煤礦企業(yè)礦難事故責(zé)任追究機(jī)制探討

李傳軍 張 羽

(中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872)

一、煤礦企業(yè)礦難事故責(zé)任追究的現(xiàn)狀

中國(guó)煤炭行業(yè)隨著經(jīng)濟(jì)的起伏，經(jīng)歷了亞洲金融危機(jī)行業(yè)低迷、2002年轉(zhuǎn)入快速增長(zhǎng)、2005年超量增長(zhǎng)、2007年行業(yè)整頓和放量增長(zhǎng)，一直持續(xù)至今，始終處于調(diào)整和放量增長(zhǎng)的過(guò)程，煤炭產(chǎn)能提高多以大型煤礦企業(yè)為主，以減輕中小型煤礦的產(chǎn)能壓力，保障中國(guó)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)施。與此同時(shí)，中國(guó)加強(qiáng)了煤炭行業(yè)及煤礦企業(yè)的安全生產(chǎn)管理，建立完善了各項(xiàng)法律法規(guī)及安全監(jiān)察監(jiān)管制度，并設(shè)立了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，配置安全專業(yè)隊(duì)伍。通過(guò)這些舉措的展開(kāi)，中國(guó)煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)形勢(shì)趨于好轉(zhuǎn)，安全生產(chǎn)事故呈遞減狀態(tài)。但是，事故率在高位徘徊的局面仍沒(méi)有得到根除，生命及財(cái)產(chǎn)損失極為嚴(yán)重，成為煤炭行業(yè)的頑疾。據(jù)國(guó)家安監(jiān)局一項(xiàng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年國(guó)家共出產(chǎn)原煤341322.14萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)15.30%，發(fā)生安全生產(chǎn)事故1201起，遇難人數(shù)1973人。［1］一項(xiàng)安全生產(chǎn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，在中國(guó)發(fā)生的重大傷亡安全生產(chǎn)事故中，60%來(lái)自于煤礦，事故率甚至高出許多發(fā)達(dá)國(guó)家的幾十倍或上百倍。［2］傷亡人員也大多是基層礦工，讓一個(gè)個(gè)普通家庭失去了精神及收入支柱，不禁讓人扼腕嘆息。這與提倡構(gòu)建和諧社會(huì)、法制社會(huì)的社會(huì)主義中國(guó)極不協(xié)調(diào)。

目前，煤礦開(kāi)采中仍有“官煤勾結(jié)”情況發(fā)生，讓原本安全生產(chǎn)秩序就較為混亂的小煤窯、個(gè)別大中型煤礦安全狀況更加雪上加霜，凸顯實(shí)施完善的、規(guī)范及法律化的公共危機(jī)管理機(jī)制及行政問(wèn)責(zé)制的重要性。中國(guó)在礦難事故責(zé)任追究上，從行政及法律層面，主要由以下幾個(gè)方面組成:

一是對(duì)安全生產(chǎn)監(jiān)督責(zé)任追究上，中國(guó)《煤炭工業(yè)安全檢查暫行規(guī)定》第二十三條規(guī)定:煤礦企業(yè)行使安全監(jiān)督和監(jiān)察的人員，因玩忽職守造成安全生產(chǎn)事故的，規(guī)定要根據(jù)調(diào)查結(jié)果給予行政及經(jīng)濟(jì)處罰;《安全生產(chǎn)法》也規(guī)定:凡行使安全生產(chǎn)監(jiān)督職能的部門及人員，違反第七十七條規(guī)定條款內(nèi)容的，視情節(jié)處以行政降級(jí)、撤職處分;如情節(jié)嚴(yán)重，觸犯國(guó)家有關(guān)刑法的，則以有關(guān)刑法為依據(jù)進(jìn)一步追究事故責(zé)任人的刑事責(zé)任。另外，根據(jù)現(xiàn)有礦山安全監(jiān)管體制，即在國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局領(lǐng)導(dǎo)下，煤礦安全監(jiān)察局專門負(fù)責(zé)煤礦安全監(jiān)督及監(jiān)管，各級(jí)政府的安全監(jiān)督管理局對(duì)地方的安全生產(chǎn)及礦山安全生產(chǎn)事故承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》在第二條規(guī)定，對(duì)礦山特大安全生產(chǎn)事故負(fù)有失職、瀆職行為、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的對(duì)有關(guān)行政部門正職及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，按行政法規(guī)予以行政處罰、構(gòu)成犯罪的要追究其刑事責(zé)任。該條款雖然規(guī)定了監(jiān)督責(zé)任承擔(dān)主體包括正職領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，但局限于特大事故。

