國(guó)庫(kù)集中支付下地方高校內(nèi)部控制有效性分析

司金山

(懷化學(xué)院計(jì)財(cái)處,湖南懷化418008)

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和財(cái)政改革的不斷深入,從2007年7月起,教育部對(duì)直屬各高校財(cái)政性資金開始實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付,國(guó)庫(kù)集中支付制度是由政府財(cái)政部門對(duì)所有政府性收支集中收繳和支付的管理制度,通過國(guó)庫(kù)單一賬戶對(duì)財(cái)政性資金進(jìn)行集中管理,其在高校廣泛實(shí)施對(duì)加強(qiáng)財(cái)政性資金管理與監(jiān)督、提高資金運(yùn)行效率和使用效益、保證財(cái)政性資金安全產(chǎn)生了積極影響。財(cái)政國(guó)庫(kù)改革使高校的內(nèi)部控制面臨新情況,在國(guó)庫(kù)集中支付制度的大背景下,高校如何充分利用這種制度,提高內(nèi)部控制的有效性,已成為高校財(cái)務(wù)管理工作的重要內(nèi)容之一。

一、制約高校內(nèi)部控制有效性的主要因素

1.內(nèi)控中預(yù)算管理存在問題

高校內(nèi)部控制的中心環(huán)節(jié)在預(yù)算管理,尤其是在財(cái)務(wù)管理工作中地位尤為重要。高校以預(yù)算管理來(lái)統(tǒng)領(lǐng)其他管理,是提高資金使用效率的有效途徑。目前高校的預(yù)算管理存在著一些不足之處:

(1)預(yù)算編制內(nèi)容不完整。隨著教育體制的不斷完善,學(xué)校的預(yù)算編制普遍跟不上其步伐,沒能確實(shí)做到預(yù)測(cè)下一年的實(shí)際情況,預(yù)算管理的有效性發(fā)揮有限。例如,在湖南省高校中典型的一種狀況:預(yù)算是今年年底做下一年的預(yù)算,而新學(xué)期開學(xué)是9月份,學(xué)?？赡苤匦抡{(diào)整招生規(guī)模,學(xué)生人數(shù)的增加,學(xué)校規(guī)模過大,超預(yù)算及預(yù)算外支出項(xiàng)目較多,這些變化在上年編制時(shí)沒能及時(shí)考慮進(jìn)去,[1]從而使得收入預(yù)算存在差異,未能滿足第二年的收支情況。預(yù)算管理沒能起到應(yīng)有的作用,導(dǎo)致有些高校經(jīng)費(fèi)入不敷出,出現(xiàn)赤字現(xiàn)象。

(2)預(yù)算編制方法存在不合理性。一些高校在編制預(yù)算時(shí),常采用基期法,即在上年實(shí)際數(shù)字的基礎(chǔ)上只增加不減少,部門之間產(chǎn)生不均衡的現(xiàn)象,例如,服務(wù)部門支出不斷增加,而科研部門又會(huì)面臨資金緊缺的問題,這樣不利于加強(qiáng)管理和控制支出,致使高校每年出現(xiàn)不同程度的赤字,同時(shí)增加了計(jì)劃年度預(yù)算的難度,給高校的財(cái)務(wù)工作帶來(lái)了影響。如果出現(xiàn)預(yù)算赤字,高校就會(huì)通過夸大預(yù)算經(jīng)費(fèi)的手段,來(lái)掩蓋赤字現(xiàn)象,導(dǎo)致預(yù)算編制失真。

(3)專項(xiàng)資金管理存在盲點(diǎn)。預(yù)算管理表現(xiàn)為預(yù)算制定與控制,某些高校對(duì)于專項(xiàng)資金難以做到統(tǒng)一進(jìn)行管理,造成專項(xiàng)資金的運(yùn)行情況沒有和預(yù)算相匹配的情況發(fā)生,尤其是數(shù)額較大的資金,沒有深入分析,使得預(yù)算情況也不是很樂觀。

2.內(nèi)控中收入管理存在問題

學(xué)校收入包括財(cái)政補(bǔ)助收入、上級(jí)補(bǔ)助收入、事業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)收入、附屬單位上繳收入和其他收入。近年來(lái)隨著高校擴(kuò)招,規(guī)模擴(kuò)大,學(xué)費(fèi)收繳也一直困擾著各高校,多數(shù)學(xué)校采用與學(xué)籍管理掛鉤的方式來(lái)解決這一難題,但也存在著一些問題。

