檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的依據(jù)、困境與路徑

馮勇

摘 要：檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)不但符合檢察權(quán)的內(nèi)在屬性，也符合我國現(xiàn)行行政監(jiān)督方式和國際發(fā)展的潮流。在面臨檢察機(jī)關(guān)自身定位不準(zhǔn)、法律規(guī)定過于抽象和檢察建議地位不明等困境時(shí)，要加強(qiáng)檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)“四個(gè)轉(zhuǎn)變”。

關(guān)鍵詞：檢察權(quán)；行政權(quán)；依據(jù)；困境；路徑

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）22-0144-02

檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，將其監(jiān)督職能拓展到行政領(lǐng)域，既符合行政法治的現(xiàn)實(shí)需要，也是法律監(jiān)督職能本身的題中應(yīng)有之意。但目前我國行政檢察監(jiān)督制度還存著諸多不足，影響了行政檢察監(jiān)督職能的發(fā)揮。

一、檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的依據(jù)

（一）檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)符合檢察權(quán)的內(nèi)在屬性

在不同的政治體制下，檢察權(quán)的內(nèi)在屬性也必然存在差異。我國與西方國家的三權(quán)分立不同，實(shí)行人民代表大會(huì)制度，強(qiáng)調(diào)“議行合一”，立法、司法、行政權(quán)力并不在同一層級(jí)上。人民代表大會(huì)在權(quán)力層級(jí)方面位于包括檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)的其他機(jī)關(guān)之上，其對(duì)其他國家機(jī)關(guān)只能從宏觀角度進(jìn)行監(jiān)督，而無法實(shí)現(xiàn)經(jīng)常性、具體化的監(jiān)督。因此，為防止因缺乏有效監(jiān)督而導(dǎo)致的權(quán)力濫用，就需要有一個(gè)專門的常規(guī)性權(quán)力監(jiān)督機(jī)關(guān)來承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)。而從國家機(jī)關(guān)體系的構(gòu)架上講，我國的立法權(quán)是高于行政權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)等其他國家權(quán)力的，這種權(quán)力配置決定了我國的諸種權(quán)力之間難以形成有效的制衡關(guān)系。而權(quán)力天然具有自我擴(kuò)張和膨脹的趨勢(shì)，一旦缺乏有效的監(jiān)督和制約將必然導(dǎo)致權(quán)力失衡和權(quán)力濫用，因此，需要有專門的機(jī)關(guān)來對(duì)其他國家機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行的狀況進(jìn)行監(jiān)控，以權(quán)力制約權(quán)力。毫無疑問，在目前我國的國家機(jī)關(guān)設(shè)置框架之下，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)這一法律監(jiān)督職責(zé)是最適當(dāng)?shù)模瑫r(shí)，也符合憲法中對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位。

（二）檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)符合我國現(xiàn)行的行政監(jiān)督方式

在目前行政復(fù)議、行政監(jiān)察等內(nèi)部監(jiān)督形式對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督軟弱無力的現(xiàn)實(shí)情況下，毫無疑問，外部監(jiān)督應(yīng)當(dāng)更加有力，應(yīng)當(dāng)在行政監(jiān)督方面起到主要作用。而外部監(jiān)督包括公眾評(píng)價(jià)、媒體報(bào)道、人大監(jiān)督等多種不同的形式與途徑，但這些監(jiān)督方式也都存在著一些缺陷。比如在街頭巷尾口口相傳的公眾評(píng)價(jià)沒有任何約束力，剛性不足導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)完全可以對(duì)之視而不見。新聞媒體的報(bào)道雖能起到引起關(guān)注的作用，卻也并非啟動(dòng)法定監(jiān)督程序的必然條件，在很多時(shí)候，仍然無法有力監(jiān)督行政權(quán)的行使。而正如前文所述，人大監(jiān)督不可能太過具體，只能在宏觀的層面上進(jìn)行。而與這些外部監(jiān)督途徑相比，檢察機(jī)關(guān)具有中立性、獨(dú)立性、權(quán)威性、主動(dòng)性等優(yōu)勢(shì)和特色，因而也能更好地承擔(dān)起監(jiān)督行政權(quán)的作用。

