法治化視角下中國當(dāng)代鄉(xiāng)村行政權(quán)力運(yùn)行的歷史變遷：以湖北省為主要表述對象

□ 姚銳敏

（華中師范大學(xué)，湖北 武漢 430079）

改革開放以前，與國家和社會高度政治化的宏觀背景相適應(yīng)，鄉(xiāng)村行政從總體上看是一種集權(quán)行政或人治行政。一方面，廣大農(nóng)民群眾在命令——服從的單向性強(qiáng)制邏輯之下受到行政權(quán)力的控制與支配；另一方面，政治壓力之下的鄉(xiāng)村行政主體的權(quán)力行使缺乏統(tǒng)一、明確、具體的規(guī)則約束和制度化、程序化的監(jiān)督，呈現(xiàn)出很大的隨意性。改革開放以后，上述狀況逐漸發(fā)生改變。隨著依法治國方略的確立與實(shí)施，鄉(xiāng)村行政權(quán)力的運(yùn)行正逐漸步入依法行政的法治軌道，鄉(xiāng)村行政法治化取得了明顯進(jìn)展。

一、從依據(jù)政策行政向依據(jù)法律行政轉(zhuǎn)變

在新中國成立以后相當(dāng)長的時(shí)間里，政府行政主要是在政治的直接支配與控制下運(yùn)行。政治支配行政的方式主要有兩個(gè)：一是行政權(quán)力主體的體制約束或組織控制；二是行政權(quán)力運(yùn)行的政策指導(dǎo)或政策控制。在這樣一種行政體系中，政府實(shí)施行政行為的主要依據(jù)是各級黨政機(jī)關(guān)制定的政策，而國家法律通常只能作為行政主體辦事的參考。因此，從某種意義上我們可以將傳統(tǒng)的行政模式概括為“依政策行政”，執(zhí)行上級的政策既是傳統(tǒng)行政的外在表現(xiàn)形式，也是其基本使命和主要內(nèi)容。

依政策行政模式來源于新中國建立前后特殊的歷史背景。1949年2月，中共中央在《關(guān)于廢除國民黨的六法全書與確定解放區(qū)的司法原則的指示》中指出：我們的司法工作在新的法律還沒有系統(tǒng)地發(fā)布以前，應(yīng)該以共產(chǎn)黨的政策及人民解放軍的其他綱領(lǐng)、政令等作為依據(jù)。在國家法律還不完備的情況下，司法機(jī)關(guān)的辦事原則應(yīng)該是有法律，從法律；沒有法律，從新民主主義的政策。有研究表明，中國共產(chǎn)黨取得全國政權(quán)以后曾一度選擇了走法制之路，但因建國初期國家法律的嚴(yán)重缺失，使政策在許多領(lǐng)域扮演著法律替代者的角色。從上世紀(jì)50年代中后期開始，隨著法制逐漸被冷落，政策的地位和作用得以強(qiáng)化和凸顯，最終甚至完全取代了法律，成為治國理政、調(diào)整社會關(guān)系的基本依據(jù)，而法律則成為“辦事的參考”。

以歷史唯物主義的觀點(diǎn)看，依政策行政具有歷史的必然性和一定的合理性。在法制建設(shè)剛剛起步，國家法律還很不健全的歷史條件下，依政策行政對于維護(hù)國家政令的統(tǒng)一和社會的穩(wěn)定有序，保證黨和國家確定的改革與建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，具有重要意義。而且，從統(tǒng)治效率的角度講，依政策行政為執(zhí)政者推行其意志提供了最為便捷的方式和途徑，對于建國以后意欲迅速實(shí)現(xiàn)國家整合的中國共產(chǎn)黨來說，這一點(diǎn)是十分重要的。然而，當(dāng)建國初期的改革任務(wù)基本完成，國家和社會走上正常軌道以后，繼續(xù)延用依政策行政的治理模式，其合理性就不復(fù)存在了。因?yàn)?，理論與實(shí)踐均已經(jīng)證明，現(xiàn)代國家治理的最佳模式是法治而非人治，而依政策行政歸根結(jié)底是一種人治行政。盡管政策在形式上表現(xiàn)為執(zhí)政黨或政府機(jī)構(gòu)的組織意志，但是，在“書記掛帥”和行政首長負(fù)責(zé)制的體制下，政策很容易成為少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)現(xiàn)其個(gè)人意志的工具。政策的上述特點(diǎn)決定了它常常會因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，因領(lǐng)導(dǎo)人注意力的改變而改變，人們關(guān)于政策多變的印象和擔(dān)憂正好印證了這一點(diǎn)。