二是行政審批的行政部門正職領(lǐng)導(dǎo)者的玩忽職守責(zé)任追究中，《國(guó)務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》第十一、十二、十三條規(guī)定了正職領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成玩忽職守罪的有關(guān)條款。第十四條還明確規(guī)定，本行政管轄區(qū)煤礦企業(yè)發(fā)生特大安全事故，地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)、負(fù)責(zé)行政審批行政部門、安全生產(chǎn)監(jiān)管部門正職可按照國(guó)家法律追究刑事責(zé)任。

三是行政責(zé)任處罰方面，如發(fā)生社會(huì)影響特別嚴(yán)重、性質(zhì)極其惡劣的，可按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》第十五條規(guī)定，由國(guó)務(wù)院對(duì)自治區(qū)、省、直轄市、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門正職給與行政處分，但不涉及刑事責(zé)任?！吨腥A人民共和國(guó)煤炭法》八十條還對(duì)煤炭管理負(fù)有責(zé)任人員的行政處分、司法起訴等進(jìn)行了規(guī)定。

以2008年礦難處理為例。該年中國(guó)煤礦企業(yè)共發(fā)生39起重特大安全生產(chǎn)事故，707人遇難。問(wèn)題最突出的是山西省，共發(fā)生7起煤礦重特大安全生產(chǎn)事故，375人遇難，占到全國(guó)遇難人數(shù)的7成。且山西省襄汾新塔煤礦尾庫(kù)潰壩特大安全生產(chǎn)事故，到最終遇難人員也沒(méi)有得到確認(rèn)。2008年這五次重特大安全事故處理較為嚴(yán)厲，行政問(wèn)責(zé)及司法審理等涵蓋了省部級(jí)、廳處局級(jí)、科級(jí)別及一般干部。(見(jiàn)表1)

表1 2008年部分礦難問(wèn)責(zé)情況統(tǒng)計(jì)

然而，從近年來(lái)的礦難責(zé)任追究及司法審理來(lái)看，官員問(wèn)責(zé)有所增加，這比以往的煤礦企業(yè)相對(duì)人的責(zé)任分?jǐn)傆兴M(jìn)步。但一般追究政府及安全監(jiān)察、監(jiān)管部門的行政責(zé)任，如黨內(nèi)處分、引咎辭職以及行政撤職等。行政問(wèn)責(zé)主要包括安全監(jiān)察及監(jiān)管部門責(zé)任、地方政府瀆職和不作為等責(zé)任、行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制等行政問(wèn)責(zé)形式。(見(jiàn)表2)

從表2不難看出，法制化問(wèn)責(zé)力度加大，目前對(duì)行政問(wèn)責(zé)的完善，也進(jìn)一步加強(qiáng)，主要體現(xiàn)在業(yè)績(jī)考核、獎(jiǎng)懲及公開(kāi)透明工作機(jī)制上。此外，對(duì)安全監(jiān)督及監(jiān)察的結(jié)合方面也進(jìn)行了較多研究，如吸納社會(huì)輿論及人大、工會(huì)、礦工組織等參與安全監(jiān)察及監(jiān)管等行政法規(guī)、規(guī)程的研究。目前，煤礦安全生產(chǎn)事故調(diào)查的問(wèn)題在于:一方面發(fā)生礦難事故的地方行政管理者作為事故調(diào)查的成員，就存在為自己開(kāi)脫責(zé)任的嫌疑。另一方面，對(duì)應(yīng)負(fù)有行政責(zé)任或刑事責(zé)任的官員，地方政府對(duì)內(nèi)部行政管理者處理較為寬松，即便免職等行政問(wèn)責(zé)，風(fēng)頭一過(guò)而重新啟用的情況也屢見(jiàn)不鮮。另外，判處刑事處罰的行政官員也多用緩刑等方式。

