清潔能源與智能電網(wǎng)經(jīng)濟(jì)政策研究

文／中電聯(lián)規(guī)劃統(tǒng)計(jì)部 張衛(wèi)東／

一、取得的成績(jī)與問(wèn)題

（一）清潔能源發(fā)電發(fā)展

目前為止，國(guó)際、國(guó)內(nèi)對(duì)清潔能源仍沒(méi)有權(quán)威、嚴(yán)格且一致認(rèn)可的定義。一般來(lái)說(shuō)，清潔能源( clearerenergy)可指在生產(chǎn)和使用過(guò)程中不產(chǎn)生有害物質(zhì)排放的能源，包括可再生能源如風(fēng)能、水能、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能等，及非再生的天然氣、核電等。

截至2012年底，全國(guó)發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)到11.45億千瓦，其中水電、風(fēng)電、核電、太陽(yáng)能、氣電等清潔能源發(fā)電裝機(jī)3.64億千瓦，比重為32%。全國(guó)全口徑發(fā)電量4.98萬(wàn)億千瓦時(shí)，其中清潔能源發(fā)電量為1.19萬(wàn)億千瓦時(shí)，比重為24%。如圖1、2所示。

圖1 發(fā)電裝機(jī)比重圖

圖2 發(fā)電量比重圖

截止2012年底，我國(guó)風(fēng)電并網(wǎng)容量6083萬(wàn)千瓦，居世界第一位。如圖3所示。

圖3 我國(guó)風(fēng)電裝機(jī)增長(zhǎng)圖

2012年全國(guó)并網(wǎng)太陽(yáng)能發(fā)電裝機(jī)328萬(wàn)千瓦，增長(zhǎng)47%。如圖4所示。

截止2012年底，我國(guó)水電裝機(jī)2.49億千瓦，也居世界第一位。由于我國(guó)水電資源豐富，目前開(kāi)發(fā)率僅為50%左右，未來(lái)仍有較大潛力。我國(guó)核電已建成規(guī)模與美、日、法等國(guó)家相比仍很小，但在建規(guī)模3000萬(wàn)千瓦，居世界第一，未來(lái)有較大發(fā)展空間。隨著天然氣開(kāi)采使用規(guī)模增長(zhǎng)，我國(guó)天然氣發(fā)電規(guī)模也穩(wěn)步增加。清潔能源發(fā)展在保障能源供應(yīng)，特別是改善環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展方面做出了重要貢獻(xiàn)。

（二）智能電網(wǎng)發(fā)展情況

2011年10月，青藏聯(lián)網(wǎng)工程全面投產(chǎn)，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了大陸地區(qū)電網(wǎng)的全面聯(lián)網(wǎng)。

特高壓交直流試驗(yàn)示范工程相繼建成投產(chǎn)，全國(guó)跨區(qū)電力輸送規(guī)模大幅增長(zhǎng)。

2009年，國(guó)家電網(wǎng)公司建成我國(guó)首條1000千伏特高壓交流線路，晉東南變電站—荊門(mén)變電站，途徑南陽(yáng)開(kāi)關(guān)站，跨越黃河和漢江。2010年，國(guó)家電網(wǎng)公司建成向家壩-上?！?00千伏特高壓直流示范工程，南方電網(wǎng)公司建成小灣-廣東±800千伏特高壓直流工程，至今已經(jīng)穩(wěn)定運(yùn)行兩年多。特高壓交流試驗(yàn)示范工程和特高壓直流工程分別獲得中國(guó)工業(yè)大獎(jiǎng)和國(guó)家優(yōu)質(zhì)工程金獎(jiǎng)。