依政策行政的人治色彩決定了它必將在國家和社會走向法治的過程中逐漸弱化并最終被依法行政的法治運(yùn)行方式所取代。筆者的考察表明，改革開放以來，湖北省鄉(xiāng)村行政運(yùn)行機(jī)制正在經(jīng)歷從依政策行政向依法行政的轉(zhuǎn)變，法律不再僅僅被鄉(xiāng)村行政主體當(dāng)做“辦事的參考”，而是越來越多地被作為實(shí)施行政行為的依據(jù)和準(zhǔn)則。

筆者在湖北省宜昌、恩施等地農(nóng)村就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政法治化問題進(jìn)行的問卷調(diào)查結(jié)果表明，近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍認(rèn)識到實(shí)施行政行為尤其是實(shí)施規(guī)制性行政行為必須以法律為依據(jù)。如在回答你是否同意“沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得限制農(nóng)民的自由，也不得增加農(nóng)民的負(fù)擔(dān)”這一觀點(diǎn)時(shí)，表示“完全同意”和“比較同意”的比例合計(jì)超過了60%，而表示“不太同意”和“完全不同意”的比例合計(jì)約為24%；另有16%的人表示“不清楚”。這種情況一方面表明依法行政的觀念已經(jīng)開始在農(nóng)村基層干部中生根，另一方面也是對近年來農(nóng)村依法行政實(shí)際情況的一種很好的注解。

從鄉(xiāng)村行政的實(shí)際運(yùn)行情況看，改革開放以來尤其是確立依法治國方略以來，湖北省鄉(xiāng)村行政正悄然走向依法行政的法治軌道。以被稱為“天下第一難”的農(nóng)村計(jì)劃生育工作為例，過去，為了完成計(jì)劃生育工作任務(wù)，一些地方的鄉(xiāng)村行政組織經(jīng)常會采取一些非法的手段與措施。2001年12月，九屆全國人大常委會第二十五次會議通過了 《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》，為計(jì)劃生育管理提供了基本的法律依據(jù)，使農(nóng)村計(jì)劃生育管理中存在的 “無法無天”現(xiàn)象開始得到改變，依法行政逐步受到農(nóng)村基層行政組織的關(guān)注和重視。例如：恩施市白果鄉(xiāng)政府在2007年人口和計(jì)劃生育工作方案中明確提出，計(jì)劃生育工作必須堅(jiān)持“依法行政，文明執(zhí)法，維護(hù)群眾合法權(quán)益”，“各村（居）委會要公示計(jì)生執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、辦證程序、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對每起計(jì)生案件，要認(rèn)真落實(shí)，堅(jiān)持做到程序合法，行為合法，法律運(yùn)用適當(dāng)，證據(jù)確鑿充分，無錯(cuò)假案件，檔案管理規(guī)范，原始資料保存完整”。

罰款和收費(fèi)是鄉(xiāng)村行政中存在的比較突出的問題，以往，罰款和收費(fèi)的隨意性比較大，亂罰款、亂收費(fèi)的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。在推行依法行政的過程中，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對罰款和收費(fèi)的項(xiàng)目進(jìn)行了清理，并將有法律依據(jù)的罰款和收費(fèi)項(xiàng)目及其標(biāo)準(zhǔn)公示出來。明確公示行政行為的法律依據(jù)，表明如今鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越來越重視依法行政。公示的意義在于：一是對基層干部的執(zhí)法行為進(jìn)行約束，促使其嚴(yán)格依法辦事；二是有利于群眾對政府行為的監(jiān)督；三是有利于增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施相關(guān)行政行為的正當(dāng)性與權(quán)威性。

