勞資沖突中的政府角色與政府治理

顧 潮

勞動關(guān)系是最基本的社會關(guān)系，也是最現(xiàn)實的社會關(guān)系，與經(jīng)濟社會的發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)。在社會轉(zhuǎn)型期，涉及用人單位與勞動者利益關(guān)系和利益訴求的矛盾正越來越多地通過勞資沖突表現(xiàn)出來。從《勞動合同法》實施五年的情況看，在勞動關(guān)系總體保持平穩(wěn)運行的同時，其沖突形態(tài)呈現(xiàn)出若干新的特點：一是總量大，增長快。勞資沖突正在進入易發(fā)期和多發(fā)期，勞動爭議糾紛呈現(xiàn)高位運行和持續(xù)增長態(tài)勢。一些涉及群體性勞動關(guān)系的問題溢出企業(yè)，凸現(xiàn)在社會層面。二是觸點多，燃點低。引發(fā)勞動關(guān)系糾紛的原因方方面面，同一爭議糾紛中往往集合多項主張，反映出勞動權(quán)利義務(wù)關(guān)系的綜合性及日益復(fù)雜化的趨勢。三是外因多，處置難。勞動關(guān)系運行越來越多地受到經(jīng)濟社會等外部不可控因素的影響，特別是兩難性問題明顯增多。譬如，如何處理在周期性市場經(jīng)濟波動下用工需求不穩(wěn)定與穩(wěn)定勞動關(guān)系立法宗旨的矛盾；如何處理用人單位小型化、多樣化趨勢與勞動立法規(guī)定統(tǒng)一性的矛盾，等等。

勞動關(guān)系領(lǐng)域出現(xiàn)的許多新情況、新問題，是各類因素疊加影響造成的。但在推動問題解決的過程中，以政府為主導(dǎo)的勞資沖突治理系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)有所作為，且可以大有作為。

一、解決勞資沖突過程中的政府的定位

政府在勞資沖突管理中應(yīng)該承擔(dān)什么責(zé)任？責(zé)任的內(nèi)容是什么？責(zé)任的邊界在哪里？對這些問題必須加以明確。如果界限不清、責(zé)任不明，政府在勞資沖突治理中的責(zé)任就難以落實，勞資沖突治理就很可能失敗。從政府的職責(zé)能力、勞動者的期待和社會管理現(xiàn)狀看，政府在勞資沖突治理中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要責(zé)任，發(fā)揮主導(dǎo)作用。

從政府的職責(zé)能力看，控制和戰(zhàn)勝勞資沖突，是政府公共管理題中應(yīng)有之義。在風(fēng)險社會，就業(yè)是社會穩(wěn)定的積極防線，維權(quán)是社會穩(wěn)定的平衡防線，社保是社會穩(wěn)定的兜底防線。由于政府掌握著大量的社會資源，享有制度安排和制度實施的合法權(quán)力，擁有層級化、專業(yè)化的政府組織體系，因而具有強大的社會動員能力和整合能力，這是任何非政府組織和個人所無法比擬的巨大優(yōu)勢。當(dāng)前，中國正經(jīng)歷著“經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型”的關(guān)鍵時期，在社會發(fā)展序列譜上恰好對應(yīng)著“非穩(wěn)定狀態(tài)”的頻發(fā)階段。勞資沖突的廣泛影響性和嚴(yán)重破壞性不僅會危害經(jīng)濟社會的正常發(fā)展，而且直接威脅到社會穩(wěn)定。這就決定了市場機制和非政府部門不可能徹底干預(yù)和消除沖突的影響。因此，政府必須擔(dān)當(dāng)勞資沖突治理的主要角色。特別是當(dāng)勞資沖突對公共安全構(gòu)成威脅時，政府更應(yīng)當(dāng)責(zé)無旁貸地承擔(dān)起治理責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和主要責(zé)任。

從勞動者的期待看，作為社會弱勢群體，一旦發(fā)生勞資沖突，他們對政府的期待是迫切和理想的。在勞動關(guān)系市場化運行的狀態(tài)下，從勞動關(guān)系矛盾的客觀存在到勞動關(guān)系風(fēng)險概率的積累，是一個漸進的過程，也是一個隱蔽的過程。勞資沖突的制度預(yù)防只能對沖突的發(fā)生起到減少和預(yù)防作用，卻并不能完全阻止。尤其當(dāng)勞動關(guān)系運行風(fēng)險超過臨界點變成現(xiàn)實沖突時，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動將受到影響，社會的公共生活秩序也有可能被破壞，甚至觸發(fā)長期形成的社會痼疾，形成沖突的疊加效應(yīng)，導(dǎo)致更大范圍、更加復(fù)雜的公共沖突，產(chǎn)生較大的社會危機。市場機制、企業(yè)和勞動者都難以承擔(dān)化解這一危機的使命。因此，在勞資沖突治理中，如果政府措施不當(dāng)，不僅會造成公共利益的損失，更重要的是，會造成企業(yè)和勞動者對政府信心的減弱，甚至直接影響到人們對政府合法性和管理能力的認(rèn)同。