電網(wǎng)企業(yè)確立了10大類智能電網(wǎng)重點(diǎn)研究領(lǐng)域，先后組織開(kāi)展了200多項(xiàng)智能電網(wǎng)專業(yè)研究，構(gòu)建了系統(tǒng)完整的堅(jiān)強(qiáng)智能電網(wǎng)戰(zhàn)略性理論框架?？蒲袉挝?、設(shè)備制造企業(yè)也積極開(kāi)展設(shè)備研制和技術(shù)創(chuàng)新，通過(guò)自主研發(fā)、聯(lián)合研制和引導(dǎo)研發(fā)等多種方式，在智能電網(wǎng)調(diào)度支持系統(tǒng)、智能變壓器、智能GIS、光纖復(fù)合低壓電纜、電動(dòng)汽車充換電設(shè)備及其控制系統(tǒng)、微電網(wǎng)運(yùn)行控制系統(tǒng)等方面取得了重大突破，大幅度提高了自主研發(fā)能力和設(shè)備實(shí)驗(yàn)?zāi)芰Γ谥悄芑邏涸O(shè)備、變電站信息一體化平臺(tái)、智能電網(wǎng)調(diào)度技術(shù)支持系統(tǒng)等方面走在了世界的前列。

電網(wǎng)企業(yè)啟動(dòng)了29類287項(xiàng)試點(diǎn)工程建設(shè)。目前已經(jīng)完成多項(xiàng)智能變電站、配電自動(dòng)化、用電信息采集系統(tǒng)、電動(dòng)汽車充換電設(shè)施、智能電網(wǎng)調(diào)度技術(shù)支持系統(tǒng)、電力光纖到戶、上海世博園、常規(guī)電源網(wǎng)廠協(xié)調(diào)、輸變電設(shè)備狀態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、省級(jí)集中95598供電服務(wù)中心、智能小區(qū)等工程的建設(shè)和推廣。

（三）存在的問(wèn)題

1、清潔能源比重仍相對(duì)偏低，以煤為主的發(fā)電結(jié)構(gòu)難以快速扭轉(zhuǎn)，造成全國(guó)特別是中東部受端地區(qū)嚴(yán)重大氣等環(huán)境污染；

2、清潔能源發(fā)展沒(méi)有明確穩(wěn)定的目標(biāo)，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃引導(dǎo)，各類清潔能源發(fā)電沒(méi)有實(shí)行最優(yōu)配置，風(fēng)電等行業(yè)無(wú)序發(fā)展、產(chǎn)能過(guò)剩、棄風(fēng)棄電現(xiàn)象嚴(yán)重；

3、風(fēng)電、太陽(yáng)能等可再生能源發(fā)電技術(shù)進(jìn)步進(jìn)入瓶頸期，成本下降難度增大，長(zhǎng)期無(wú)法實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)，需要政府和用戶持續(xù)給予補(bǔ)貼；

4、智能電網(wǎng)關(guān)鍵技術(shù)取得實(shí)質(zhì)性突破較為困難，經(jīng)濟(jì)性和商業(yè)化模式不確定。除抽水蓄能外，各種新型儲(chǔ)能方式均無(wú)法滿足大規(guī)模發(fā)展對(duì)技術(shù)和成本的雙重要求；受技術(shù)制約，電動(dòng)汽車及充換電服務(wù)的經(jīng)濟(jì)性、便利性和企業(yè)盈利難以兼顧；智能家居產(chǎn)品與消費(fèi)者需求存在差異，推廣緩慢；

5、規(guī)范、鼓勵(lì)和扶持政策有待于進(jìn)一步協(xié)調(diào)、優(yōu)化，相關(guān)政策落實(shí)、資金撥付、項(xiàng)目管理等方面的工作效率有待提高。

圖4 我國(guó)并網(wǎng)太陽(yáng)能發(fā)電裝機(jī)增長(zhǎng)圖

二、政策現(xiàn)狀

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，也包括社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，大多數(shù)的經(jīng)濟(jì)政策都是基于成本與價(jià)格的政策，甚至包括環(huán)境政策也是立足于將環(huán)境污染及治理的外部成本內(nèi)部化，從而改變產(chǎn)業(yè)間或項(xiàng)目間的成本效益關(guān)系。

（一）風(fēng)力發(fā)電

2009年7月，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于完善風(fēng)力發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》（發(fā)改價(jià)格[2009]1906號(hào)），文件規(guī)定全國(guó)按風(fēng)能資源狀況和工程建設(shè)條件分為四類風(fēng)能資源區(qū)，相應(yīng)設(shè)定風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)。

這是繼2004年火電標(biāo)桿電價(jià)之后，國(guó)家推出的第二類發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)。過(guò)去幾年，在標(biāo)桿電價(jià)制度的激勵(lì)下，我國(guó)風(fēng)電呈現(xiàn)出大干快上的發(fā)展勢(shì)頭，裝機(jī)容量很快達(dá)到世界第一。