(1)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不合理。對(duì)于收費(fèi)問題,國(guó)內(nèi)各地區(qū)各高校的發(fā)展?fàn)顩r不同,收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)也不一樣,國(guó)家對(duì)高校收費(fèi)沒有出臺(tái)一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。近些年來(lái),我國(guó)教育成本個(gè)人負(fù)擔(dān)的比例增長(zhǎng)迅速,至2006年已漲到27.7%,這個(gè)比例高于世界大多數(shù)國(guó)家。

(2)學(xué)生嚴(yán)重欠費(fèi)。各高校都存在著不同程度的欠費(fèi)情況,如果學(xué)校內(nèi)部控制管理得當(dāng),則學(xué)費(fèi)收繳情況就比較樂觀。排除貧困生這部分因素,惡意拖欠學(xué)費(fèi)時(shí)有發(fā)生,個(gè)別學(xué)生還長(zhǎng)期拖欠學(xué)費(fèi),金額數(shù)字也較大。

(3)巧立名目亂收費(fèi)的現(xiàn)象在滋長(zhǎng)?，F(xiàn)在許多學(xué)校巧立名目收取“轉(zhuǎn)專業(yè)費(fèi)”、“擴(kuò)招費(fèi)”等,這些費(fèi)用不上繳財(cái)政,擅自利用,直接坐支,有的還擅自擴(kuò)大收費(fèi)范圍和標(biāo)準(zhǔn)。

(4)經(jīng)營(yíng)收入中存在的問題。學(xué)校的經(jīng)營(yíng)收入不屬于學(xué)校的教學(xué)、科研活動(dòng)及輔助活動(dòng)等范圍內(nèi),因此需要單獨(dú)核算其收入。其中存在著許多不完善之處:一是租賃收費(fèi)是個(gè)人行為,培訓(xùn)班的定價(jià)隨行就市,都無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。由于學(xué)校普遍存在著內(nèi)部控制管理體制不健全,使一些人有了可乘之機(jī)。二是會(huì)計(jì)核算不規(guī)范。行政單位、事業(yè)單位對(duì)固定資產(chǎn)和收入都不進(jìn)行專項(xiàng)核算,容易造成收入損失。

3.內(nèi)控中支出管理存在問題

學(xué)校支出包括經(jīng)營(yíng)支出、非經(jīng)營(yíng)支出、對(duì)附屬單位補(bǔ)助支出、自籌基本建設(shè)支出等。當(dāng)前各高校的支出管理中也存在著一些不盡合理之處:

(1)預(yù)算編制方法不合理。大部分高校采用基期法來(lái)編制各個(gè)用款部門的預(yù)算,每年編制時(shí)只是在上一年的基礎(chǔ)上增加支出數(shù),沒有將當(dāng)年經(jīng)費(fèi)的增減變動(dòng)考慮到下一年經(jīng)費(fèi)支出的預(yù)估中,[2]以此類推,逐年的預(yù)算數(shù)差異會(huì)增大,與實(shí)際不符,預(yù)算管理作用也就變?nèi)趿恕?/p>

(2)學(xué)?，F(xiàn)用的財(cái)務(wù)軟件功能問題。學(xué)校的支出應(yīng)以預(yù)算會(huì)計(jì)為基礎(chǔ)來(lái)編制,按照賬戶內(nèi)容分明細(xì)科目,同時(shí)設(shè)置院系及系下的專業(yè),專業(yè)再設(shè)不同級(jí)次、班次,而財(cái)務(wù)軟件還沒有達(dá)到這個(gè)使用層面,學(xué)校支出這塊只能設(shè)立總賬,對(duì)各明細(xì)項(xiàng)目無(wú)法核算,達(dá)不到控制成本的目的。

(3)日常支出管理制度不完善。每年高校舉辦的各種學(xué)術(shù)活動(dòng),包括外出學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、會(huì)議等活動(dòng),涉及的相關(guān)費(fèi)用沒有嚴(yán)格監(jiān)控,會(huì)造成巧用會(huì)議為名,將差旅費(fèi)納入會(huì)議費(fèi)中一并核算,支出比例不合理。