在實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的過程中，鄉(xiāng)村基層組織逐步改變了單純依靠強(qiáng)迫命令的行政方式，開始自覺運(yùn)用法律手段解決行政管理中遇到的矛盾和問題。2001年2月28日，湖北省宜昌縣霧渡河鎮(zhèn)政府在反復(fù)勸說無效的情況下，依據(jù)《中華人民共和國義務(wù)教育法》和《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》的規(guī)定，將18名失學(xué)學(xué)生的家長告上法庭。3月10日，霧渡河法庭公開審理了此案。在查清事實(shí)后，法庭當(dāng)庭宣判：責(zé)令陳某等18名學(xué)生的家長3日內(nèi)將子女送到學(xué)校，讓他們繼續(xù)接受教育。［1］盡管起訴學(xué)生家長不可能完全解決農(nóng)村學(xué)生失學(xué)的問題，但基層政府在處理這類事件時(shí)摒棄直接的強(qiáng)迫命令而訴諸法律，這本身就是一種巨大的進(jìn)步。

依法行政還表現(xiàn)在對鄉(xiāng)村行政主體行政權(quán)限的重視上。在法治條件下，行政主體的權(quán)力來源主要有兩個(gè)：一是直接來源于法律的授權(quán)，二是來源于其他行政主體的依法委托。近年來，為了解決鄉(xiāng)村行政主體執(zhí)法權(quán)力不足的問題，提高鄉(xiāng)村行政管理的效率，一些地方通過權(quán)力委托的方式，將上級行政機(jī)關(guān)的某些執(zhí)法權(quán)委托給鄉(xiāng)村行政主體。例如：2008年9月，湖北省安監(jiān)局、省政府法制辦聯(lián)合出臺了《湖北省委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法暫行辦法》，該《辦法》規(guī)定，從10月1日起，縣級安監(jiān)部門可將部分安監(jiān)行政執(zhí)法權(quán)委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的安監(jiān)管理機(jī)構(gòu)行使，委托的行政執(zhí)法權(quán)主要包括：對生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)活動進(jìn)行監(jiān)督檢查；責(zé)令停止或改正安全生產(chǎn)違法行為，督促整改安全生產(chǎn)事故隱患；實(shí)施依法適用簡易程序的行政處罰等。權(quán)力委托本身就體現(xiàn)了鄉(xiāng)村依法行政的進(jìn)步。因?yàn)?，在人治條件下，只會考慮鄉(xiāng)村行政主體對權(quán)力的需求，而不用考慮滿足權(quán)力需求的途徑和方式是否合法。

二、從強(qiáng)制性的管制行政向柔性化的服務(wù)行政轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村行政的基本使命在于有效的社會控制和充分的資源汲取，這一使命決定了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村行政必然表現(xiàn)出高度的強(qiáng)制性特征。事實(shí)上，新中國成立以后，建立在強(qiáng)迫命令基礎(chǔ)上的管制行政一直是鄉(xiāng)村行政的基本形態(tài)。強(qiáng)制性的管制行政雖然在一定程度上適應(yīng)了城市與工業(yè)優(yōu)先的國家發(fā)展戰(zhàn)略，但卻使農(nóng)村社會的各種緊張關(guān)系不斷累積，而與人治背景密切相關(guān)的強(qiáng)制行政的濫用則進(jìn)一步加劇了農(nóng)村的緊張關(guān)系，以致出現(xiàn)了一系列嚴(yán)重的后果。

改革開放以后，鄉(xiāng)村行政從內(nèi)容到形式都發(fā)生了明顯的變化。一方面，家庭承包經(jīng)營和村民自治的普遍推行大大壓縮了強(qiáng)制行政的生存空間，而以廢除農(nóng)業(yè)稅為主要內(nèi)容之一的農(nóng)村綜合改革則進(jìn)一步從根本上改善了政府與農(nóng)民之間的緊張關(guān)系，降低了鄉(xiāng)村行政對強(qiáng)制手段的依賴程度。同時(shí)，在依法治國和依法行政的條件下，必要的強(qiáng)制行政也越來越多地受到法律的約束和規(guī)范，其負(fù)面影響已經(jīng)有所減弱。另一方面，隨著服務(wù)型政府理念進(jìn)入國家主流意識形態(tài)，以構(gòu)建服務(wù)型政府為目標(biāo)和導(dǎo)向的行政改革開始成為鄉(xiāng)村行政改革的主旋律，而社會主義新農(nóng)村建設(shè)任務(wù)的提出與社會主義新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，則大大促進(jìn)了鄉(xiāng)村行政從管制行政向服務(wù)行政的轉(zhuǎn)變。