圖5 全國(guó)風(fēng)力發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)表

但是，在快速發(fā)展過(guò)程中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題：缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，部分地區(qū)風(fēng)電規(guī)模過(guò)大，出現(xiàn)較為嚴(yán)重棄風(fēng)情況；缺乏統(tǒng)籌考慮，補(bǔ)貼資金征收不足（僅風(fēng)電年度補(bǔ)貼需要300億元）；新批中東部風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)條件復(fù)雜、投資大、風(fēng)資源相對(duì)較差，企業(yè)建設(shè)積極性不足；補(bǔ)貼資金發(fā)放滯后，補(bǔ)貼制度、補(bǔ)貼資金征收發(fā)放程序有待優(yōu)化，相關(guān)部門(mén)管理效率有待提高；風(fēng)電設(shè)備質(zhì)量問(wèn)題逐步暴露，檢修維護(hù)成本提高；裝備產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩。

（二）太陽(yáng)能發(fā)電

2009年7月，財(cái)政部、科技部、國(guó)家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實(shí)施金太陽(yáng)示范工程的通知》，采取財(cái)政補(bǔ)助方式支持光伏發(fā)電示范項(xiàng)目。當(dāng)年并網(wǎng)光伏發(fā)電項(xiàng)目按系統(tǒng)總投資的50%給予補(bǔ)助。

2010年，“金太陽(yáng)”不再支持大型并網(wǎng)光伏電站，關(guān)鍵設(shè)備招標(biāo)方式為國(guó)家集中招標(biāo)，用戶側(cè)光伏發(fā)電項(xiàng)目補(bǔ)貼比例為50%。

2010年至2011年，不再對(duì)關(guān)鍵設(shè)備進(jìn)行招標(biāo)，采用晶體硅組件的示范項(xiàng)目補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為9元／瓦。

3）開(kāi)展固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評(píng)估與審查工作，加強(qiáng)項(xiàng)目源頭節(jié)能管理。中國(guó)海油先后完成了對(duì)惠州煉化二期、恩平23-1油田群總體開(kāi)發(fā)等30多項(xiàng)重大建設(shè)項(xiàng)目節(jié)能評(píng)估報(bào)告的審查工作，共提出修訂意見(jiàn)576項(xiàng)，節(jié)能措施215項(xiàng)，發(fā)現(xiàn)節(jié)能量47×104t標(biāo)煤，強(qiáng)化了項(xiàng)目可研和設(shè)計(jì)階段對(duì)節(jié)能技術(shù)應(yīng)用和能耗狀況的審查，做到了節(jié)能管理“關(guān)口前移”。

2012年上半年，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為5.5元／瓦。

2013年3月，財(cái)政部決定金太陽(yáng)示范工程不再進(jìn)行新增申請(qǐng)審批。

2013年5月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于清算金太陽(yáng)示范工程財(cái)政補(bǔ)助資金的通知》（所謂117號(hào)文件），規(guī)定沒(méi)有按期完工的項(xiàng)目，要求“取消示范工程，收回補(bǔ)貼資金”。至此，金太陽(yáng)工程政策正式進(jìn)入清盤(pán)狀態(tài)。

2011年8月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于完善太陽(yáng)能光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》，規(guī)定：2011年7月1日以前核準(zhǔn)建設(shè)、2011年12月31日建成投產(chǎn)光伏發(fā)電項(xiàng)目，上網(wǎng)電價(jià)統(tǒng)一核定為每千瓦時(shí)1.15元（含稅）；2011年7月1日及以后核準(zhǔn)的太陽(yáng)能光伏發(fā)電項(xiàng)目，以及2011年7月1日之前核準(zhǔn)但截至2011年12月31日仍未建成投產(chǎn)的太陽(yáng)能光伏發(fā)電項(xiàng)目，除西藏仍執(zhí)行每千瓦時(shí)1.15元的上網(wǎng)電價(jià)外，其余?。▍^(qū)、市）上網(wǎng)電價(jià)均按每千瓦時(shí)1元執(zhí)行。