（三）檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)符合當(dāng)前世界各國的發(fā)展趨勢(shì)

縱觀世界各國，由于憲法對(duì)檢察機(jī)關(guān)的定位與定性不同，所以在不同的國家里檢察權(quán)的性質(zhì)也有所區(qū)別。但是，幾乎所有國家都以法律形式確認(rèn)了檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的合法性和正當(dāng)性，而且這種監(jiān)督在力度和寬度方面都呈現(xiàn)一種逐漸擴(kuò)張的趨勢(shì)。比如，在英國，為維護(hù)社會(huì)公共利益，檢察長得作為公眾代表監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，并對(duì)行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)行為提起訴訟。在德國，按照《聯(lián)邦行政法院法》之規(guī)定，聯(lián)邦高級(jí)檢察官可以作為公益代表參加到行政訴訟程序中，通過對(duì)案件的參與和訴訟活動(dòng)來達(dá)到監(jiān)督行政權(quán)和維護(hù)社會(huì)公共利益的目的。因此，檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)不但可以制約行政權(quán)力，保護(hù)公共利益，而且也符合當(dāng)今世界各國法治建設(shè)的趨勢(shì)。

二、當(dāng)前檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)面臨的困境

（一）檢察機(jī)關(guān)的自身定位問題導(dǎo)致其監(jiān)督行政權(quán)功能弱化

在很多地方的檢察機(jī)關(guān)中，“重刑訴而輕監(jiān)督，重刑事而輕行政”的觀念長期占據(jù)主導(dǎo)地位，進(jìn)而影響了檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)功能的充分發(fā)揮，使其長期以來得不到應(yīng)有發(fā)展。由于客觀條件的限制和法治理念的滯后，當(dāng)前我國還遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立，無論在人事安排還是財(cái)政供給方面，檢察機(jī)關(guān)都沒有實(shí)現(xiàn)完全的垂直管理，而是要受制甚至聽命于地方或者某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人的意志。這就使得檢察機(jī)關(guān)在一定程度上淪為了地方黨委、政府的附庸，司法機(jī)關(guān)自身本應(yīng)具有的中立立場和獨(dú)立品格也就成了無本之木、無源之水。所以，檢察機(jī)關(guān)不敢、不能、不愿履行監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的職能也就很正常了。如此一來，檢察資源的配置出現(xiàn)偏差，過分集中于刑事案件的辦理，而忽略了對(duì)于行政權(quán)運(yùn)行的約束與監(jiān)督。另外，具備相關(guān)專業(yè)知識(shí)的人才儲(chǔ)備不足、素養(yǎng)不高也使檢察機(jī)關(guān)在面對(duì)當(dāng)前行政檢察監(jiān)督方面的一些新問題、新情況時(shí)難以應(yīng)付。由于以上原因，引發(fā)了很多人對(duì)于檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的詬病和質(zhì)疑，甚至有人要求取消檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約，這樣，行政檢察監(jiān)督舉步維艱，被進(jìn)一步邊緣化。

（二）現(xiàn)行法律規(guī)定過于籠統(tǒng)導(dǎo)致檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)法律依據(jù)不足

現(xiàn)行法律中有關(guān)檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)，且過于分散，主要散見于《行政訴訟法》和多個(gè)司法解釋中，存在可操作性不足的缺陷。目前，檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的最主要方式是由檢察機(jī)關(guān)提起抗訴，但是，這種方式不具有預(yù)防性，僅是事后監(jiān)督，且僅適用于法院已經(jīng)生效的裁判結(jié)果。由于抗訴理由規(guī)定不明、對(duì)抗訴對(duì)象的規(guī)定過于簡單、對(duì)抗訴期限沒有進(jìn)行必要限制等明顯缺陷，致使行政抗訴具體實(shí)施起來依據(jù)不足。另外，關(guān)于在行政再審程序中檢察院的訴訟地位的規(guī)定也并不十分明確，目前的主要依據(jù)僅是最高人民檢察院頒行的《人民檢察院行政案件抗訴案件辦案規(guī)則》，但是此規(guī)則的效力層次不高，只屬于司法解釋而非法律，從而導(dǎo)致法院的認(rèn)可度不高，也影響了檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)職能的實(shí)現(xiàn)。