從法治發(fā)展的視角看，傳統(tǒng)的依法行政觀念只強(qiáng)調(diào)對行政權(quán)力的約束和控制，而現(xiàn)代的依法行政觀念則在注重控制權(quán)力的同時(shí)，還意識到應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮行政權(quán)的積極作用，使政府能夠積極、主動地為人民謀福利。近年來，這種現(xiàn)代依法行政觀念開始滲入到我國的鄉(xiāng)村行政法制建設(shè)中。在推進(jìn)依法行政的過程中，中央明確要求各級政府轉(zhuǎn)變職能，強(qiáng)化公共服務(wù)。2004年，國務(wù)院發(fā)布的 《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確指出：“必須把推進(jìn)依法行政與深化行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能有機(jī)結(jié)合起來”，“強(qiáng)化公共服務(wù)職能和公共服務(wù)意識，簡化公共服務(wù)程序，降低公共服務(wù)成本，逐步建立統(tǒng)一、公開、公平、公正的現(xiàn)代公共服務(wù)體制”。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也開始自覺地將為農(nóng)民提供各種公共服務(wù)作為自己的主要任務(wù)，并且在行政資源的配置上開始向公共服務(wù)傾斜。

從吳理財(cái)?shù)热擞?005年對湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行的一項(xiàng)問卷調(diào)查中我們看到，有62.7%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為在保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)置的情況下推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的關(guān)鍵是“轉(zhuǎn)變政府職能，增強(qiáng)公共服務(wù)能力”，說明服務(wù)行政理念正在被越來越多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所認(rèn)同和接受。［2］

王均成等人對宜昌市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能情況的調(diào)查表明，近年來，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的逐步深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正在從過去“管、收、批”的干預(yù)型越位政府轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?、幫、助”的服?wù)型補(bǔ)位政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為農(nóng)民提供的服務(wù)主要包括：一是政策服務(wù)，即宣傳、貫徹、落實(shí)黨在農(nóng)村的各項(xiàng)方針、政策；二是信息服務(wù)，即通過多種途徑為群眾提供準(zhǔn)確、快捷的信息，有效地組織和引導(dǎo)群眾從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和農(nóng)民增收的雙贏效果；三是技術(shù)服務(wù)，即利用各種載體廣泛傳播科普知識和實(shí)用技術(shù)，幫助農(nóng)民建設(shè)科技示范村、科技示范基地、科技示范戶，讓農(nóng)業(yè)科技成為群眾致富的“靈丹妙藥”；四是法律服務(wù)，即構(gòu)建完善的法律咨詢網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)法律宣傳教育，提高農(nóng)民的法制意識和合法經(jīng)營觀念。在實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極創(chuàng)新服務(wù)方式，不斷提高服務(wù)質(zhì)量。如遠(yuǎn)安縣花林寺鎮(zhèn)積極開展送政務(wù)進(jìn)村、送政策上門、送服務(wù)入戶、送科技到人“的四送”活動，深受群眾好評。宜都市紅花套鎮(zhèn)建立了以農(nóng)技服務(wù)中心、專職農(nóng)業(yè)技術(shù)員、農(nóng)業(yè)技術(shù)示范戶組成的三級農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在每個(gè)村推選一名群眾信任、懂農(nóng)業(yè)技術(shù)的人擔(dān)任專職農(nóng)業(yè)技術(shù)員，負(fù)責(zé)全村的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和服務(wù)。同時(shí)，在農(nóng)戶中推選有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力、一定經(jīng)營能力、一定影響力和一定經(jīng)營規(guī)模的110個(gè)農(nóng)戶作為全鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)示范戶，進(jìn)行定期培訓(xùn)，優(yōu)先提供技術(shù)服務(wù)，共建試驗(yàn)示范基地，重點(diǎn)培養(yǎng)柑桔、水產(chǎn)、牲豬等方面的“土專家”，已逐漸輻射帶動全鎮(zhèn)7000多個(gè)農(nóng)戶。［3］