金太陽(yáng)補(bǔ)貼政策與光伏發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)政策過(guò)去曾經(jīng)短暫并行一段時(shí)間，未來(lái)政策將轉(zhuǎn)向單一標(biāo)桿電價(jià)政策。

太陽(yáng)能發(fā)電發(fā)展也存在一些問(wèn)題，如：清盤(pán)金太陽(yáng)總體方向正確，但遺留大量矛盾，甚至將引發(fā)連鎖訴訟；與風(fēng)電相同的補(bǔ)貼資金征收不足，補(bǔ)貼資金發(fā)放滯后；太陽(yáng)能發(fā)電成本下降趨勢(shì)趨緩，加上煤價(jià)下跌因素，實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)難度增大；1元電價(jià)引導(dǎo)投資力度有待觀察，恐難以實(shí)現(xiàn)分布式光伏發(fā)展目標(biāo)，另外還有電量計(jì)量、電費(fèi)結(jié)算、發(fā)票稅收等問(wèn)題；歐盟“雙反”裁決下，裝備產(chǎn)業(yè)面臨嚴(yán)峻形勢(shì)。

（三）生物質(zhì)發(fā)電

2010年以前，生物質(zhì)能發(fā)電電價(jià)按照當(dāng)?shù)厝济好摿螂妰r(jià)加0.25元／千瓦時(shí)確定。

2010年7月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于完善農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電價(jià)格政策的通知》（發(fā)改價(jià)格[2010]1579號(hào)），規(guī)定未采用招標(biāo)確定投資人的新建農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)每千瓦時(shí)0.75元（含稅）。

新政策激勵(lì)效果很好，生物質(zhì)能實(shí)現(xiàn)較快發(fā)展，目前面臨的問(wèn)題主要是新增發(fā)電項(xiàng)目過(guò)多、過(guò)密，規(guī)模布局不盡合理，由于竟價(jià)收購(gòu)，恐將推高燃料價(jià)格，導(dǎo)致企業(yè)虧損。

（四）智能電網(wǎng)

智能電網(wǎng)價(jià)格政策涉及范圍非常廣泛。國(guó)家對(duì)可再生能源發(fā)電項(xiàng)目接入電網(wǎng)系統(tǒng)給予補(bǔ)助，標(biāo)準(zhǔn)為：50公里以內(nèi)，每千瓦時(shí)補(bǔ)貼0.01元；50-100公里，每千瓦時(shí)補(bǔ)貼0.02元；100公里及以上，每千瓦時(shí)補(bǔ)貼0.03元。部分地區(qū)發(fā)電側(cè)實(shí)行峰谷電價(jià)，支持抽水蓄能發(fā)展；部分地區(qū)實(shí)行電動(dòng)汽車充電電價(jià)；部分地區(qū)用戶側(cè)實(shí)行峰谷電價(jià)、高可靠電價(jià)等靈活電價(jià)。

智能電網(wǎng)價(jià)格方面的不足：風(fēng)電等部分可再生能源發(fā)電出力具有隨機(jī)性、反調(diào)峰性等特征，增加了系統(tǒng)內(nèi)其他機(jī)組的調(diào)峰、調(diào)頻負(fù)擔(dān)，目前沒(méi)有相應(yīng)補(bǔ)償機(jī)制；除抽水蓄能外化學(xué)、壓縮空氣、飛輪等儲(chǔ)能系統(tǒng)成本高，目前沒(méi)有響應(yīng)補(bǔ)貼機(jī)制，難以規(guī)模發(fā)展；用戶側(cè)峰谷電價(jià)、高可靠電價(jià)等靈活電價(jià)機(jī)制有待推廣；綠色電價(jià)機(jī)制有待建立。

（五）清潔能源與智能電網(wǎng)發(fā)展的價(jià)格政策思路

清潔能源與智能電網(wǎng)發(fā)展最基本和最重要的原則就是：“用最少的補(bǔ)貼資金，實(shí)現(xiàn)最合理的清潔能源發(fā)展規(guī)?！?。

1）合理的發(fā)展規(guī)模，應(yīng)當(dāng)指清潔能源利用對(duì)常規(guī)化石能源利用的替代，重點(diǎn)要落在電量上。

圖6 全國(guó)各省區(qū)2012年燃煤機(jī)組脫硫標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)（元／千瓦時(shí)）