從社會管理的現(xiàn)狀看，由于轉(zhuǎn)軌時期市場體系不發(fā)達(dá)、市場機制不健全、社會自我管理的功能不完善，政府必須履行一些原本應(yīng)該由市場或社會完成的職能?，F(xiàn)階段，政府的管理空間在收縮，當(dāng)事人雙方協(xié)調(diào)的空間在擴展，政府從“一線管理”退下后留下了相當(dāng)大的“真空”。在市場經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)的國家，這個真空是由工會和雇主組織等非政府組織來填補，而我國目前勞資雙方主體的發(fā)育和組織程度均處于幼稚階段，尚不具備政府的資源優(yōu)勢和社會權(quán)威。尤其在全球性“強資本、弱勞動”的國際背景下，在勞動關(guān)系力量對比明顯向資本傾斜和就業(yè)壓力巨大的現(xiàn)實條件下，公權(quán)力的盲目退出或者不當(dāng)退出對構(gòu)建和諧的勞動關(guān)系有害無利。因此，對于勞資沖突，政府面臨的不是“管與不管”的選擇，而是“怎樣管”的問題。已退位的政府要走出“不必管、不該管”的認(rèn)識誤區(qū)，在大力培育非政府組織的同時，還應(yīng)擔(dān)負(fù)起公共管理的責(zé)任。通過提供有效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，為勞資沖突治理創(chuàng)造有利條件；通過嚴(yán)格的監(jiān)管措施和有效的干預(yù)機制，對已經(jīng)失衡的勞動關(guān)系進行調(diào)節(jié)與平抑。

二、政府治理勞資沖突面臨的挑戰(zhàn)

《勞動法》，尤其是《勞動合同法》頒發(fā)實施以來，基本構(gòu)架了具有中國特色的勞動關(guān)系法律制度體系，不僅推動了勞動合同和集體合同制度的普遍建立，總體上保持了勞動關(guān)系的依法運行和整體穩(wěn)定，而且還明確地規(guī)定了政府在實施勞動合同制度中的監(jiān)督檢查職責(zé)，界定了政府管理勞動關(guān)系事務(wù)的具體路徑。但也需清醒地看到，勞動關(guān)系是經(jīng)濟社會變化的風(fēng)向標(biāo)和晴雨表。在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、社會矛盾凸顯和利益訴求多樣等相互交織的背景下，勞動關(guān)系運行總體將呈現(xiàn)復(fù)雜多變的態(tài)勢。

面對勞動關(guān)系的新情況、新特點，政府治理勞資沖突還存在諸多薄弱環(huán)節(jié)，集中表現(xiàn)為三個“不適應(yīng)”：一是工作手段與工作形勢不適應(yīng)。在勞資沖突特別是集體勞資沖突進入“高發(fā)期”的新形勢下，柔性調(diào)處勞資沖突的制度設(shè)計不到位。目前，主要依靠人力資源社會保障監(jiān)察執(zhí)法和勞動爭議仲裁處理等剛性、事后救濟措施。二是組織體系與工作要求不適應(yīng)?，F(xiàn)階段，勞動關(guān)系涉及群體由過去以國有集體企業(yè)及其職工為主轉(zhuǎn)為城鄉(xiāng)各類經(jīng)濟組織及其從業(yè)人員，但沒有相應(yīng)形成上下銜接的政府管理和服務(wù)系統(tǒng)，工作觸角“下”不去。在街道、社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，對遍及城鄉(xiāng)的私營企業(yè)和個體工商戶等新經(jīng)濟組織普遍存在勞動用工信息盲區(qū)、管理盲區(qū)。三是隊伍建設(shè)與工作任務(wù)不適應(yīng)。受經(jīng)濟、體制等因素的制約，在勞資沖突發(fā)生時，政府調(diào)集資源的能力不充足和應(yīng)對沖突的機制不健全。以勞動爭議調(diào)解仲裁委員會為例，盡管法律對其設(shè)立原則、工作職責(zé)有明確規(guī)定，但機構(gòu)性質(zhì)、人員編制、資源保障卻沒有相應(yīng)的配套規(guī)定。