二、國(guó)庫(kù)集中支付制度對(duì)高校內(nèi)部控制影響分析

1.國(guó)庫(kù)集中支付運(yùn)行模式

由國(guó)家財(cái)政部?jī)?nèi)部設(shè)立中央國(guó)庫(kù)資金管理機(jī)構(gòu),安排整體資金的調(diào)撥,審核預(yù)算單位上報(bào)的用款計(jì)劃,審核通過后,下達(dá)撥付指令,對(duì)資金支付和調(diào)配進(jìn)行全面監(jiān)控。在中央國(guó)庫(kù)資金管理機(jī)構(gòu)下設(shè)立資金支付中心,建立總賬和分類賬,與各預(yù)算單位進(jìn)行資金往來(lái)。具體結(jié)構(gòu)如下圖1所示:

圖1 國(guó)庫(kù)集中支付運(yùn)行模式

如果以省級(jí)預(yù)算單位為例來(lái)說(shuō)明運(yùn)行過程,表現(xiàn)為省級(jí)單位編制用款計(jì)劃,上報(bào)國(guó)庫(kù)資金管理機(jī)構(gòu),用款申請(qǐng)經(jīng)批復(fù)后,采購(gòu)中心接到省級(jí)支付中心通知后,與供應(yīng)商簽訂購(gòu)買合同。同時(shí),由支付中心通知代理銀行,即人民銀行分行或商業(yè)銀行,將款項(xiàng)劃撥給供應(yīng)商。財(cái)政部國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)監(jiān)控和指導(dǎo)省級(jí)預(yù)算單位和同級(jí)的支付中心。

2.國(guó)庫(kù)集中支付對(duì)高校內(nèi)部控制的積極影響

(1)有利于規(guī)范部門預(yù)算,提高高校理財(cái)水平。施行國(guó)庫(kù)集中支付后,高校根據(jù)本年用款實(shí)際情況,編制下一年的用款計(jì)劃,即預(yù)算編制,將此計(jì)劃上報(bào)財(cái)政部門,經(jīng)其內(nèi)部審核后,通過財(cái)政直接支付或授權(quán)支付的方式批復(fù)財(cái)政資金,減少中間停留在高校賬戶中的環(huán)節(jié),避免隨意挪用或者占用資金,[3]同時(shí)克服了高校資金支付的隨意性和無(wú)計(jì)劃性,從制度上強(qiáng)化了部門預(yù)算,增強(qiáng)了預(yù)算的合理性降低了高校的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(2)有利于資金合理調(diào)度,提高資金運(yùn)行效率。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度以前,大多數(shù)高校設(shè)立賬戶分散,容易出現(xiàn)小金庫(kù)、賬外賬,造成財(cái)政資金流失沉淀等現(xiàn)象。在國(guó)庫(kù)集中支付制度下,這種“直通車”式的撥付,有利于加強(qiáng)對(duì)政府財(cái)政性資金的統(tǒng)一調(diào)度和管理,解決了以往財(cái)政資金流經(jīng)環(huán)節(jié)多、在途時(shí)間長(zhǎng)等問題,從源頭上與制度上防止腐敗。

(3)有利于提高預(yù)算資金運(yùn)行透明度。施行國(guó)庫(kù)集中支付制度,在于建立起預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督管理機(jī)制。在國(guó)庫(kù)集中支付下,預(yù)算單位支付每一筆資金,國(guó)庫(kù)管理信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中都有記錄,并進(jìn)行全過程實(shí)時(shí)監(jiān)控,提高了資金運(yùn)轉(zhuǎn)過程的透明度,也保障了財(cái)政資金支付的安全高效。