圖7 部分省區(qū)風(fēng)電與煤電上網(wǎng)電價(jià)差價(jià)（元/千瓦時(shí)）

2）合理的發(fā)展規(guī)模，應(yīng)當(dāng)綜合考慮國(guó)家資源特征、可持續(xù)發(fā)展要求、公民對(duì)環(huán)境的總體訴求、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段及能源價(jià)格承受能力等多種因素，科學(xué)論證后提出分階段目標(biāo)，并可合理細(xì)化到不同類型清潔能源。

3）最少的補(bǔ)貼資金增加社會(huì)額外負(fù)擔(dān)最低，對(duì)電力來(lái)說(shuō)，就是每千瓦時(shí)售電價(jià)中的電價(jià)附加最低。

按照這個(gè)原則，我們首先回顧風(fēng)電的電價(jià)政策，全國(guó)各省區(qū)2012年燃煤機(jī)組脫硫標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)如圖6所示，部分省區(qū)風(fēng)電與煤電上網(wǎng)電價(jià)差價(jià)如圖7所示，部分省區(qū)風(fēng)電與煤電上網(wǎng)電價(jià)差價(jià)示意圖如圖8所示。

因此，為了更大更有效地發(fā)揮補(bǔ)貼資金的作用，應(yīng)當(dāng)調(diào)整現(xiàn)行補(bǔ)貼政策，即按照各地標(biāo)桿煤電價(jià)格加上相同補(bǔ)貼電價(jià)如0.18元／千瓦時(shí)確定風(fēng)電標(biāo)桿電價(jià)。這樣，再配套合理政策，可實(shí)現(xiàn)相同的補(bǔ)貼資金下風(fēng)電發(fā)電量最大化。

對(duì)于大型太陽(yáng)能發(fā)電項(xiàng)目，與風(fēng)電電價(jià)政策類似，也不應(yīng)該全國(guó)制定統(tǒng)一標(biāo)桿價(jià)格，而修訂為分省標(biāo)桿煤電電價(jià)加固定補(bǔ)貼價(jià)格確定。

對(duì)于分布式光伏發(fā)電，則與大型發(fā)電項(xiàng)目不同，由于其所發(fā)電力可直接在電力系統(tǒng)終端消納，電價(jià)應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)仄骄N售電價(jià)（或者用戶所屬分類銷售電價(jià)）加固定補(bǔ)貼價(jià)格確定。

對(duì)于分布式光伏項(xiàng)目，應(yīng)按照平均銷售電價(jià)加固定補(bǔ)貼價(jià)格確定，如圖9。

全國(guó)各省區(qū)平均銷售電價(jià)（元／千瓦時(shí)）最后，對(duì)于生物質(zhì)能發(fā)電，則應(yīng)區(qū)別對(duì)待。

考慮到生物質(zhì)原料總量有限、生物質(zhì)燃料能量密度低、不適宜遠(yuǎn)距離運(yùn)輸?shù)忍卣?，全?guó)各地有條件地區(qū)均應(yīng)將生物質(zhì)燃料充分利用，因此全國(guó)指定統(tǒng)一標(biāo)桿電價(jià)進(jìn)行鼓勵(lì)發(fā)展是適宜的。

圖8 部分省區(qū)風(fēng)電與煤電上網(wǎng)電價(jià)差價(jià)示意圖

圖9 全國(guó)各省區(qū)平均銷售電價(jià)（元/千瓦時(shí)）

三、建議

1、加強(qiáng)研究論證，科學(xué)確定我國(guó)清潔能源發(fā)展規(guī)模及所需補(bǔ)貼資金的籌集方案。

2、堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃，合理統(tǒng)籌資源與開(kāi)發(fā)、結(jié)構(gòu)與布局、電源與電網(wǎng)、裝備與發(fā)電、目標(biāo)與步驟等之間的關(guān)系。

3、優(yōu)化調(diào)整風(fēng)電與太陽(yáng)能發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)機(jī)制，提高補(bǔ)貼資金利用效率，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配比，促進(jìn)清潔能源健康發(fā)展。