三、勞資沖突中政府治理的有效方式

盡管罷工等激烈形式的勞資沖突在西方發(fā)達(dá)國家屢見不鮮，但這些沖突都沒有發(fā)展為連續(xù)性的、針對社會體制的暴力性對抗。一個重要原因就在于，這些國家采取多種形式，有效實施勞資沖突治理。這對于處在轉(zhuǎn)軌時期的我國政府而言，值得借鑒。

正確樹立沖突治理意識。在相同的社會背景下，不同的政府行為對同一個勞資沖突可以導(dǎo)致截然相反的結(jié)果。政府行為不當(dāng)，微小的不滿也會被強化為極端事件；成熟的政府行為下，強烈的沖突也可以被消解、融入到體制內(nèi)解決。因此，考量政府管理成效的一個重要標(biāo)準(zhǔn)，不在于有無勞資沖突，而是能否有效化解勞資沖突。各級政府對勞動關(guān)系風(fēng)險和勞資沖突既不可掉以輕心，又要避免過度緊張，辯證地對待勞資沖突現(xiàn)象。掌握沖突管理知識，提高沖突處理技能和面對沖突的心理素質(zhì)，以主動介入、積極干預(yù)的姿態(tài)面對勞資沖突，不推諉、不回避，必要的寬容和消解是維持勞動關(guān)系穩(wěn)定的重要保證。特別是對勞資沖突中出現(xiàn)的邊緣性、個案性、枝節(jié)性問題，宜疏不宜堵，更不宜動用專政力量。

大力構(gòu)建沖突治理機制。在現(xiàn)代社會，勞資沖突是一種常態(tài)現(xiàn)象，在今天的中國社會也不例外，防患于未然永遠(yuǎn)是沖突管理最基本和最重要的要求。政府除了完成常規(guī)性的勞動用工管理和公共服務(wù)外，最主要的任務(wù)之一就是預(yù)見各種可能發(fā)生的勞資沖突，并采取有效手段對所預(yù)見的沖突予以治理。任何勞資沖突的發(fā)生都具有一定的前兆，而在第一時間獲取信息是沖突治理的基本技能?！秳趧雍贤ā访鞔_賦予了人力資源社會保障行政部門監(jiān)督管理勞動合同制度實施的工作職責(zé)，并設(shè)立了職工名冊備查制度。人力資源社會保障部門應(yīng)當(dāng)切實強化對勞動合同制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，以建立健全勞動用工備案制度（企業(yè)與人力資源社會保障行政部門之間）和職工名冊制度（企業(yè)與勞動者之間）為基本平臺，依托金保工程和信息技術(shù)手段，通過信息源、數(shù)據(jù)庫管理，對用人單位的勞動合同簽訂、履行情況進行實時監(jiān)控，這是成本最低、最簡便的治理沖突手段。通過不同信息的篩選比對，真實反映勞動關(guān)系的變化情況，及時發(fā)現(xiàn)異常波動，掌握勞資沖突的動態(tài)變化，監(jiān)測沖突發(fā)生的概率和趨勢，分析沖突可能產(chǎn)生的負(fù)面影響，對沖突的形態(tài)進行分類，劃分等級，并為每一類別或級別的沖突制定具體的處理戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)。一旦發(fā)生沖突，可迅速啟動應(yīng)急機制，明確指揮、協(xié)調(diào)和控制的組織機構(gòu)與工作責(zé)任，落實資源保障措施，強化與媒體的溝通管理，盡最大可能控制沖突局面，減少沖突的負(fù)面影響。