表2 2005年至2010年礦難問(wèn)責(zé)概括情況

二、礦難事故行政責(zé)任追究機(jī)制存在的不足

(一)煤炭行業(yè)相關(guān)制度機(jī)制不完善

一是中國(guó)《礦山安全法》及其他有關(guān)行政規(guī)范性文件不夠健全，行政責(zé)任認(rèn)定等不細(xì)化，給礦難行政責(zé)任追究帶來(lái)更多人為性干預(yù)的機(jī)會(huì)。導(dǎo)致了被追究的副職占絕大多數(shù);另外，被追究對(duì)象或是級(jí)別較低的行政官員及煤經(jīng)營(yíng)者。例如在山西省臨汾市2007年連續(xù)發(fā)生三起礦難中，僅最后一次特大安全生產(chǎn)事故發(fā)生時(shí)，才對(duì)地方政府主要責(zé)任者進(jìn)行了行政處罰。而風(fēng)聲過(guò)后，被處罰官員或返回原崗位，或調(diào)換崗位。正是因?yàn)樾姓?zé)任認(rèn)定及處罰標(biāo)準(zhǔn)不清晰，追究力度不夠，導(dǎo)致了礦難頻發(fā)卻得到有效治理。另外，在行政責(zé)任追究制度中，自下而上的責(zé)任追究機(jī)制，不能對(duì)礦難事故源頭進(jìn)行追蹤溯源，或進(jìn)行責(zé)任追加等行政及司法調(diào)查和審查。

二是行政問(wèn)責(zé)法律法規(guī)中，安全監(jiān)察及監(jiān)管人員權(quán)職不夠清晰規(guī)范，安全生產(chǎn)監(jiān)察缺乏常態(tài)化監(jiān)管程序和流程，安全評(píng)估及匯報(bào)工作機(jī)制不健全，有監(jiān)管無(wú)記錄、無(wú)結(jié)果的事例時(shí)有發(fā)生。所以，由于相關(guān)法律法規(guī)及工作機(jī)制的不健全與不完善，在落實(shí)安全條款過(guò)程中，人為性較強(qiáng)。

三是煤礦企業(yè)的安全建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)針對(duì)性不強(qiáng)，只是泛泛進(jìn)行了一些規(guī)范。如安全從業(yè)人員權(quán)限及獨(dú)立執(zhí)行制度、安全設(shè)備設(shè)施及技術(shù)等沒(méi)有形成行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，安全投入和技術(shù)改造等建設(shè)沒(méi)有強(qiáng)制規(guī)范，安全“三同時(shí)”的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范不夠清晰準(zhǔn)確，沒(méi)有具體監(jiān)管及強(qiáng)制措施，致使安全生產(chǎn)及投入隨意性和人為性較強(qiáng)。

四是對(duì)維護(hù)煤礦工人權(quán)益的條款不夠清晰準(zhǔn)確，力度也不夠。主要存在這樣幾個(gè)問(wèn)題:首先是安全生產(chǎn)過(guò)程中，對(duì)違章強(qiáng)令作業(yè)等行為不能有效制止;舉報(bào)等也容易遭受打擊報(bào)復(fù)，調(diào)查取證難，落實(shí)執(zhí)行時(shí)間過(guò)長(zhǎng)。二是沒(méi)有一個(gè)對(duì)遇難礦工具體明確的賠償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于煤礦經(jīng)營(yíng)者而言，20萬(wàn)左右的賠償金不足以讓他們吸取應(yīng)有的教訓(xùn)，應(yīng)該將大部分罰金都放在遇難礦工的賠償方面。此外，對(duì)環(huán)境破壞、安全投入的勒令增加等可加入罰金的范疇。