（三）檢察建議法律地位不明導(dǎo)致檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)約束力不足

檢察建議是指在辦案過程中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)相關(guān)機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)存在違法、違規(guī)等問題時(shí)，以書面或者口頭的形式，建議該機(jī)關(guān)及時(shí)強(qiáng)化管理、修正錯(cuò)誤、追究責(zé)任的行為。檢察建議是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督的一種重要手段，可以彌補(bǔ)立法上的遺漏，提高辦案效率，協(xié)調(diào)檢法兩家的關(guān)系。但是，在目前我國的法律框架之下，檢察建議還不是法定的監(jiān)督形式，至今也沒有一部法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)擁有法律建議權(quán)。法律規(guī)定的缺位導(dǎo)致檢察建議并不具有法定性、程序性和約束性的特征，所以，檢察建議也只能是“建議”而已，而不能要求對(duì)方必須執(zhí)行。在檢察機(jī)關(guān)出于監(jiān)督行政權(quán)的需要向?qū)徟袡C(jī)關(guān)提出檢察建議時(shí)，法院可以拒絕接受而且不用承擔(dān)任何法律責(zé)任，這樣當(dāng)然很可能會(huì)使檢察建議面臨形同虛設(shè)的困境[1]。

三、加強(qiáng)檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的路徑

（一）從著重監(jiān)督審判權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督審判權(quán)與行政權(quán)并重

當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)往往重點(diǎn)監(jiān)督審判權(quán)的行使是否合法正當(dāng)，卻忽視了對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。實(shí)際上，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的實(shí)質(zhì)是公權(quán)力對(duì)公權(quán)力的制約，目的是保障被監(jiān)督的公權(quán)力得到合法行使。而審判機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的背后都是強(qiáng)大的國家力量，他們都是具體實(shí)施法律的公權(quán)機(jī)關(guān)，面對(duì)相對(duì)人，都明顯處于絕對(duì)的強(qiáng)勢(shì)地位，一旦違法，都會(huì)危害到公民、法人和其他組織的合法權(quán)益甚至社會(huì)公共利益。無論從違法可能性還是從社會(huì)危害性方面來看，行政權(quán)并不亞于審判權(quán)。因此，我們沒有理由厚此薄彼，甚至把對(duì)行政權(quán)力的法律監(jiān)督排除在檢察監(jiān)督范圍之外。這就需要檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)督審判權(quán)與監(jiān)督行政權(quán)等量齊觀，在法律監(jiān)督職能上實(shí)現(xiàn)從單一監(jiān)督審判權(quán)向同時(shí)監(jiān)督審判權(quán)與監(jiān)督行政權(quán)轉(zhuǎn)變。

（二）從單純事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭潞蟊O(jiān)督與過程監(jiān)督并重

從現(xiàn)行的法律框架來看，檢察機(jī)關(guān)對(duì)審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督是以事后監(jiān)督為主，只有審判程序告一段落才有可能啟動(dòng)監(jiān)督程序，這應(yīng)當(dāng)是基于審判權(quán)獨(dú)立行使以及平衡訴訟結(jié)構(gòu)的考慮。而行政權(quán)與審判權(quán)無論是在根本性質(zhì)還是在運(yùn)行方式方面都存在重大區(qū)別，因此，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，不應(yīng)當(dāng)僅局限于事后監(jiān)督。當(dāng)然，行政權(quán)與檢察監(jiān)督權(quán)之間必須有必要的界限，而且也需要保證行政權(quán)運(yùn)行的效率。但是由于在行政管理中行政主體相對(duì)于行政相對(duì)人近乎絕對(duì)的強(qiáng)勢(shì)地位，以及行政行為即時(shí)生效的特點(diǎn)，若重大行政行為違法則很可能造成無法挽回的后果，所以，除了對(duì)行政權(quán)的事后檢察監(jiān)督之外，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政主體在特定范圍內(nèi)的重大行政行為也應(yīng)進(jìn)行行政過程中的監(jiān)督。