3.國(guó)庫(kù)集中支付對(duì)高校內(nèi)部控制的消極影響

(1)預(yù)算體系不全面

國(guó)庫(kù)集中支付制度是以各部門預(yù)算編制為前提來(lái)執(zhí)行的,政府按各部門支出來(lái)設(shè)置分類賬戶。各單位將自己編制的預(yù)算經(jīng)財(cái)政部門內(nèi)部審核通過后,財(cái)政部將批復(fù)的預(yù)算收支數(shù)據(jù)錄入國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)信息系統(tǒng)中,但政府收支分類科目中沒有有關(guān)預(yù)算單位債務(wù)收入的科目,只有“債務(wù)還本支出” 科目用來(lái)反映政府歸還各類借款的支出。[4]我國(guó)高校自擴(kuò)招以來(lái),時(shí)常面臨經(jīng)費(fèi)短缺的問題,政府下?lián)芙?jīng)費(fèi)沒能跟上高校擴(kuò)招規(guī)模的步伐,為了保障學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn),也只能走銀行貸款的道路。高校的貸款不作為財(cái)政性資金,部門預(yù)算也沒有將其納入預(yù)算中。但貸款最終是以財(cái)政性資金的學(xué)費(fèi)收入來(lái)歸還,貸款資金在平常部門預(yù)算中表現(xiàn)不出來(lái),在年底決算時(shí)產(chǎn)生,這樣預(yù)算與決算上會(huì)出現(xiàn)明顯差距,可見部門預(yù)算中不能將貸款資金這塊忽視。

(2)預(yù)算方法不科學(xué)

目前多數(shù)高校都沒落實(shí)零基預(yù)算編制方法,還是采用傳統(tǒng)的基期法,即增量預(yù)算法,這種方法使用簡(jiǎn)便,容易操作,也考慮了上年的預(yù)算,因此得到校方的認(rèn)可。但是在每年編制預(yù)算時(shí),主要依賴上年收支基數(shù),會(huì)出現(xiàn)財(cái)政赤字的現(xiàn)象。同時(shí),使用基期法,基數(shù)大的部門會(huì)多得,基數(shù)少的部門會(huì)少得,加劇資金供需矛盾,滋生教育資源不均衡的現(xiàn)象。

(3)高校經(jīng)費(fèi)自主權(quán)降低

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度,給高校的資金運(yùn)行和財(cái)務(wù)處理程序帶來(lái)了很大的變化,高校的業(yè)務(wù)比較特殊和復(fù)雜,如果資金向財(cái)政集中,會(huì)給高校的發(fā)展帶來(lái)障礙。國(guó)庫(kù)集中支付改革,要求高校將所有財(cái)政性經(jīng)費(fèi)都納入國(guó)庫(kù)集中支付,打破了學(xué)校不能自行的將財(cái)政下達(dá)款項(xiàng)進(jìn)行支配的格局?！陡叩冉逃ā返谌藯l規(guī)定:“高等學(xué)校對(duì)舉辦者提供的財(cái)產(chǎn)、國(guó)家財(cái)政性資助、受捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)依法自主管理和使用?！比绻麑W(xué)校的資金統(tǒng)一由國(guó)家財(cái)政集中管理,與《高等教育法》中的規(guī)定有些相悖,高校法人主體的地位明顯降低了,這樣對(duì)高校今后的發(fā)展會(huì)產(chǎn)生一定的影響。

三、提高國(guó)庫(kù)集中支付下內(nèi)部控制有效性建議

國(guó)庫(kù)集中支付制度實(shí)際是從預(yù)算開始,對(duì)資金劃撥、使用、銀行結(jié)算到資金下達(dá)用款單位,對(duì)整個(gè)過程實(shí)行監(jiān)控的一種制度,對(duì)加強(qiáng)單位內(nèi)部控制具有積極作用。在國(guó)庫(kù)集中支付的大背景下,怎樣提高高校內(nèi)部控制的有效性,現(xiàn)提出以下幾點(diǎn)建議:

1.強(qiáng)化高校預(yù)算管理,細(xì)化預(yù)算編制

在國(guó)庫(kù)集中支付下,高校想要掙脫資金使用的束縛就必須進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算管理。首先,綜合已往的財(cái)務(wù)預(yù)算,在此基礎(chǔ)上,結(jié)合學(xué)校自身的實(shí)際狀況,設(shè)定預(yù)算定額,并建立指標(biāo)體系。其次,合理劃分財(cái)政性資金,主要是將非財(cái)政性的資金劃撥出來(lái),然后合理細(xì)化財(cái)政性資金的支出。[5]第三,根據(jù)明細(xì)預(yù)算按月編制用款計(jì)劃,每月的用款計(jì)劃可根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)做出調(diào)整,保證資金及時(shí)到位。第四,針對(duì)高校每年開學(xué)時(shí),學(xué)費(fèi)收入及各項(xiàng)支出處于集中階段這個(gè)情況,財(cái)政部門應(yīng)及時(shí)審批用款計(jì)劃額度,臨時(shí)根據(jù)情況調(diào)整下程序。最后,學(xué)校各個(gè)部門與有關(guān)單位要相互配合,將編制好的用款計(jì)劃落到實(shí)處,[6]嚴(yán)格按計(jì)劃實(shí)行資金撥付,防患無(wú)計(jì)劃的開支,提高預(yù)算的有效性。