(二)行政管理及安全監(jiān)管工作機(jī)制不完善

1.行政管理及安全監(jiān)察的關(guān)系沒(méi)有得到有效理順

由于中國(guó)煤炭行業(yè)的行政管理與安全監(jiān)管兩項(xiàng)職能統(tǒng)一，安全監(jiān)察執(zhí)法職權(quán)受政府領(lǐng)導(dǎo)或干預(yù)。目前，煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)察隸屬于國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局的國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局，直轄2個(gè)煤礦安全監(jiān)察辦事處，下轄69個(gè)礦區(qū)煤礦安全監(jiān)察辦事處;另外還下轄20個(gè)省級(jí)直屬地區(qū)煤礦安全監(jiān)察局。所以在煤礦企業(yè)安全監(jiān)察及礦難事故調(diào)查中，出現(xiàn)較為尷尬的局面是，地方安全生產(chǎn)監(jiān)察部門受到局部利益與國(guó)家利益沖突的影響，無(wú)法在兩者之間取舍，最終易選擇服從與地方經(jīng)濟(jì)利益及自身利益，對(duì)國(guó)家推行的安全生產(chǎn)指示采取消極應(yīng)對(duì)策略，導(dǎo)致了對(duì)煤礦安全監(jiān)管和對(duì)礦難事故責(zé)任追究的力度不夠。

2.安全規(guī)范性不強(qiáng)的主要原因是缺乏統(tǒng)一性和約束力

目前大多煤礦企業(yè)或多或少存在違反國(guó)家安全生產(chǎn)法律法規(guī)問(wèn)題，更有甚者違規(guī)強(qiáng)令生產(chǎn)作業(yè)，直至釀成重大傷亡及財(cái)產(chǎn)損失。這既有基層煤礦對(duì)安全的忽視，也表現(xiàn)了這些行業(yè)規(guī)范性文件落實(shí)及執(zhí)行過(guò)程中沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一監(jiān)督管理的工作機(jī)制。如國(guó)家下大力氣整治官煤勾結(jié)時(shí)，新疆與內(nèi)蒙古大部分官員卻未執(zhí)行從煤礦撤資的決定，即便撤資的省份也大多推遲了結(jié)束整頓的日期。這凸顯了地方政府對(duì)國(guó)家煤炭行業(yè)相關(guān)規(guī)范和制度的執(zhí)行不徹底，其根源就是缺乏一個(gè)實(shí)效的、統(tǒng)一規(guī)范的監(jiān)督監(jiān)管工作機(jī)制。另外，由于缺乏必要的行政的、法律的、社會(huì)的監(jiān)督，也為地方政府及官員利用手中權(quán)利，向煤炭企業(yè)撈取個(gè)人利益及政治資本提供了便利，利益驅(qū)使下根本沒(méi)把國(guó)家政策法規(guī)當(dāng)回事兒。所以，建立獨(dú)立完善的、科學(xué)合理的行政治理及責(zé)任追究監(jiān)督機(jī)制勢(shì)在必行。

3.安全生產(chǎn)工作標(biāo)準(zhǔn)化及規(guī)范決策、執(zhí)行不夠嚴(yán)密

一是對(duì)煤礦企業(yè)的安全投入及技術(shù)改造的監(jiān)督監(jiān)管力度不夠，缺乏統(tǒng)一有效控制措施。沒(méi)有一個(gè)強(qiáng)制性的、明確的技術(shù)性、行業(yè)性標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，且沒(méi)有一個(gè)有效監(jiān)督管理的工作機(jī)制，也缺少企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)抵押及保險(xiǎn)等強(qiáng)制性約束機(jī)能，不能對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)行為進(jìn)行有效控制，往往是礦難事故發(fā)生后，才發(fā)現(xiàn)這樣那樣的安全生產(chǎn)管理問(wèn)題，這幾乎是所有礦難事故的通病。

二是安全監(jiān)管決策的嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性、靈活性不強(qiáng)。如在1988期間，有關(guān)行政部門曾下達(dá)了關(guān)閉非法及布局不合理煤礦的通知，大量小煤礦關(guān)閉后出現(xiàn)煤炭供應(yīng)短缺現(xiàn)象，使大中型煤礦生產(chǎn)壓力增大，為應(yīng)付原煤短缺以及短期利益誘惑，均有不同程度超量生產(chǎn)，使得大中型煤礦安全生產(chǎn)壓力陡增，事故頻發(fā)，百人傷亡的煤礦安全生產(chǎn)事故數(shù)十起。

