機(jī)構(gòu)整合并非簡(jiǎn)單“加減法”

董禮勝

大部制改革通過(guò)對(duì)行政資源存量的整合和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，改善機(jī)構(gòu)橫向協(xié)調(diào)性，提高其行政資源價(jià)值。

3月17日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議在北京人民大會(huì)堂舉行閉幕會(huì)。這是參加會(huì)議的部長(zhǎng)們?cè)跁?huì)后合影。

隨著十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，改革開放以來(lái)國(guó)務(wù)院第七次大規(guī)模機(jī)構(gòu)改革拉開序幕。從組織科學(xué)角度看，如果說(shuō)專門化與協(xié)調(diào)性是任何組織的構(gòu)成要素，那么此次大部制改革強(qiáng)調(diào)的是協(xié)調(diào)職能和優(yōu)化配置。大部制改革通過(guò)對(duì)行政資源存量的整合和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，改善機(jī)構(gòu)橫向協(xié)調(diào)性，提高其行政資源價(jià)值。

整合部門是優(yōu)化配置的必要舉措

此次改革將衛(wèi)生部的職責(zé)、人口計(jì)生委的計(jì)劃生育管理和服務(wù)職責(zé)整合，組建國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)。新部門的主要職責(zé)是，統(tǒng)籌規(guī)劃醫(yī)療衛(wèi)生和計(jì)劃生育服務(wù)資源配置，組織制定國(guó)家基本藥物制度，擬訂計(jì)劃生育政策，監(jiān)督管理公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)，負(fù)責(zé)計(jì)劃生育管理和服務(wù)工作等。調(diào)整方案將有利于優(yōu)化配置我國(guó)的醫(yī)療衛(wèi)生和計(jì)劃生育服務(wù)資源，有利于在繼續(xù)穩(wěn)定低生育水平的基礎(chǔ)上提升出生人口素質(zhì)，有利于嬰幼兒醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的政策支持和資源配置。

在此次改革中，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局成立，將食品安全辦的職責(zé)、食品藥品監(jiān)管局的職責(zé)、質(zhì)檢總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)、工商總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)整合。目前，中國(guó)食品藥品監(jiān)管體制中，既有重復(fù)監(jiān)管，又有監(jiān)管“盲點(diǎn)”。改革后，執(zhí)法模式由多頭變?yōu)榧?，有利于確保重大食品安全問(wèn)題發(fā)生時(shí)不再出現(xiàn)各部門相互推諉的情況。由“局”提升為“總局”，權(quán)力得到加強(qiáng)，行政資源得到有效配置，合并也是優(yōu)化配置的必要舉措。

在此次大部制改革中，我們既要看到機(jī)構(gòu)改革對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能、理順職責(zé)關(guān)系、優(yōu)化資源配置、提高行政效率的重要作用，又不能本末倒置，只關(guān)注機(jī)構(gòu)的合并重組和人員的增減，忽視政府職能轉(zhuǎn)變，甚至以機(jī)構(gòu)改革代替行政體制改革。

優(yōu)化配置的核心是轉(zhuǎn)變政府職能

根據(jù)社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展，此次機(jī)構(gòu)改革利用當(dāng)前的有利時(shí)機(jī)，將一些職能相近或交叉的部門進(jìn)行重組，優(yōu)化這些部門的行政資源，實(shí)現(xiàn)大部門化。大部制可以有效降低行政成本，提升行政效率，實(shí)現(xiàn)政府資源的優(yōu)化配置，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化發(fā)展的大方向。

大部制的基本特征是大部門、寬職能、少機(jī)構(gòu)，可以避免職能交叉，減少相互扯皮的現(xiàn)象，從而提高政府的行政效率。部門的合并和裁撤不是大部制改革的目的，而是要實(shí)現(xiàn)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的優(yōu)化整合。其核心是轉(zhuǎn)變政府職能，通過(guò)做“減法”整合行政資源，為公眾提供便利和高質(zhì)量的公共服務(wù)。