筆者在宜昌、恩施農(nóng)村進(jìn)行的問卷調(diào)查結(jié)果顯示，當(dāng)前農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在為民辦事方面的表現(xiàn)給予了良好的評價(jià)。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部履行服務(wù)職能的情況給予肯定或基本肯定評價(jià)的比例合計(jì)占到被調(diào)查對象總數(shù)的54%（見表1）。［4］上述比例雖然離人們的期許還存在較大距離，但相比管制行政條件下基層干部的行為表現(xiàn)，我們還是有理由為這種調(diào)查結(jié)果感到欣慰，因?yàn)樗鼜囊粋€(gè)側(cè)面反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正在經(jīng)歷由管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。

表1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部履行服務(wù)職能情況

與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政職能由管制向服務(wù)的轉(zhuǎn)變相適應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政方式也在經(jīng)歷由以強(qiáng)制性手段為主向非強(qiáng)制性或柔性化手段為主的轉(zhuǎn)變。因?yàn)?，服?wù)行政的內(nèi)在規(guī)定性決定了它不以強(qiáng)制為必要，服務(wù)能否實(shí)現(xiàn)取決于服務(wù)對象是否愿意接受服務(wù)，而服務(wù)對象的態(tài)度又直接取決于其對接受或不接受服務(wù)所作的利害權(quán)衡，而從根本意義上說則取決于服務(wù)是否能夠滿足以及能夠在多大程度上滿足服務(wù)對象的需求。為此，對于地方政府而言，要實(shí)現(xiàn)服務(wù)行政的預(yù)期目標(biāo)，一方面，必須努力提高和保證公共服務(wù)的質(zhì)量；另一方面，則需要學(xué)會運(yùn)用與服務(wù)行政相適應(yīng)的非強(qiáng)制性的柔性手段和方式，如行政指導(dǎo)、行政合同、行政調(diào)解等等。對于長期實(shí)施管制行政的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，對行政方式由強(qiáng)制轉(zhuǎn)向非強(qiáng)制，一開始可能會有一些不習(xí)慣甚至存在某種阻力。然而，在推進(jìn)民主法治和政府職能轉(zhuǎn)變的大背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政方式的轉(zhuǎn)變是歷史的必然，而且已經(jīng)取得了明顯的成效。

例如：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的過程中，不少地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)“以錢養(yǎng)事”的原則，通過與有關(guān)的服務(wù)機(jī)構(gòu)簽訂行政合同的方式來履行公共服務(wù)職能。如2004年湖北省襄樊市谷城縣石花鎮(zhèn)政府與鎮(zhèn)計(jì)劃生育服務(wù)中心、城建建設(shè)服務(wù)中心、福利院、文化體育服務(wù)中心、農(nóng)業(yè)機(jī)械化服務(wù)中心、農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)中心、農(nóng)業(yè)水利服務(wù)中心簽訂了服務(wù)事項(xiàng)委托協(xié)議書，明確規(guī)定了鎮(zhèn)政府購買服務(wù)中心2004年公共服務(wù)（公益服務(wù)）。［5］

再如：在調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)農(nóng)民增收的過程中，一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府摒棄了通過強(qiáng)迫命令“逼民致富”的傳統(tǒng)做法，采取教育、引導(dǎo)、示范、扶持等方式推行政府的主張，收到了良好的效果。

總之，近年來，非強(qiáng)制行政方式越來越多地運(yùn)用到鄉(xiāng)村行政中，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施行政的基本方式。除了上述例證之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推進(jìn)村民自治的過程中普遍運(yùn)用了行政指導(dǎo)的方式，在化解社會矛盾、維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定方面普遍運(yùn)用了行政調(diào)解的方式。非強(qiáng)制性方式的運(yùn)用，不僅適應(yīng)了管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且改善了政府形象，緩解了基層政府與農(nóng)民之間的緊張關(guān)系，在一定程度上提升了基層政府的政治合法性。

