我國食品安全監(jiān)管問題探析

□ 畢 磊，王麗慧

（吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)，吉林 長春 130117）

一、我國政府在食品安全監(jiān)管方面存在的問題

據(jù)2012年1月的調(diào)查報(bào)告顯示，幾千名民眾參與的社會問卷調(diào)查，有七成民眾對現(xiàn)在的食品安全問題充滿了擔(dān)憂。政府作為行政監(jiān)督的主體，一直都在加強(qiáng)對食品安全工作的監(jiān)管，但食品安全問題依然層出不窮，并且呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢（見下圖）。由此可以看出，我國政府在食品安全監(jiān)管問題上存在諸多不足。

⒈監(jiān)管部門效率低下。發(fā)生食品安全問題時，消費(fèi)者向相關(guān)部門反映，得到的結(jié)果往往都是“向衛(wèi)生部反映”、“這個事情不歸我們這里管”或是“正在調(diào)查”，往往需要很長時間才能等到調(diào)查結(jié)果。以三鹿奶粉事件為例，早在2008年，國家質(zhì)檢總局就接到投訴，反映奶粉可造成嬰幼兒腎結(jié)石的情況。但是，總局因?yàn)檎J(rèn)定與本部門無關(guān)，因而沒有對其引起足夠的重視。同樣，衛(wèi)生部門也是如此，最終釀成悲劇。以“瘦肉精”為例，早在1997年，瘦肉精就被明令禁止。然而，生豬運(yùn)送卻一路暢通無阻，各種證明也一應(yīng)俱全，事件被曝光后，當(dāng)?shù)卣扇〉氖欠怄i消息、把含有“瘦肉精”的豬肉掩埋等應(yīng)對措施，對事件涉及人員的處理更是沒有了下文。由此聯(lián)想到幾年前“三鹿奶粉”也是在當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門的保護(hù)下，打著免檢的旗號“暢銷”多年。

⒉監(jiān)管流程存在漏洞。同一問題剛剛治理完畢，沒過多久，又再次出現(xiàn)。如“地溝油”，今天在一個地區(qū)查處了一個加工點(diǎn)，可沒過多久，同一地區(qū)又再次出現(xiàn)，甚至是同一批人所為。一些被查處的小企業(yè)，罰款整治之后馬上就卷土重來。還有的問題商品已經(jīng)被處理，但是沒過多久，又在市場上流通。同時，作為食品安全監(jiān)管部門，存在很多對民眾的舉報(bào)不回應(yīng)或者不為民眾做質(zhì)量檢驗(yàn)的行為，而且，當(dāng)食品安全出現(xiàn)問題時，經(jīng)常是對信息進(jìn)行隱瞞或不及時向上一級行政監(jiān)管部門匯報(bào)。以食品召回為例。2009年，食品召回制度的確立是為了消除問題食品再次帶給人們危害。然而，我們看見最多的食品召回就是超市里的面包，由于面包的保質(zhì)期較短，在超市內(nèi)經(jīng)常會看到工作人員在處理面包，把即將要過期的面包召回。而對其他的一些食品就很少看到這樣的舉動，有的還會把即將過期的食品打折處理或者進(jìn)行特價銷售，甚至還出現(xiàn)了對已經(jīng)召回的過期食品更改包裝重新出售的現(xiàn)象。對已經(jīng)出現(xiàn)問題的，企業(yè)沒有及時進(jìn)行召回的食品被曝光以后，在超市中仍然可以購買到。這些都反映出政府在監(jiān)管流程中存在著漏洞，在對企業(yè)問題食品召回的監(jiān)管上作用十分有限。