(三)礦難事故問(wèn)責(zé)邊界不清晰

地方政府，集安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，安全生產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)兩項(xiàng)權(quán)利于一身。這樣的弊端在于，因?yàn)槭亲约涸诒O(jiān)察自己行政責(zé)任的錯(cuò)誤，由于缺乏有效監(jiān)督，透明度不高，難免會(huì)讓人產(chǎn)生公正性缺失的懷疑。且對(duì)行政決策失誤及責(zé)任認(rèn)定上，缺乏司法等強(qiáng)制約束力，基于“人治”傾向的煤礦安全監(jiān)察監(jiān)管體制在法律和行政管理的模糊邊界上徘徊，一方面是行政管理的縱容和默許，另一方面缺乏一個(gè)明確的行政責(zé)任的法律責(zé)任界限及清晰的認(rèn)定。所以即便有了明確調(diào)查結(jié)論，某些地方政府也采取隱瞞不報(bào)，抱著“看你能把我怎樣”的消極態(tài)度。如黑龍江省雞西市滴道區(qū)貴發(fā)煤礦發(fā)生重大安全生產(chǎn)事故，死亡9人，當(dāng)?shù)卣鞍脖O(jiān)局等行政部門先后組織了13次調(diào)查組對(duì)礦難事故進(jìn)行調(diào)查，最后以“沒(méi)有礦難跡象”的結(jié)論結(jié)束調(diào)查工作，直至省調(diào)查組深入調(diào)查取證后發(fā)現(xiàn)，該案隱情不報(bào)單位涉及到政府?dāng)?shù)個(gè)行政部門。

(四)礦難事故責(zé)任的法律責(zé)任不明

一是對(duì)礦難事故責(zé)任的法律責(zé)任不夠量化問(wèn)題，體現(xiàn)在對(duì)失職行為的法律責(zé)任量化和定性上，由于沒(méi)有對(duì)該責(zé)任進(jìn)行司法及刑法的明確定義和定刑，人為性定性及操作性強(qiáng)。此外，由于沒(méi)有明確的法律責(zé)任區(qū)分，安全監(jiān)管失職、行政決策失誤及玩忽職守等觸犯司法的行政行為，存在法律概念的模糊、責(zé)任量化及定刑的不準(zhǔn)確性。另外，對(duì)行政人員入股煤礦企業(yè)，規(guī)避行政治理及安全監(jiān)管而發(fā)生重大責(zé)任事故的，沒(méi)有進(jìn)行準(zhǔn)確法律定義和刑法量刑。

二是有關(guān)法律法規(guī)不夠系統(tǒng)、銜接不夠流暢，行政權(quán)力及行為、行政違法及救濟(jì)、行政訴訟等沒(méi)能進(jìn)行有效結(jié)合。另外，行政責(zé)任的法律責(zé)任與政治責(zé)任、道德責(zé)任三者之間產(chǎn)生了混淆，無(wú)法以清晰有效的形式規(guī)范表達(dá)出三者在法律上的定義及解釋，從而無(wú)法確定在法律中如何落實(shí)三者之間的關(guān)系。

三是由于法律責(zé)任主體的不確定性，導(dǎo)致了法律的不完整性，脈絡(luò)和層次也不清晰明了，經(jīng)常出現(xiàn)行政責(zé)任的法律責(zé)任沒(méi)有承擔(dān)主體，或反復(fù)承擔(dān)某一項(xiàng)責(zé)任的問(wèn)題，表現(xiàn)的不嚴(yán)謹(jǐn)和縝密。

四是行政決策法律較為簡(jiǎn)單、執(zhí)行性和實(shí)踐性較差。法律的整體性、邏輯性、連貫性不強(qiáng)，也造成了對(duì)責(zé)任事實(shí)的追究和認(rèn)定不清，程序的規(guī)范不強(qiáng)，邏輯混亂而無(wú)所適從的現(xiàn)象。同時(shí)，因?yàn)榉上鄬?duì)方的不明確，也導(dǎo)致在罰金刑裁量過(guò)程中，隨意性過(guò)強(qiáng)，執(zhí)行過(guò)程中也有用罰金刑替代行政責(zé)任的法律責(zé)任的嫌疑。

三、完善礦難行政責(zé)任追究機(jī)制的對(duì)策建議

(一)完善煤炭行業(yè)相關(guān)法律法規(guī)