三、從片面追求行政結(jié)果的有效性向逐漸重視行政過程的正當(dāng)性轉(zhuǎn)變

受傳統(tǒng)文化的影響，新中國的行政管理一直存在著“重實(shí)體，輕程序；重結(jié)果，輕過程”的傾向。在經(jīng)濟(jì)文化相對落后的農(nóng)村，這種傾向表現(xiàn)得就更加突出。長期以來，國家對農(nóng)村行政主體只有籠統(tǒng)的授權(quán)，而無權(quán)力行使的統(tǒng)一程序規(guī)制。在這種情況下，鄉(xiāng)村行政通常表現(xiàn)為行政主體在執(zhí)行黨的政策和完成國家任務(wù)的名義下，為了實(shí)現(xiàn)單方確定的行政目標(biāo)，以行政命令的方式強(qiáng)迫農(nóng)民服從國家意志的過程。站在行政主體的立場上看，遵循命令——服從的邏輯推行行政，實(shí)在是一種簡單、便捷的途徑和方式。然而，從民主法治的視角看，以單向強(qiáng)制為特征的命令——服從的行政運(yùn)行模式是缺乏正當(dāng)性的，因?yàn)?，在這種行政運(yùn)行模式中，政府的權(quán)力與人民的權(quán)利嚴(yán)重失衡，權(quán)力不受約束，權(quán)利缺乏保障。因此，改革開放以來，在推進(jìn)民主法制建設(shè)的過程中，國家開始對行政權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行改造，其中，采取的一個(gè)重要舉措是將正當(dāng)法律程序的觀念、原則和制度引入行政過程，使行政權(quán)力在正當(dāng)法律程序的規(guī)制下運(yùn)行。

正當(dāng)法律程序原則是現(xiàn)代法治的一項(xiàng)基本原則，其基本含義是要求公權(quán)力主體遵循體現(xiàn)正當(dāng)性的法律程序行使權(quán)力。從一般的意義上說，正當(dāng)法律程序的“正當(dāng)性”主要是指法律程序應(yīng)當(dāng)包含程序的中立性、程序理性、排他性、可操作性、平等參與性、程序自治性、程序法律行為的及時(shí)終結(jié)性和程序法律的公開、透明性等程序價(jià)值。［6］改革開放以來，正當(dāng)法律程序的理念逐步被國人所接受，并在行政立法中得以貫徹和體現(xiàn)。1996年頒布的《行政處罰法》首次以法律的形式將作為正當(dāng)法律程序之核心的聽證制度引入我國行政權(quán)力運(yùn)行過程中。2004年，國務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》則進(jìn)一步將“程序正當(dāng)”作為依法行政的六項(xiàng)基本要求之一，使正當(dāng)法律程序成為規(guī)范政府行政權(quán)力運(yùn)行的普遍性原則。

正當(dāng)法律程序原則的確立以及相關(guān)制度的不斷完善，為鄉(xiāng)村行政權(quán)力的運(yùn)行建構(gòu)了一種新的機(jī)制，而農(nóng)村干部、群眾民主法制觀念的增強(qiáng)則促使這種新機(jī)制從文本制度變成現(xiàn)實(shí)制度。前面提及的問卷調(diào)查結(jié)果表明，隨著民主法制建設(shè)的深入發(fā)展，正當(dāng)法律程序的現(xiàn)代法治觀念在不知不覺中走進(jìn)了鄉(xiāng)村，被越來越多的農(nóng)村干部、群眾所接受和認(rèn)同。例如：回避、聽證和公開是正當(dāng)法律程序的基本要求，也是程序正當(dāng)性的重要體現(xiàn)。為了解農(nóng)村基層干部、群眾對回避、聽證和公開的認(rèn)知程度，我們在調(diào)查問卷中設(shè)計(jì)了如下問題（見表2）：

表2 農(nóng)村基層干部對正當(dāng)法律程序的認(rèn)知情況

上述統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，正當(dāng)法律程序的現(xiàn)代法治觀念正在進(jìn)入鄉(xiāng)村社會。觀念支配行動，正當(dāng)法律程序觀念對鄉(xiāng)村的滲透正逐步影響和改變著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政的運(yùn)行過程。遵守法定行政程序，關(guān)注行政過程的正當(dāng)性，正在成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施行政管理的普遍準(zhǔn)則。筆者對另一組問題的問卷調(diào)查結(jié)果從一個(gè)側(cè)面支持和印證了這一判斷（見表3）。