⒊政府監(jiān)管行為被動。一直以來，我國政府監(jiān)管執(zhí)行部門多采取“民不告，官不理”的方式。政府監(jiān)管執(zhí)法部門缺乏嚴(yán)格的責(zé)任制，在監(jiān)管中存在著相關(guān)政策執(zhí)行不力、不到位以及對問題企業(yè)的打擊力度不夠等問題，導(dǎo)致了食品安全監(jiān)督多停滯在事后監(jiān)管上。同時，執(zhí)法的方式、方法也較落后，執(zhí)法過程往往只注重?cái)?shù)字與形式，經(jīng)常是走個過場了事，很難達(dá)到實(shí)際的預(yù)期目標(biāo)，一般都只是在事故已經(jīng)發(fā)生或者已經(jīng)對社會構(gòu)成了較大危害后，政府相關(guān)監(jiān)管部門才開始對其進(jìn)行治理。而且多數(shù)是在媒體已經(jīng)曝光，百姓都已知曉的情況下，執(zhí)法部門才開始進(jìn)行綜合整治，進(jìn)行補(bǔ)救。如在“地溝油”和“三鹿奶粉”事件中，政府的監(jiān)管方式都是被動的。監(jiān)管通常應(yīng)該是以預(yù)防事件發(fā)生為基礎(chǔ)的事前監(jiān)督，而不是事后的被動監(jiān)管。相比于主動監(jiān)管，被動監(jiān)管確實(shí)節(jié)省了人力、物力、財(cái)力，但政府的監(jiān)管卻很難到位。

現(xiàn)在，很多食品都存在著安全隱患，這些隱患不會馬上表現(xiàn)出來，像各種農(nóng)藥、添加劑等可能需要經(jīng)過長年累月地慢慢積累，對人體的傷害才會顯露出來。對此，政府也應(yīng)給予關(guān)注并采取相應(yīng)措施。

二、我國政府在食品安全監(jiān)管方面存在問題的成因分析

市場經(jīng)濟(jì)本是依靠其自行調(diào)節(jié)來確保經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行的，但是，由于市場經(jīng)濟(jì)本身具有的缺陷，直接導(dǎo)致了食品安全得不到保障。由于信息不對稱，生產(chǎn)者與消費(fèi)者分別處于優(yōu)勢和劣勢地位，一些不良商販就會借此銷售不合格產(chǎn)品?？梢哉f，市場經(jīng)濟(jì)自身的缺陷及監(jiān)督機(jī)制的不完善是產(chǎn)生食品安全問題的成因。

⒈監(jiān)管部門職能交叉，機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。目前，我國實(shí)施的分段管理模式直接造成了各部門職能的交叉，致使在出現(xiàn)食品安全事故時各部門之間相互推卸責(zé)任。并且這種管理模式還造成了職責(zé)不明確的問題，甚至出現(xiàn)了監(jiān)管上的盲區(qū)。進(jìn)行分段管理原本用意在于權(quán)力細(xì)化，進(jìn)行重重監(jiān)管，可實(shí)際上卻造成了監(jiān)管上的重復(fù)或者空白，使得監(jiān)管工作走入誤區(qū)，形成了一方面因機(jī)構(gòu)重復(fù)造成的資源大量浪費(fèi)，另一方面還出現(xiàn)了像風(fēng)險評估這樣的機(jī)構(gòu)缺失的現(xiàn)象。

另外，我國現(xiàn)行的地域性監(jiān)管模式也存在著極大的弊端。以縣級區(qū)域來劃分管理權(quán)限，即各縣級以上人民政府負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)的食品安全監(jiān)管工作，協(xié)調(diào)各相關(guān)部門的工作。中央把權(quán)力下放給地方實(shí)施地域性管理的目的是強(qiáng)化地方政府的責(zé)任。而地方政府在責(zé)任大了，權(quán)力也大了，規(guī)章制度自己設(shè)立的情況下，卻未能避免權(quán)力與責(zé)任的錯位，出現(xiàn)了地方保護(hù)主義現(xiàn)象。

⒉監(jiān)管隊(duì)伍不精，對失職者的處罰力度不夠。近年來，食品經(jīng)濟(jì)高速迅猛發(fā)展，但我國的監(jiān)管主體隊(duì)伍卻發(fā)展緩慢，國家一直要精簡機(jī)構(gòu)、縮減編制，所以負(fù)責(zé)監(jiān)管的人員并沒有增加。而且，整個監(jiān)管隊(duì)伍缺少新鮮血液的輸入，逐步趨于老齡化。在食品加工業(yè)快速發(fā)展的同時，對其進(jìn)行監(jiān)管也面臨新的挑戰(zhàn)，但監(jiān)管人員不夠?qū)I(yè)、新知識無法更新，無法熟練掌握新方法。這些都直接影響了監(jiān)管的效果。甚至監(jiān)管隊(duì)伍中不乏一些被利益誘惑而違背職業(yè)操守的人員?？陀^地說，承擔(dān)著重要責(zé)任的監(jiān)管工作人員，不僅要有良好的素質(zhì)，還要具備一定的職業(yè)道德。在執(zhí)法過程中，在約束別人的同時也要受到法律的制約。但就目前來看，我國對沒有履行好自己職責(zé)的監(jiān)管人員的處罰太輕，基本都是給予行政處分，既不進(jìn)行賠償，更不負(fù)刑事責(zé)任，法律也沒有對監(jiān)管人員問責(zé)的規(guī)定，所以根本不能起到懲戒作用。