據(jù)筆者了解，2008年大部制改革后，有的部門還存在異地、多地辦公的問(wèn)題，存在著內(nèi)部機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置和部分人員承擔(dān)相同或相近職責(zé)的問(wèn)題，行政成本難以降低，而且也妨礙了部門內(nèi)部的溝通協(xié)調(diào)，從而影響行政效率的提高，有悖改革的初衷。這是大部制改革會(huì)遇到的一個(gè)大問(wèn)題。另外，大部制改革后，各部門普遍存在人員少、事務(wù)多的現(xiàn)象，許多機(jī)關(guān)大量借調(diào)部外人員。除了機(jī)構(gòu)人員和職能設(shè)置不合理的問(wèn)題外，其原因主要在于政府職能轉(zhuǎn)變不到位。目前政府部門管理事項(xiàng)過(guò)多、過(guò)細(xì)，本應(yīng)由市場(chǎng)或社會(huì)承擔(dān)的功能仍由政府履行，這不符合大部制改革的精神。

本次行政改革著重強(qiáng)調(diào)把優(yōu)化配置作為行政改革的核心，寫入改革方案，并提出十條要求。其實(shí)，早在1987年黨的十三大就提出將政府改革的重心放在轉(zhuǎn)變職能上。時(shí)隔20多年，政府職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)取得很大進(jìn)步，但是仍然無(wú)法滿足社會(huì)發(fā)展的需要，離人們的期望還有一些差距。

優(yōu)化行政資源突破改革瓶頸

鑒于行政資源配置的現(xiàn)狀，大部制亟待通過(guò)新一輪政府職能的科學(xué)整合，實(shí)現(xiàn)行政資源的優(yōu)化配置。此前的改革經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)說(shuō)明，大部制不是對(duì)職能相近部門簡(jiǎn)單地“合并同類項(xiàng)”，更不是部門的新一輪擴(kuò)權(quán)，而是立足于社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，在明晰政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者權(quán)力界限的基礎(chǔ)上，精簡(jiǎn)政府部門，下放行政權(quán)力，強(qiáng)化公共服務(wù)，從而讓行政管理不缺位、不錯(cuò)位、不越位。

評(píng)價(jià)行政體制的標(biāo)準(zhǔn)，在于行政資源的配置是否有利于市場(chǎng)機(jī)制的良好運(yùn)行，能不能向社會(huì)提供高效率的公共服務(wù)。很多人談?wù)摯蟛恐聘母飼r(shí)，總是關(guān)注行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員隊(duì)伍的精簡(jiǎn)幅度。其實(shí)，大部制改革并非簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)重組和人員裁撤，而是一個(gè)提高行政資源價(jià)值的過(guò)程。它通過(guò)對(duì)行政資源存量的整合和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，將政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的方向轉(zhuǎn)變。

根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，大部制的一個(gè)基本特點(diǎn)是內(nèi)閣部委負(fù)責(zé)決策，與其對(duì)應(yīng)設(shè)立一定數(shù)量的獨(dú)立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行。如此設(shè)計(jì)既能使內(nèi)閣部委的數(shù)量少、人員精，又同時(shí)保證了決策的有效執(zhí)行。國(guó)務(wù)院推進(jìn)大部制改革，如果按此思路可以破解減少部委的數(shù)量、不減少甚至需要增加人員的難題。決策部委作為國(guó)務(wù)院組成部門，可以較多地設(shè)立與其對(duì)應(yīng)的獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)。這樣不僅能增強(qiáng)各部委的政策制定能力，而且會(huì)提升獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)執(zhí)行政策的效果。

關(guān)于獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)立，可以參考瑞典的模式。瑞典政治和公共行政的組織在中央層面，主要有國(guó)會(huì)、政府、各部和獨(dú)立行政委員會(huì)或署局。瑞典中央政府的一個(gè)特點(diǎn)是部與獨(dú)立行政委員會(huì)或署局的分工，這些委員會(huì)或署局的獨(dú)立性是憲法賦予它們決定如何履行職責(zé)和執(zhí)行法律權(quán)力的保證，獨(dú)立委員會(huì)或署局實(shí)際上直接從屬于政府，各自分屬某一個(gè)部，但只有政府才能對(duì)它們發(fā)布指示。這些委員會(huì)和署局可以對(duì)將由它們執(zhí)行的政策提出建設(shè)性的修正意見(jiàn)供政府和國(guó)會(huì)決定。

大部制改革的突破、新格局的塑造，關(guān)鍵是政府行政資源的有效整合配置。行政體制改革應(yīng)上下聯(lián)動(dòng)，形成推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的整體合力，建立統(tǒng)一政策平臺(tái)和制度體系。本次行政改革有效實(shí)現(xiàn)了行政資源的整合，推動(dòng)了各部門資源的優(yōu)化，也為進(jìn)一步完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制夯實(shí)了基礎(chǔ)。