行政責(zé)任追究首先要從有關(guān)法規(guī)和制度的完善做起，才可能有章可循、有法可依。一是修改完善《礦山安全法》等直接關(guān)系到煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)及監(jiān)督的行政法律條款，要明確煤炭資源勘探及采挖活動(dòng)屬于《礦山安全法》管理范疇，消除模糊法律邊界。二是要對(duì)責(zé)任追究主體進(jìn)行確定，這樣才能真正落實(shí)法人責(zé)任追究的法律規(guī)定，并按責(zé)任承擔(dān)原則追究相對(duì)方的責(zé)任。三是按照國(guó)家及部位、煤炭行業(yè)主管部門關(guān)于煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)條例等上位法的規(guī)范要求，在《礦山安全法》中明確安全許可證制度，詳細(xì)規(guī)范安全許可范圍，以及違反安全許可所受到的處罰，一旦發(fā)生安全問(wèn)題，即可清晰界定問(wèn)題的屬性、問(wèn)責(zé)程序及處罰程度。四是限定煤炭行業(yè)準(zhǔn)入資質(zhì)。在《礦山安全法》中，對(duì)煤礦企業(yè)等勘探、開(kāi)采的人員資質(zhì)、建設(shè)投入、安全生產(chǎn)設(shè)備設(shè)施及技術(shù)進(jìn)行規(guī)范，對(duì)煤礦安全設(shè)備設(shè)施及技術(shù)的使用采取硬性規(guī)定，將那些不能達(dá)到安全生產(chǎn)及安全保障企業(yè)的擋在煤炭行業(yè)門外。五是《礦山安全法》應(yīng)根據(jù)安全生產(chǎn)法等行政法律規(guī)定，對(duì)煤礦安全生產(chǎn)事故的民事責(zé)任及賠償進(jìn)行細(xì)化規(guī)范，清晰寫明煤礦企業(yè)應(yīng)付的民事責(zé)任及賠償數(shù)量等級(jí)。六是要增大煤礦企業(yè)違法成本，防止其罔顧法律，從違法犯罪中謀取利益，要傾向于遇難礦工等真正礦難的受害者，傾向于煤礦的安全改造等建設(shè)，通過(guò)使合理分配煤礦違法罰款及處罰所得，來(lái)防止和鞏固煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)理念和特性。

一是系統(tǒng)地整理、完善和細(xì)化補(bǔ)充安全生產(chǎn)法規(guī)定模糊或沒(méi)有的條款，以使《礦山安全法》更具操作性、針對(duì)性、系統(tǒng)性和現(xiàn)實(shí)意義。還要對(duì)安全生產(chǎn)法等上位法進(jìn)行系統(tǒng)的梳理，對(duì)不符合時(shí)代發(fā)展的條款進(jìn)行斟酌，并在《礦山安全法》中加以完善和改進(jìn)。

二是適時(shí)制更為具體及詳細(xì)的行政法律規(guī)范，使其更適合煤炭行業(yè)的特殊性，應(yīng)做到法律規(guī)范健全完整，系統(tǒng)科學(xué)，條款清晰，沒(méi)有漏洞，可操作性及安全生產(chǎn)規(guī)范性強(qiáng)等特點(diǎn)。還應(yīng)完善煤炭行業(yè)及煤礦礦工職業(yè)健康管理規(guī)范，建立必要的醫(yī)療檢查和和監(jiān)測(cè)記錄。工作環(huán)境對(duì)人體生理?yè)p傷較大的，煤礦企業(yè)必須有醫(yī)療救助等保障措施。還要加強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)職業(yè)健康防護(hù)，有必要的防護(hù)設(shè)備及器材設(shè)置規(guī)范，以及對(duì)整個(gè)職業(yè)健康安全監(jiān)察的明確的行政法律規(guī)范。

三是制定煤炭行業(yè)安全生產(chǎn)檢查及事故預(yù)防的行政法律規(guī)范，對(duì)安全生產(chǎn)事故隱患得不到整改落實(shí)的，增加完善并細(xì)化預(yù)防性責(zé)任追究條款，對(duì)拒不執(zhí)行安全隱患整改的要有行政處罰及責(zé)任追究及處罰措施。此外，還要明確安全檢查人員因檢查失職，在煤礦安全事故中的責(zé)任追究，通過(guò)責(zé)任和權(quán)力的合理調(diào)動(dòng)與分配，達(dá)到多方監(jiān)管的目的。