⒊監(jiān)管手段滯后。

⑴法律手段滯后。法律之間不協(xié)調(diào)、法規(guī)缺乏一致性。我國同食品安全問題相關(guān)的法律有《食品衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等。這些法律都是專門制定的，缺乏統(tǒng)一性，相互間不協(xié)調(diào)。同一問題存在前后規(guī)定不一致、矛盾甚至重復(fù)的現(xiàn)象。法律法規(guī)更新慢，法律內(nèi)容陳舊，對當(dāng)今社會高速發(fā)展過程中出現(xiàn)的許多新問題都不曾涉及，而且調(diào)整范圍狹窄，沒有及時修訂，給了違法者鉆法律漏洞的機(jī)會。

與食品安全監(jiān)測相關(guān)的安全標(biāo)準(zhǔn)不完善，嚴(yán)重影響了監(jiān)管的效果。首先，現(xiàn)有食品安全標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。由于制定標(biāo)準(zhǔn)所涉及的部門眾多，所以每個部門制定的標(biāo)準(zhǔn)也很難統(tǒng)一，這就導(dǎo)致了每個監(jiān)管部門的判定標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，極有可能造成監(jiān)管的結(jié)果不一致，重復(fù)監(jiān)管的事情發(fā)生。其次，標(biāo)準(zhǔn)滯后。各類化學(xué)添加劑是近年來才開始進(jìn)入大眾視線的，并且種類繁多。公眾熟知的當(dāng)屬三鹿奶粉添加的三聚氰胺、麥當(dāng)勞的蘇丹紅等，而對食品添加劑的新標(biāo)準(zhǔn)的制定總是滯后的，經(jīng)常出現(xiàn)因沒有標(biāo)準(zhǔn)可循，食品加工企業(yè)對問題產(chǎn)品拒絕檢測等問題。再次，同國際標(biāo)準(zhǔn)差異大。在食品標(biāo)準(zhǔn)的種類上劃分得不具體。我國將農(nóng)藥計(jì)量的種類分為糧食、水果、蔬菜等大類，而國際標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)細(xì)化到具體的品種。像三聚氰胺已經(jīng)被國外禁止，但我國卻沒有對其進(jìn)行禁止或者標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化。發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)是值得我們借鑒的，我們的目標(biāo)也是希望在整個食品安全體系上能與國際接軌，達(dá)到先進(jìn)的水平。但我們制定的標(biāo)準(zhǔn)低，執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)也低，即使監(jiān)管到位也很難收到好的成效。

⑵技術(shù)手段滯后。我國的食品安全檢驗(yàn)檢測技術(shù)的整體水平有限，無論是機(jī)構(gòu)、人員、設(shè)備或者檢測的方法都達(dá)不到國際水平。我國現(xiàn)有的檢測技術(shù)落后，設(shè)備陳舊，對一些新的污染物沒有辦法分辨。目前的設(shè)備、技術(shù)只能檢測出食品中的普通成分。首先，在檢驗(yàn)檢測的環(huán)節(jié)上問題多。我國的檢驗(yàn)檢測通常都是準(zhǔn)成品，對整個食品加工的過程沒有引起重視。而且，檢測大多以抽樣方式居多，檢驗(yàn)檢測不全面。大多是對大的、正規(guī)的企業(yè)的產(chǎn)品進(jìn)行檢驗(yàn)檢測，問題最多的小企業(yè)反而不去檢查。其次，檢測人員水平低。在執(zhí)法過程中，負(fù)責(zé)檢測的人員通常都是走過場，憑經(jīng)驗(yàn)和眼睛來檢測。這就使公眾對監(jiān)管是否專業(yè)產(chǎn)生了懷疑，由此也為監(jiān)管增加了難度。