（三）從以法律規(guī)則為主的監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)榉稍瓌t與法律規(guī)則并重

法律規(guī)則是具體的，而法律原則是制定法律規(guī)則的指導(dǎo)性準(zhǔn)則，是對(duì)法的精神的高度濃縮，體現(xiàn)了法律的基本價(jià)值，比法律規(guī)則更具抽象性，適用的范圍也更加寬泛。而法律規(guī)則的制定與修改則天然具有滯后性，不可能立即滿足現(xiàn)實(shí)的需求。因此，在社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型的當(dāng)代中國，行政權(quán)往往位于超前于法律規(guī)定的前沿地帶，容易造成行政法制真空，使行政權(quán)處于無法可依的境地，這樣，也就更需要相應(yīng)的法律監(jiān)督。而此時(shí)檢察機(jī)關(guān)僅依據(jù)法律規(guī)則對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督常常是軟弱無力，甚至是無能為力的，這就需要把具有高度概括性和廣泛適用性的法律原則作為依據(jù)。因此，在法律規(guī)則滯后時(shí)，行政主體須以法律原則為行為準(zhǔn)則，不得與法律原則所體現(xiàn)的基本價(jià)值發(fā)生明顯的背離和沖突。這也意味著檢察機(jī)關(guān)對(duì)尚無行政法律規(guī)范依據(jù)的新的行政領(lǐng)域進(jìn)行法律監(jiān)督不僅必要，而且可行。

（四）從只監(jiān)督具體行政行為轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督具體行政行為與監(jiān)督抽象行政行為并重

現(xiàn)行體制下，行政檢察監(jiān)督主要體現(xiàn)在對(duì)進(jìn)入訴訟程序的具體行政行為的監(jiān)督，而對(duì)于大量的、對(duì)公民權(quán)益可能造成更大損害的抽象行政行為則幾乎無能為力。抽象行政行為是指行政主體制定發(fā)布規(guī)范性文件的行為。行政主體頒行的這些規(guī)范性文件具有普遍適用性，針對(duì)不特定的多數(shù)人，并可以反復(fù)適用，所以，如果其本身違法或違憲，則很可能比具體行政行為違法危害程度更嚴(yán)重、影響面更廣，會(huì)衍生出大量的行政違法行為，會(huì)損害行政相對(duì)人的合法利益、破壞法制統(tǒng)一，進(jìn)而削弱到法律的權(quán)威性。而且，檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的、專門性的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，具有獨(dú)特的法律地位，完全有必要對(duì)抽象行政行為實(shí)行具體的法律監(jiān)督。當(dāng)然，需要明確的是，行政主體的抽象行政行為畢竟具有“準(zhǔn)立法行為”的性質(zhì)，為了保持立法權(quán)和司法權(quán)之間的合理界限與距離，對(duì)于有違法嫌疑的抽象行政行為，檢察機(jī)關(guān)并不必自行審查?？梢圆捎锰嵴?qǐng)國家權(quán)力機(jī)關(guān)審議的方式，由權(quán)力機(jī)關(guān)按照憲法賦予的權(quán)限對(duì)抽象行政行為進(jìn)行合憲性、合法性審查，從而使檢察監(jiān)督與權(quán)力機(jī)關(guān)違憲審查相互銜接，使中國的違憲審查制度由虛變實(shí)，由弱變強(qiáng)，而不再僅停留在紙面。

參考文獻(xiàn)：

[1]江偉，張慧敏，段厚省.民事行政檢察監(jiān)督改革論綱[J].人民檢察，2004，（3）：43.