表3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府遵守法定程序的情況

公開和參與是行政程序正當(dāng)性的重要標(biāo)志。近年來，鄉(xiāng)村行政在增強(qiáng)透明度和擴(kuò)大民主參與方面取得了明顯進(jìn)展，鄉(xiāng)村基層組織在實(shí)施行政管理的過程中，積極推行政務(wù)公開，凡是涉及農(nóng)村改革發(fā)展和農(nóng)民切身利益的重大事項(xiàng)的決策和處理，都盡可能地廣泛地聽取農(nóng)民群眾的意見和建議，自覺將行政過程置于廣大群眾的監(jiān)督之下。例如：建始縣高坪鎮(zhèn)集體林權(quán)制度改革工作方案規(guī)定，集體林權(quán)制度改革必須堅(jiān)持“依靠群眾，陽光操作。堅(jiān)持公開、公平、公正的原則，實(shí)行改革內(nèi)容、程序、方法、結(jié)果‘四公開’，依法確立人民群眾對改革的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)?！狈桨高€規(guī)定，村組制定的林改方案在報(bào)送鎮(zhèn)政府審批之前必須由村民代表大會通過；林權(quán)證的發(fā)放必須按照如下程序進(jìn)行：權(quán)利人申請→提交證明材料→村審核意見→填寫申請登記表→公示定案→林權(quán)落實(shí)造冊→鎮(zhèn)審核簽署意見→縣林改辦審核意見→縣政府登記并發(fā)放林權(quán)證→資料歸檔。［7］

正當(dāng)法律程序的引入極大地促進(jìn)了鄉(xiāng)村行政的法治化。通過正當(dāng)法律程序的實(shí)踐，鄉(xiāng)村行政管理過程變得更加文明、理性、和諧，行政實(shí)體權(quán)力因?yàn)槭艿叫姓鄬θ顺绦驒?quán)利一定程度的制約而不再表現(xiàn)得那么專橫，農(nóng)民的合法權(quán)益因?yàn)橛辛苏?dāng)法律程序的屏障而在一定程度上減輕或降低了遭受行政權(quán)力侵害的可能性。此外，正當(dāng)法律程序還在一定程度上消解或緩和了權(quán)力行使過程中可能產(chǎn)生的緊張關(guān)系，減少了行政過程中存在的阻力，從總體上提高了政府行政的效率。

四、從訴諸政治與行政的監(jiān)督向規(guī)范化、常態(tài)化的法制監(jiān)督轉(zhuǎn)變

對政府權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督是依法治國和依法行政的重要內(nèi)容和可靠保障。從關(guān)聯(lián)度的角度分析，鄉(xiāng)村依法行政的監(jiān)督在理論上主要有三種力量：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與人大；二是縣級政府；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政對象（主要是農(nóng)民或農(nóng)戶）。由于體制的原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與人大實(shí)際上與監(jiān)督對象融為一體，因而基本上失去了監(jiān)督功能?？h級政府因?yàn)椤吧礁呋实圻h(yuǎn)”等原因而無法擔(dān)負(fù)起對鄉(xiāng)村行政進(jìn)行經(jīng)常性監(jiān)督的重任。而作為鄉(xiāng)村行政對象的農(nóng)民，由于缺乏有效的民主手段和途徑，他們在利益受到政府侵犯時(shí)，要么選擇默默承受，要么選擇上訪，有的甚至采取極端方式進(jìn)行抗?fàn)帯男姓O(jiān)督的意義上說，上訪是農(nóng)民與違法行政進(jìn)行抗?fàn)幍闹饕绞胶屯緩健?/p>

大規(guī)模的農(nóng)民上訪是中國社會治理中的一種獨(dú)特現(xiàn)象。通過農(nóng)民的上訪，確實(shí)可以在一定程度上起到監(jiān)督和促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的作用。但是，上訪機(jī)制中所包含的監(jiān)督更多的是一種依靠政治手段或行政手段的監(jiān)督，它與現(xiàn)代法治所要求和強(qiáng)調(diào)的法制監(jiān)督存在較大距離。而且，從交易成本上分析，上訪并不是一種經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督機(jī)制，相關(guān)各方乃至整個(gè)國家和社會通常都要為這種監(jiān)督和救濟(jì)付出高昂的代價(jià)。因此，從根本上說，推進(jìn)依法治國和依法行政，不能僅僅依靠疏通甚至拓寬上訪渠道，而應(yīng)當(dāng)健全法制，強(qiáng)化行政法制監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)各種監(jiān)督力量和監(jiān)督機(jī)制的法治整合。