2.推行零基預(yù)算方法

各部門編制預(yù)算時(shí)應(yīng)使用零基預(yù)算法,來(lái)提高預(yù)算的效率。零基預(yù)算在編制成本費(fèi)用時(shí),不考慮過去會(huì)計(jì)期間發(fā)生的費(fèi)用項(xiàng)目和金額,所有的預(yù)算支出以零開始,逐項(xiàng)審議預(yù)算期內(nèi)各項(xiàng)費(fèi)用內(nèi)容及開支是否合理,是將業(yè)務(wù)計(jì)劃與預(yù)算編制密切結(jié)合的一種方法。在編制預(yù)算過程中,學(xué)校財(cái)務(wù)部門應(yīng)與各主管部門共同參與,相互溝通,共建一套預(yù)算編制體系。

3.規(guī)范財(cái)務(wù)管理制度,提高人員素質(zhì)

各高校應(yīng)該嚴(yán)格規(guī)范財(cái)務(wù)管理制度,明確會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作,規(guī)范工作流程,以規(guī)范的財(cái)務(wù)工作來(lái)提高內(nèi)部控制的有效性,發(fā)揮財(cái)會(huì)工作本身的監(jiān)督職能。進(jìn)一步完善校內(nèi)信息系統(tǒng),及時(shí)與上級(jí)相關(guān)部門進(jìn)行信息溝通,實(shí)現(xiàn)與財(cái)政部門、支付中心、代理銀行的信息互動(dòng),提高國(guó)庫(kù)支付效率,同時(shí)對(duì)學(xué)校的執(zhí)行情況也是一種監(jiān)督。[7]加以恰當(dāng)?shù)恼{(diào)控措施,指引高校的健康發(fā)展,實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的雙贏。更重要的是,切實(shí)提高執(zhí)行人員的自身素質(zhì)。人力資源部門應(yīng)根據(jù)崗位需要安排相關(guān)的職業(yè)培訓(xùn)和政策宣傳教育,提高專業(yè)素質(zhì)的同時(shí)還必須懂得領(lǐng)會(huì)國(guó)家與政府政策,靈活掌握分析市場(chǎng)變化的技巧,具備較強(qiáng)的工作能力。

4.轉(zhuǎn)變政府管理模式

我國(guó)高校正處于從政府附屬到自主辦學(xué)法人主體的轉(zhuǎn)變過程中,在當(dāng)前形勢(shì)下,政府主要通過立法、規(guī)劃、撥款、監(jiān)督和必要的行政手段對(duì)高校的發(fā)展壯大進(jìn)行管理調(diào)控。[8]

政府管理模式應(yīng)作出轉(zhuǎn)變,改變以往的直接管理、行政審批,放手高校自主管理,從宏觀調(diào)控方面對(duì)高校進(jìn)行規(guī)范、服務(wù)管理,高?？筛鶕?jù)自己的需要自行調(diào)控經(jīng)費(fèi),真正的將權(quán)力落實(shí)到高校中,讓高校成為辦學(xué)的法人主體。

在國(guó)庫(kù)集中支付這個(gè)大環(huán)境下,高校內(nèi)部控制出現(xiàn)了許多新情況與新問題,既有積極的正面影響,也有消極的負(fù)面影響,在政府轉(zhuǎn)變職能的條件下,高校應(yīng)主動(dòng)改革其內(nèi)部的財(cái)務(wù)管理機(jī)制,在預(yù)算管理、預(yù)算方法選擇、對(duì)銀行財(cái)政關(guān)系協(xié)調(diào)等方面進(jìn)一步深化完善,探索出適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中支付制改革需要,提高高校內(nèi)部控制的有效性的模式。

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