⒋監(jiān)管機(jī)制不完善。食品安全監(jiān)管的完善需要一個長效的、全面的機(jī)制。由于此項(xiàng)工作牽涉部門繁多，所以建立健全整個機(jī)制的進(jìn)展緩慢。大眾對風(fēng)險評估這個詞很陌生，對于相關(guān)的知識也不是很了解，普及程度差。能夠承擔(dān)風(fēng)險評估工作的專業(yè)技術(shù)人員缺乏，經(jīng)常都是同一批人員同時在做評估和管理。隨著科技的進(jìn)步，有很多的領(lǐng)域還是未知的狀態(tài)。準(zhǔn)確的評估須花費(fèi)大量的精力和時間，在目前的情形下要盡快解決問題，評估部門會面臨著許多困難。所以，現(xiàn)有的風(fēng)險評估結(jié)果數(shù)據(jù)可靠的并不多，還不能作為依據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)的制定。

三、加強(qiáng)食品安全監(jiān)管的對策

⒈加強(qiáng)監(jiān)管主體隊(duì)伍建設(shè)，改變現(xiàn)有的監(jiān)管模式。對食品安全相關(guān)的部門、機(jī)構(gòu)進(jìn)行大規(guī)模的調(diào)整，成立一個單獨(dú)的機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)對各種食品加工的監(jiān)督工作，其主要負(fù)責(zé)食品制造場所的防疫、進(jìn)口食品的監(jiān)管、確立新上市食品的鑒定標(biāo)準(zhǔn)、對流通的食品進(jìn)行各種成分的安全鑒定分析，以及防止消費(fèi)者權(quán)益受到侵害。并且在各個地方設(shè)有相同職能的分機(jī)構(gòu)，對所在地的食品進(jìn)行安全保障和監(jiān)控。全新的機(jī)構(gòu)可以解決所有因職責(zé)不清而導(dǎo)致的問題，并且能集中監(jiān)管控制部門和行政資源。同時，這一獨(dú)立機(jī)構(gòu)要負(fù)責(zé)對各種食品安全問題進(jìn)行綜合處理。

對于負(fù)責(zé)監(jiān)管工作的人員要加強(qiáng)專業(yè)知識的學(xué)習(xí)，對其進(jìn)行系統(tǒng)、全面的相關(guān)法律法規(guī)的培訓(xùn)。由政府主導(dǎo)，使每一位監(jiān)管工作人員都樹立食品安全意識。在實(shí)踐中逐步培養(yǎng)其工作能力和職業(yè)道德，使其能嚴(yán)格執(zhí)法，這樣，才能逐漸得到消費(fèi)者的信任與支持。

同時，要完善行政問責(zé)制度。明確問責(zé)的主體和范圍，不僅對貪官問責(zé)，更要對庸官問責(zé)，從根本上杜絕行政不作為現(xiàn)象。對于不履行職責(zé)、抉擇失策的官員同樣要問責(zé)。

⒉加大對違法者的懲治力度。導(dǎo)致監(jiān)管工作無效果的一個很重要的原因就是對違法者的懲治力度不夠。因此，盡快完善相關(guān)的法律法規(guī)，按照監(jiān)管工作的需求，對目前所有的法律規(guī)章進(jìn)行清理，重新修訂，建立一套適合整個監(jiān)管工作的法律體系。這其中最重要的就是加大懲罰力度，要賦予監(jiān)管部門更大的權(quán)力，對食品生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行強(qiáng)制性的監(jiān)管。從日常工作開始，對出現(xiàn)問題產(chǎn)品的企業(yè)和個人，無論問題大小、數(shù)量多少，都要追究其刑事責(zé)任。而具體獲罪標(biāo)準(zhǔn)則根據(jù)其違法的收益來衡量計(jì)算，把對消費(fèi)者造成損害的程度作為衡量的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行懲處或罰款，增加其違法成本。這樣，可以遏制不良生產(chǎn)者對利潤的追求欲望，更好地控制違法行為的發(fā)生。