切實改進公共管理方式。2008年以來，勞動用工領(lǐng)域一系列新法、新規(guī)的頒布實施，進一步規(guī)范了勞動用工秩序，更多的企業(yè)開始接受“依法用工是最低成本，違法用工是最高成本”的法制理念，明目張膽的勞動違法行為明顯減少。為適應(yīng)這一新變化，政府應(yīng)當(dāng)及時轉(zhuǎn)變管理方式和工作職能，重心下移，關(guān)口前移，推進協(xié)調(diào)勞動關(guān)系工作進基層、進企業(yè)。特別是對勞動密集型制造企業(yè)和小微企業(yè)，要指導(dǎo)督促企業(yè)建立健全勞動合同制度，規(guī)范用工管理行為。當(dāng)前，尤其要促進企業(yè)建立健全工資分配的決定機制、正常增長機制和支付保障機制，從源頭上將勞資糾紛和法律風(fēng)險降到最低限度。與此同時，還應(yīng)當(dāng)看到，目前，我國以個別勞動關(guān)系為基本勞動形態(tài)，即勞動者是以個體的身份出現(xiàn)在勞動關(guān)系中。但隨著勞動者團結(jié)意識的增強和工會組織的建立健全，特別是隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，信息、輿論以更加低成本和便捷的方式傳播，集體勞動關(guān)系將得到進一步的發(fā)育，當(dāng)前大量出現(xiàn)的群體性勞資沖突即是明證。集體勞權(quán)發(fā)展規(guī)律充分說明了將集體勞動關(guān)系納入制度內(nèi)調(diào)處的重要性，這就要求各級政府改變“一對一”解決勞動關(guān)系矛盾的傳統(tǒng)做法，建立健全集體勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制。即在企業(yè)層面，大力推進集體協(xié)商、集體合同制度，引導(dǎo)勞資雙方開展積極的對話，增強彼此間的信任和共識；在社會層面，有效建構(gòu)由政府、工會和企業(yè)代表共同組成的協(xié)調(diào)勞動關(guān)系的三方機制，使之成為勞資雙方進行利益博弈的制度安排和重要平臺，保證利益相關(guān)方都有表達(dá)利益訴求的渠道，都有合法實現(xiàn)正當(dāng)利益訴求的保障。

積極創(chuàng)新行政調(diào)解機制。我國勞動法律規(guī)定，解決勞動爭議的渠道是“協(xié)商——調(diào)解——仲裁——訴訟”。2006年8月，《最高人民法院關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋（二）》和2007年《勞動爭議調(diào)解仲裁法》的頒布實施，突出了保護勞動者訴權(quán)的司法程序，進一步肯定了多形式調(diào)解在勞動爭議處理機制中的作用。因此，當(dāng)事人在勞動爭議的仲裁申請期間，可向有關(guān)組織和部門申請權(quán)利救濟，而不會妨礙或者制約其訴權(quán)的行使和保護。這個規(guī)定對推動行政調(diào)解制度的建立具有非常積極的作用。實現(xiàn)調(diào)解方式的行政化、區(qū)域化，擺脫企業(yè)化，是許多西方國家的經(jīng)驗。在勞動關(guān)系當(dāng)事人申請勞動爭議仲裁之前，增設(shè)權(quán)利救濟渠道，用行政調(diào)解方式解決勞動糾紛，有利于應(yīng)對勞動糾紛大量增多的壓力，發(fā)揮“防火墻”和“過濾池”的作用；有利于政府作為具有公信力的第三方，及時主動地發(fā)揮斡旋、調(diào)停的作用，創(chuàng)新和豐富人力資源社會保障部門協(xié)調(diào)勞動關(guān)系矛盾的手段；有利于彌合當(dāng)事人的感情關(guān)系，不至于發(fā)生勞動者“贏了官司，丟了飯碗”的尷尬；有利于解決職工個體維權(quán)成本過高的問題，可以為當(dāng)事人提供低成本的解決勞動關(guān)系爭端的幫助。行政調(diào)解制度作為一種探索，現(xiàn)階段可以人力資源社會保障行政部門為主導(dǎo)，以協(xié)調(diào)勞動關(guān)系三方機制為依托，融合政府、工會、企業(yè)代表組織乃至律師等社會力量各自的專業(yè)優(yōu)勢，在市一級層面先行啟動。目前以積累經(jīng)驗為主，側(cè)重對因集體協(xié)商和簽訂集體合同發(fā)生的爭議進行行政調(diào)解，以后逐步拓寬受理范圍，對非訴勞動糾紛特別是群體性、突發(fā)性勞動糾紛進行主動調(diào)解和個案干預(yù)，使行政調(diào)解真正成為新形勢下協(xié)調(diào)勞動關(guān)系矛盾的新制度。