根據(jù)筆者對鄉(xiāng)村行政監(jiān)督狀況的觀察，隨著行政法制監(jiān)督機(jī)制的不斷完善，鄉(xiāng)村行政監(jiān)督正逐步被納入法制軌道。盡管農(nóng)民上訪依然是當(dāng)今中國農(nóng)村較為普遍的現(xiàn)象，但改革開放以來，有越來越多的農(nóng)民開始選擇通過法律途徑監(jiān)督政府、維護(hù)自己的合法權(quán)益卻是不爭的事實(shí)。清華大學(xué)法學(xué)院2006年公布的一項(xiàng)關(guān)于農(nóng)民法律意識的問卷調(diào)查結(jié)果從一個(gè)側(cè)面印證了行政法制監(jiān)督得以加強(qiáng)的事實(shí)（見表4）。在回答“如果您覺得政府侵犯了您的合法權(quán)益，你打算怎么做”的問題時(shí)，接受調(diào)查的農(nóng)民中有20%的人選擇 “找該政府說理”，33.5%的人選擇“找上級政府解決或者上訪”，30%的人選擇“去人民法院告政府”，11.5%的人選擇“忍氣吞聲，自認(rèn)倒霉”。如果考慮到選擇“找上級政府解決”的33.5%的比例中包括行政復(fù)議的方式，那么加上選擇向法院起訴的30%的比例，我們似乎可以從該項(xiàng)調(diào)查結(jié)果中得出這樣的結(jié)論：行政復(fù)議和行政訴訟已經(jīng)成為農(nóng)民監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要方式和途徑。

表4 農(nóng)民在其合法權(quán)益受到政府侵犯時(shí)的態(tài)度

近年來，我國行政復(fù)議和行政訴訟制度的實(shí)際運(yùn)行情況表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施的行政行為在行政復(fù)議和司法審查的對象中占有相當(dāng)?shù)谋壤?007年8月2日出版的《人民日報(bào)》報(bào)道，國務(wù)院法制辦的一項(xiàng)調(diào)研顯示，2006年各省、區(qū)、市和國務(wù)院部門合計(jì)收到行政復(fù)議申請91667件，受理81197件。全部行政復(fù)議申請中被申請人是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級政府部門的占52.17%。社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社出版的2007年法治藍(lán)皮書 《中國法治發(fā)展報(bào)告NO.5》顯示，2006年發(fā)生的52792件行政訴訟應(yīng)訴案件中，被告是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的2986件，占案件總數(shù)的5.65%。湖北省的情況與全國的情況大致相同。根據(jù)湖北省高院的統(tǒng)計(jì)，2006年，全省三級法院共受理一審行政訴訟案件3635件，其中，以鄉(xiāng)政府為被告的220件，約占案件總數(shù)的6%。

綜上所述，以行政復(fù)議和行政訴訟為基本途徑和方式的行政法制監(jiān)督在促進(jìn)和保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政方面發(fā)揮著越來越重要的作用。這一方面緣于農(nóng)民法律意識和法制觀念的不斷增強(qiáng)，另一方面也是行政法制監(jiān)督制度自我強(qiáng)化機(jī)制作用的結(jié)果。隨著行政復(fù)議和行政訴訟監(jiān)督效果的逐步顯現(xiàn)和不斷增強(qiáng)，行政法制監(jiān)督的公信度也將不斷得到提升，這對于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村依法行政具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

［1］董曉勛.孩子沒有上學(xué)，政府狀告家長［J］.法律與生活，2001，（05）.

［2］吳理財(cái)，朱宏萱.鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的所思所想［J］.中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2005，（06）.

［3］王均成等.宜昌市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能情況調(diào)查報(bào)告［EB／OL］http：／／www.hbzyw.gov.cn／，2005－12－23.

［4］姚銳敏.行政下鄉(xiāng)與依法行政［M］.中國社會科學(xué)出版社，2009.183.

［5］左然.鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)中的行政合同研究［J］.行政法學(xué)研究，2006，（01）.

［6］李玲，徐亞文.正當(dāng)法律程序的法理分析［J］.河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2000，（03）.

［7］高坪鎮(zhèn)集體林權(quán)制度改革工作方案［EB／OL］.http：／／www.jsgaoping.gov.cn，2008－11－06.