⒊完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)。首先，對現(xiàn)行的食品安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整理，使國家、行業(yè)及地方標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)更加合理配套。同時，還要對備案的產(chǎn)品重新進(jìn)行整理，對低于或者與國家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)相矛盾的進(jìn)行清理，重新制定相應(yīng)企業(yè)的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)研究具體措施，提高食品安全標(biāo)準(zhǔn)。其次，定時修訂食品標(biāo)準(zhǔn)。主要是指補(bǔ)充修訂農(nóng)藥、添加劑、生物激素等新產(chǎn)物的限量和檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。在修訂過程中，要充分吸納社會方方面面的意見，加強(qiáng)制訂工作的透明度，讓社會團(tuán)體、專家、企業(yè)參與修訂工作，不漏掉一條急需制定的標(biāo)準(zhǔn)并及時更新。第三，時刻關(guān)注國際標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布的信息，對新的標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)進(jìn)行分析研究，結(jié)合我國實(shí)際情況進(jìn)行轉(zhuǎn)化，積極參加各類國際標(biāo)準(zhǔn)的制定，掌握第一手資料。引導(dǎo)企業(yè)與國際接軌。推廣使用新的標(biāo)準(zhǔn)，全面提高整體標(biāo)準(zhǔn)和水平。當(dāng)然，完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系離不開資金的投入，國家應(yīng)對此加大財(cái)政撥款力度，為整個監(jiān)管工作做支撐。

⒋提高檢驗(yàn)檢測水平。首先，我們應(yīng)該做的就是運(yùn)用先進(jìn)的信息技術(shù)，對檢測數(shù)據(jù)進(jìn)行積累。把這些結(jié)果存儲備案，為日后工作提供依據(jù)。同時，協(xié)調(diào)各部門進(jìn)行資源共享，運(yùn)用先進(jìn)的技術(shù)進(jìn)行信息傳遞。其次，對各檢測部門制定出統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，為日后全國的監(jiān)測工作提供準(zhǔn)則。第三，加大財(cái)政投入力度，更新檢測設(shè)備、技術(shù)和人才，全面提高檢測水平，創(chuàng)新出適應(yīng)本國市場的檢測手段。檢測工作要依賴于多部門之間的配合，所以，必須多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，才能提高整體效率。

⒌完善突發(fā)事件應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制。首先，要完善食品安全法律法規(guī)，保障監(jiān)管工作的順利進(jìn)行。其次，要建立食品安全危機(jī)預(yù)警體系。目前這一體系在全世界范圍內(nèi)運(yùn)用得十分廣泛，它可以把事故結(jié)果所帶來的危害降到最低。政府要通過宣傳，引導(dǎo)企業(yè)建立適合自身的科學(xué)的預(yù)防機(jī)制。再次，當(dāng)不可避免的危機(jī)出現(xiàn)時，要積極查找原因，無論是否與人為相關(guān)，都要認(rèn)真面對。要在第一時間派人調(diào)查并取證，并對結(jié)果進(jìn)行通報(bào)；相關(guān)部門要對其原因進(jìn)行深入分析研究，對癥下藥。第三，打開國門，與世界合作。我們所要面對的不只是本國的食品監(jiān)管，對世界范圍內(nèi)的事件也不能掉以輕心。所以，加強(qiáng)國際間的合作也是必不可少的。

⒍普及食品安全知識，讓民眾共同監(jiān)督。不重視食品安全問題的不僅僅是政府部門，更多的是公眾的食品安全意識也沒有真正樹立起來。如果我們每一個人都能把食品安全問題當(dāng)作自己的事情來對待，那么效果就可想而知了。所以，政府要開展對食品安全問題的普及和教育工作，從各級領(lǐng)導(dǎo)開始。把食品生產(chǎn)者、經(jīng)營者列為重點(diǎn)教育對象，同各級相關(guān)部門配合，宣傳落實(shí)食品衛(wèi)生法知識，使其依法生產(chǎn)，依法經(jīng)營。在平時也要積極宣傳，提高消費(fèi)者的意識，潛移默化，讓人們自覺購買放心食品。同時，要提高群眾的辨別能力，不僅要在電視媒介、廣播媒介上對一些簡單的辨別知識進(jìn)行普及，還要有一條便民通道，讓消費(fèi)者可以直接對問題食品進(jìn)行舉報(bào)。無論是媒體還是消費(fèi)者，只有在政府的帶領(lǐng)下一同努力，才可以使監(jiān)督更有效。

食品安全問題是關(guān)系民生的重大問題。對于食品安全的監(jiān)管，任重而道遠(yuǎn)。當(dāng)然，我們要面對的不僅僅是政府監(jiān)管的問題，還有公眾的食品安全意識問題。不僅監(jiān)管的內(nèi)部要齊力合作，社會大眾也要投身其中，這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。

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