四是將煤礦企業(yè)資產(chǎn)管理納入行政法律及規(guī)范當(dāng)中，對(duì)設(shè)備設(shè)施維修報(bào)廢、更新調(diào)試等進(jìn)行法律規(guī)定，對(duì)煤礦企業(yè)購(gòu)買、提供不合格生產(chǎn)設(shè)備產(chǎn)品的責(zé)任人進(jìn)行行政責(zé)任追究及處罰，可以明確和細(xì)化行政法律責(zé)任追究的主體，系統(tǒng)構(gòu)建煤礦企業(yè)行政問(wèn)責(zé)制度規(guī)范。

五是完善礦工舉報(bào)制度，防止各類打擊報(bào)復(fù)等舉動(dòng)的行政問(wèn)責(zé)，并予以輿論監(jiān)督。在煤礦企業(yè)舉報(bào)中，經(jīng)常存在舉報(bào)人遭受打擊報(bào)復(fù)等問(wèn)題，將該問(wèn)題的規(guī)范納入煤礦企業(yè)行政法律中。此外，要建立健全舉報(bào)及行政調(diào)查、司法立案調(diào)查程序及辦法。并建立礦工陪同調(diào)查審查制度、礦工陪審團(tuán)制度，防止官煤沆瀣一氣，串通作偽，并適時(shí)體現(xiàn)礦工在行政調(diào)查、司法立案調(diào)查中的合法權(quán)益不受侵害。

(二)獨(dú)立統(tǒng)一的煤礦安全監(jiān)察機(jī)制建設(shè)

由于煤炭行業(yè)安全監(jiān)察部門分散在于各級(jí)政府的隸屬關(guān)系，導(dǎo)致行政權(quán)及安全監(jiān)察能力重心的分散。又因?yàn)槔孚呁年P(guān)系，從而導(dǎo)致行政管理安全。那么安全監(jiān)察怎樣才能履行好自己職能，是目前礦難事故頻發(fā)情況下，行政管理者及公眾輿論需要思考的問(wèn)題。中國(guó)對(duì)于行政職能監(jiān)管能否獨(dú)立，也決定著安全監(jiān)管的獨(dú)立性。就長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，工會(huì)是監(jiān)督行政職能獨(dú)立的較好方式。然而對(duì)于安全監(jiān)管這樣獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)體制之外，又不可或缺的管理體制而言，必須要有獨(dú)立性、公益性、法學(xué)專業(yè)特性、技術(shù)性，才能發(fā)揮好自身的監(jiān)管權(quán)能。

(三)行政責(zé)任和法律責(zé)任邊界要清晰

一是在中國(guó)的行政問(wèn)責(zé)中，包括《黨政干部選拔任用工作條例》和《政府信息公開(kāi)條例》中，對(duì)法律負(fù)責(zé)多于對(duì)政治負(fù)責(zé)。這就產(chǎn)生了一個(gè)問(wèn)題，在重大社會(huì)影響事件面前，要忽略政治因素而傾向于法律因素。對(duì)政治的忽略直接導(dǎo)致政府行政執(zhí)行者推卸行政責(zé)任，消除集體利益及現(xiàn)代版氏族關(guān)系的影響，造成了對(duì)政府及政治行為開(kāi)脫的問(wèn)題。問(wèn)題的出現(xiàn)是具有雙面性的，對(duì)于政治及行政執(zhí)行錯(cuò)失問(wèn)題也相同，合理的在危機(jī)中成長(zhǎng)才是負(fù)責(zé)任的選擇，回避及規(guī)避行為是不能讓我們的行政能力成長(zhǎng)的。所以，在行政及司法法律中同時(shí)體現(xiàn)政治及法律責(zé)任的認(rèn)定，清晰進(jìn)行界定，能夠以負(fù)責(zé)任的態(tài)度，贏得礦工及社會(huì)的認(rèn)可。

二是行政問(wèn)責(zé)中的權(quán)責(zé)認(rèn)定是行政法律系統(tǒng)中的重要環(huán)節(jié)，其難點(diǎn)在于對(duì)政治責(zé)任的認(rèn)定，從而區(qū)分什么是政治責(zé)任、什么是法律責(zé)任。兩者的量化和等級(jí)分清才能更好地進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定。所以說(shuō)，建立完善的政治與法律關(guān)系的行政追究責(zé)任認(rèn)定，更號(hào)劃清邊界，落實(shí)責(zé)任。

