(shí)可是個(gè)新舉措，效果也非常明顯?，F(xiàn)在每年評審的財(cái)政資金達(dá)到幾十億元。在投資評審中心，實(shí)行“一個(gè)單位、兩種制度”的模式，工資待遇上實(shí)行年薪制，保障工作人員的積極性，從而提高財(cái)政評審的效率，減少?zèng)Q策風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政投資評審中心只是績效評價(jià)的一個(gè)環(huán)節(jié)，但是可以看出夷陵財(cái)政在管理方式上的大膽創(chuàng)新。

搞好“質(zhì)量財(cái)政”，夷陵財(cái)政可謂先行者。主要從以下幾個(gè)方面展開。

首先在收入方面。一手要抓發(fā)展，一手要抓民生，資金怎么來？關(guān)鍵是要整合各項(xiàng)資源，多渠道籌備資金。主要通過以下幾個(gè)方面來運(yùn)作。

一是對礦產(chǎn)資源的管理，利用好資源優(yōu)勢，轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。建立對礦產(chǎn)資源“一站式”管理模式，這種模式在全國都比較先進(jìn)，經(jīng)常有考察團(tuán)過來學(xué)習(xí)交流經(jīng)驗(yàn)。管理效果非常明顯。礦產(chǎn)上繳的稅收由2005年的8000萬元，上升到2012年的7億元。

二是對土地資源的整合。隨著夷陵的發(fā)展，一些國家重大項(xiàng)目落戶或者經(jīng)過夷陵，對土地資源的要求帶來挑戰(zhàn)。比如特高壓工程，特高壓電網(wǎng)經(jīng)過的地方，土地都不能利用，本來夷陵土地資源就有限。這就對土地資源的利用提出了高要求。因此，在現(xiàn)有條件下，在土地招拍掛過程中嚴(yán)格控制，盡量將受益最大化，確保土地收入及時(shí)入庫。

三是整合國有資產(chǎn)。把行政事業(yè)單位的資產(chǎn)通過整合，組建集團(tuán)公司來運(yùn)作。

其次是支出方面。袁世明認(rèn)為，財(cái)政資金分配觀念和意識(shí)要改變，要加大競爭性分配。現(xiàn)在需要財(cái)政支持的地方太多了，財(cái)政確實(shí)很難辦。

夷陵在部分專項(xiàng)資金分配管理環(huán)節(jié)引入競爭機(jī)制，通過招投標(biāo)等競爭方式，建立“多中選好、好中選優(yōu)”的項(xiàng)目優(yōu)選機(jī)制，注重對分配后財(cái)政資金的使用和效益、投入和產(chǎn)出的全過程追蹤、問效和問責(zé)，提高財(cái)政資金的使用效率。

在支出方面，夷陵財(cái)政進(jìn)行了很多探索。

一是在財(cái)政資金安排上，廣泛征求意見，收集民意。財(cái)政部門先拿出初步方案，然后由區(qū)委區(qū)政府最后決定。

二是保障民生投入。在不同時(shí)期有不同特點(diǎn)。國家的民生政策在夷陵區(qū)得到100%的落實(shí)。財(cái)政“蛋糕”多為民生切一塊，讓人民群眾共享“發(fā)展紅利”，已成為夷陵財(cái)政改善民生的“助推器”和“原動(dòng)力”。

三是多向基層傾斜。堅(jiān)持兩條腿走路，一方面是發(fā)揮區(qū)本級(jí)的優(yōu)勢，另一方面激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極性。從1986年到現(xiàn)在，夷陵鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革已經(jīng)完成了第八輪改革。

四是支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。加大技術(shù)改造資金，培育一批重點(diǎn)企業(yè)，落實(shí)財(cái)政對企業(yè)的扶持政策。

新挑戰(zhàn)

2014年的財(cái)政狀況將會(huì)如何？財(cái)政連年高速增長的局面還能維持多久？這恐怕是每一個(gè)財(cái)政局長都關(guān)心的問題。

結(jié)合夷陵的實(shí)際情況，袁世明認(rèn)為明年將很難保持高增長。他的擔(dān)憂不無道理，首先現(xiàn)在實(shí)體經(jīng)濟(jì)很難，這將導(dǎo)致財(cái)政收入減少。比如企業(yè)所得稅是跨年的，有滯后效應(yīng)，就會(huì)反映到明年的財(cái)政收入上。其次是沒有新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，因?yàn)榻衲暌牧隂]有引進(jìn)大項(xiàng)目。第三是磷礦石產(chǎn)量和價(jià)格都下滑，使得當(dāng)?shù)囟愂諟p少幾個(gè)億，影響很大。

對于現(xiàn)在廣受關(guān)注的政府性債務(wù)，如同懸在地方財(cái)政頭上的“達(dá)摩克里斯之劍”。據(jù)袁世明介紹，夷陵區(qū)的政府性債務(wù)在20億左右，處于良性控制的階段。早在幾年前，就邀請相關(guān)專家測算了夷陵財(cái)政能夠承受的政府性債務(wù)的壓力，加上夷陵區(qū)儲(chǔ)備的6000畝土地，因此還債的壓力不是很大。

袁世明認(rèn)為，當(dāng)前地方政府領(lǐng)導(dǎo)的投資沖動(dòng)是最大危險(xiǎn)。

另外，對于備受關(guān)注的分稅制，夷陵財(cái)政局相關(guān)人士建議，在中央省級(jí)層面可以搞分稅制，但是縣級(jí)以下就不應(yīng)該搞，現(xiàn)在縣級(jí)財(cái)政很難，資金都上交給中央了。同時(shí)，在一些稅種的分成上，也應(yīng)該進(jìn)行調(diào)整。袁世明認(rèn)為，一些落后地區(qū)大力發(fā)展工業(yè)，而工業(yè)產(chǎn)生的主要稅收是增值稅和所得稅，大頭最后都交給了中央，而發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展服務(wù)業(yè)，產(chǎn)生的主要稅收是營業(yè)稅，大頭主要?dú)w地方，這些發(fā)達(dá)地區(qū)稅收更高了。這樣，整體上更加拉大了不同地區(qū)之間的差距。

作為財(cái)政強(qiáng)區(qū)，夷陵財(cái)政如何服務(wù)好“宜昌跨越”戰(zhàn)略？袁世明認(rèn)為，主要以以下幾個(gè)方面為“抓手”：籌集資金，挖掘資金、資產(chǎn)的存量；全程跟蹤，加強(qiáng)資金的監(jiān)管；大力合理發(fā)展政府投融資平臺(tái)；撬動(dòng)社會(huì)資本。