不斷完善爭議調(diào)處機制。當(dāng)前發(fā)生的勞資沖突事件具有明顯的轉(zhuǎn)型期特點，當(dāng)事人的訴求集中于利益性爭議、經(jīng)濟性爭議，而非政治領(lǐng)域。因此，應(yīng)當(dāng)建立起以當(dāng)事人自主協(xié)商為基礎(chǔ)，以調(diào)解和仲裁為主導(dǎo)，以訴訟為輔助的多層次、多渠道的勞動爭議處理體制。企業(yè)作為勞資沖突的發(fā)源地，在預(yù)防、化解勞資沖突方面要發(fā)揮更大、更有效的作用。譬如，健全完善由勞動者代表和企業(yè)代表共同組成的勞動爭議調(diào)解委員會，提高調(diào)解人員的專業(yè)水準(zhǔn)和公信力，推動企業(yè)與勞動者的對話與溝通，鼓勵企業(yè)和勞動者自主協(xié)商解決勞動糾紛，把大量的勞資沖突解決在企業(yè)內(nèi)部，承擔(dān)起“第一道防線”的作用。在企業(yè)外部要突出仲裁特色，建立健全仲裁和訴訟有機銜接的勞動爭議處理體制。重點推進勞動爭議仲裁機構(gòu)實體化建設(shè)，在勞動爭議處理委員會下設(shè)實體性的勞動爭議處理機構(gòu)——勞動爭議調(diào)解仲裁院，三方組庭，三方審理，三方合議，保證勞動爭議仲裁的獨立、公正和高效，真正發(fā)揮仲裁靈活、快捷、低成本的優(yōu)勢。進一步完善改進調(diào)、裁、審銜接機制，做好勞動爭議仲裁調(diào)解與社會調(diào)解的對接，加大勞動爭議仲裁立案時、開庭前、庭審以及庭審后的調(diào)解力度，將調(diào)解貫穿于勞動爭議案件審理的全過程。建立完善與人民法院的工作協(xié)調(diào)機制，疏通救濟渠道，使訴訟成為處理勞動關(guān)系疑難復(fù)雜案件的兜底程序和監(jiān)督程序，減少勞動爭議處理的訴訟化。

打造高效監(jiān)察執(zhí)法機制。政府對勞動基準(zhǔn)的實施進行監(jiān)督和監(jiān)察是國家公權(quán)介入、平衡和補救勞動關(guān)系強弱主體矛盾而建立起來的一項法律制度。通過對違法行為依法進行行政處理或行政處罰，強制企業(yè)遵守人力資源社會保障法律法規(guī)，有效遏制勞資沖突。適應(yīng)形勢、任務(wù)的變化，應(yīng)當(dāng)積極探索建立省級勞動保障監(jiān)察機構(gòu)督察制度和省級以下垂直管理的人力資源社會保障監(jiān)察組織體系。通過上下聯(lián)動抓大案、辦要案和統(tǒng)一組織專項執(zhí)法、抽查、案件通報等形式，排除地方保護主義干擾，提高人力資源社會保障監(jiān)察執(zhí)法能力和水平。完善勞動保障監(jiān)察員管理制度，逐步建立和形成監(jiān)察員專業(yè)級別等級，按照職業(yè)化和規(guī)范化的要求加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，促進監(jiān)察工作的規(guī)范管理，實現(xiàn)監(jiān)察職能統(tǒng)一、機構(gòu)統(tǒng)一、證件統(tǒng)一、執(zhí)法文書統(tǒng)一、監(jiān)察標(biāo)識統(tǒng)一、著裝統(tǒng)一，履行好國家人力資源社會保障監(jiān)察權(quán)，為維護和諧勞動關(guān)系提供有力的執(zhí)法保障。此外，還應(yīng)當(dāng)從國家層面采取積極的立法和制度措施，強化勞動執(zhí)法的法律地位和權(quán)力，在組織機構(gòu)、人員編制、經(jīng)費支持等方面給予進一步的重視和保障，從根本上解決“硬法軟執(zhí)行”的問題。盡快制定和出臺《勞動監(jiān)察法》或《勞動監(jiān)察條例》，用法律保障勞動執(zhí)法的各項權(quán)力。這些權(quán)力包括：調(diào)查權(quán)，即勞動監(jiān)察人員無條件地進入工作地點進行檢查的權(quán)力；檢查權(quán)，即檢查用人單位工資、工時、工作手冊、工作細(xì)則和其他勞動條件方面的賬簿、支付記簿、勞動合同等書面材料，以及被監(jiān)察單位涉及勞動條件、勞動定額等的物品材料；請求協(xié)助權(quán)，即勞動監(jiān)察人員在必要時有請示司法機關(guān)進行協(xié)助的權(quán)力；處罰權(quán)，即授予勞動監(jiān)察機構(gòu)對嚴(yán)重違法企業(yè)實行嚴(yán)厲處罰的權(quán)力，包括罰款、責(zé)令停業(yè)、吊銷營業(yè)執(zhí)照、封閉工廠等。