(四)完善礦難責(zé)任的法律責(zé)任追究

傳染病防治失職、環(huán)境監(jiān)管失職等過(guò)失犯罪在刑法第九章已經(jīng)明確設(shè)定，但對(duì)于煤礦礦難事故頻發(fā)、社會(huì)影響惡劣的行政決策失當(dāng)行為卻沒(méi)有明確設(shè)定礦山安全監(jiān)督失職罪。安全監(jiān)督失職行為是政府公務(wù)員安全監(jiān)督失效，加之被監(jiān)督者安全生產(chǎn)行為失當(dāng)，造成嚴(yán)重的安全生產(chǎn)事故。然而，目前刑法對(duì)安全監(jiān)督的過(guò)失犯罪均以玩忽職守罪論處，問(wèn)題在于:一是犯罪行為不同，是政府公務(wù)員玩忽職守行為，直接導(dǎo)致危害的發(fā)生，與安全監(jiān)督?jīng)Q策及執(zhí)行過(guò)程有環(huán)節(jié)上有一些差別。這會(huì)對(duì)細(xì)化行政責(zé)任追究會(huì)產(chǎn)生概念上的障礙。如玩忽職守與安全監(jiān)督失職行為在違反行政責(zé)任有關(guān)法律的定性上的差別是:安全監(jiān)督失職對(duì)負(fù)有安全監(jiān)督失職行為相對(duì)人直接量刑，而玩忽職守則表現(xiàn)較為寬泛，且由于針對(duì)性不清晰，對(duì)安全監(jiān)督失職的量刑也顯得不夠嚴(yán)謹(jǐn)，在某種程度上存在主觀因素。安全監(jiān)督失職罪的量刑可參照普通過(guò)失犯罪及玩忽職守罪等，有針對(duì)性予以刑法的裁量。

安全監(jiān)督過(guò)失罪的明確，首先，確定行政責(zé)任追究中對(duì)煤礦安全監(jiān)察及監(jiān)管方面的責(zé)任追究，可改變以往煤礦安全監(jiān)察及監(jiān)管工作中，行政行為失當(dāng)卻免受懲罰的問(wèn)題。換言之，作為與行政責(zé)任追究有關(guān)法律系統(tǒng)的一個(gè)因素，當(dāng)煤礦企業(yè)發(fā)生礦難時(shí)，必要追究有關(guān)的安全監(jiān)督的責(zé)任主體，這可極大防止安全監(jiān)督執(zhí)行部門的決策失誤。其次，安全監(jiān)督過(guò)失罪的設(shè)立，可以迫使行政安全監(jiān)督部門重視自己的權(quán)力，當(dāng)其發(fā)現(xiàn)煤礦企業(yè)存在安全生產(chǎn)隱患或冒險(xiǎn)開(kāi)采作業(yè)時(shí)，就會(huì)把隱患治理及安全管理與自身安危相聯(lián)系，并利用自己安全監(jiān)督權(quán)進(jìn)行決策，制止各類不安全行為。這可極大促進(jìn)法律的教育意義，轉(zhuǎn)消極處罰變積極預(yù)防。第三，由于在煤礦安全生產(chǎn)過(guò)程中，安全監(jiān)督職能的加強(qiáng)，對(duì)各類潛在危險(xiǎn)及不當(dāng)指揮皆有阻止作用。這種阻止作用既有對(duì)煤礦企業(yè)違規(guī)冒險(xiǎn)組織生產(chǎn)時(shí)的警示提醒作用，也有其在行政管理層面上，行使安全監(jiān)督權(quán)對(duì)煤礦企業(yè)不安全生產(chǎn)狀態(tài)采取的強(qiáng)力制止的職能作用。

［1］國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局.安全生產(chǎn)執(zhí)法簡(jiǎn)報(bào)［EB/OL］.http://www.chinasafety.gov.cn/.2011 －5 －9

［2］王泰，劉寶民.我國(guó)煤礦安全狀況和安全管理措施［J］.北京工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2003(16)