基于國(guó)際視角的國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼若干問題探討

●王 蓓

由于經(jīng)濟(jì)體制的不同，國(guó)有企業(yè)在各國(guó)經(jīng)濟(jì)中所占的比重和所處的地位也不同，所以各國(guó)政府對(duì)國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼所采取的方式和制定的相關(guān)政策也存在著差別。在分析各國(guó)國(guó)有企業(yè)情況的同時(shí)，我國(guó)應(yīng)結(jié)合自身的實(shí)際情況，借鑒西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，正確利用我國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼政策發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì)。

一、西方國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼存在的理論基礎(chǔ)

國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼與國(guó)有企業(yè)的地位及規(guī)模息息相關(guān)，西方國(guó)有企業(yè)的發(fā)展和私有化一直存在著緊密聯(lián)系，國(guó)有化和私有化的爭(zhēng)論也一直是西方理論界的爭(zhēng)論熱點(diǎn)。雖然這方面的爭(zhēng)論至今也沒有明確的結(jié)果，但是，西方各國(guó)近年來一致的行為是：在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)力度較小，國(guó)有企業(yè)私有化的呼聲較大，大都主張國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中公平競(jìng)爭(zhēng)，避免不合理的補(bǔ)貼造成企業(yè)間的不公平競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)有企業(yè)民營(yíng)化的趨勢(shì)較為明顯；在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)，很多國(guó)家根據(jù)凱恩斯的政府干預(yù)思想，主動(dòng)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，國(guó)有企業(yè)會(huì)承擔(dān)起部分政策性責(zé)任，國(guó)家會(huì)為此給予其較多的財(cái)政補(bǔ)貼，從而使國(guó)有企業(yè)進(jìn)入大規(guī)模的國(guó)有化時(shí)期。由此可見，西方國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼的存在不僅和經(jīng)濟(jì)體制有關(guān)，更與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行周期密切相關(guān)。

由于國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼是政府干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一種方式，所以對(duì)國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼的爭(zhēng)論是建立在政府干預(yù)市場(chǎng)的理論基礎(chǔ)上的。國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼的支持者普遍認(rèn)為，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼有利于國(guó)有企業(yè)的生存和發(fā)展。凱恩斯（1936）提出了國(guó)家干預(yù)主義思想，由于當(dāng)時(shí)西方國(guó)家處于大蕭條時(shí)期，這一思想使得西方發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家開始對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)行全面的政府干預(yù)，也掀起了西方國(guó)家企業(yè)國(guó)有化的浪潮。凱恩斯主張國(guó)家應(yīng)積極地干預(yù)和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，雖然他的理論并沒有大量涉及國(guó)有企業(yè)，但是根據(jù)其“有效需求原理”，在邊際消費(fèi)傾向遞減、資本邊際收益遞減和流動(dòng)性偏好三大規(guī)律作用下，如果政府不出面調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，那么經(jīng)濟(jì)最終會(huì)出現(xiàn)有效需求不足，從而導(dǎo)致消費(fèi)下降和投資降低，不利于國(guó)家實(shí)現(xiàn)整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。漢森（1947）認(rèn)同并發(fā)展了凱恩斯的政府干預(yù)思想，他指出政府應(yīng)加大干預(yù)力度，建議設(shè)立國(guó)有企業(yè)并使其充分發(fā)揮相應(yīng)的作用，這一思想在后來也得到了薩繆爾森等學(xué)者的支持。新凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物斯蒂格利茨（1993）分析了政府和市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中的作用，認(rèn)為市場(chǎng)機(jī)制是有效的，但是在出現(xiàn)市場(chǎng)失靈時(shí)，政府應(yīng)主動(dòng)干預(yù)經(jīng)濟(jì)，并指出國(guó)有企業(yè)的存在是必要的，但應(yīng)該根據(jù)各國(guó)的實(shí)際情況規(guī)定適當(dāng)?shù)谋壤?。完全的?jì)劃經(jīng)濟(jì)和完全的自由主義都被證明是行不通的，對(duì)于轉(zhuǎn)軌時(shí)期的我國(guó)來說，有關(guān)國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼的爭(zhēng)論不應(yīng)該是討論補(bǔ)貼存在與否，而應(yīng)該是討論這些補(bǔ)貼應(yīng)該在哪些領(lǐng)域存在以及其規(guī)模和形式應(yīng)如何界定等。

二、西方國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼情況

（一）德國(guó)概況

德國(guó)國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼內(nèi)容和方式是由其地位和財(cái)政體制決定的。國(guó)家財(cái)政預(yù)算制度是德國(guó)財(cái)政體制的主要內(nèi)容。在財(cái)政體制方面，德國(guó)分為聯(lián)邦、州和地方三級(jí)結(jié)構(gòu)。德國(guó)財(cái)政政策的立足點(diǎn)是地方能辦的事，州不干預(yù)；州能辦的事，聯(lián)邦不干預(yù)。并且，州政府一級(jí)有義務(wù)監(jiān)督地方預(yù)算，但是聯(lián)邦政府一級(jí)無權(quán)控制各級(jí)州政府的預(yù)算。這些規(guī)定給予地方政府充分的自主權(quán)，使其更好地發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，并為地方提供公共產(chǎn)品。由于財(cái)政體制的支持，德國(guó)政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼范圍較廣，不僅包括投資和信貸補(bǔ)助，而且對(duì)部分關(guān)鍵行業(yè)的政策性虧損也給予補(bǔ)貼，如鐵路、軍工等行業(yè)。由于德國(guó)政府特別注重環(huán)境保護(hù)，不僅在法律層面上制定了有利于環(huán)境保護(hù)的規(guī)章制度，而且對(duì)有利于環(huán)境保護(hù)的國(guó)有企業(yè)提供稅收優(yōu)惠和投資補(bǔ)貼。這些國(guó)有企業(yè)所從事的領(lǐng)域主要是木材加工、鑄造、化工和塑料等具體行業(yè)，并且政府對(duì)其財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額大約是投資總額的1%。此外，政府還對(duì)這些國(guó)有企業(yè)提供優(yōu)惠的貸款利率和償還條件，形成有利于其發(fā)展的隱形補(bǔ)貼。同時(shí)，德國(guó)政府在提供財(cái)政補(bǔ)貼時(shí)，注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)的調(diào)整，其出臺(tái)的補(bǔ)貼政策對(duì)于部分夕陽產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了關(guān)鍵作用。另外，為了改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、住房、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境保護(hù)等建設(shè)項(xiàng)目，聯(lián)邦財(cái)政會(huì)對(duì)從事這些行業(yè)的國(guó)有企業(yè)提供不同程度的補(bǔ)貼。各州和地方政府為了得到聯(lián)邦財(cái)政的配套補(bǔ)貼資金，以發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，也會(huì)積極地將這些行業(yè)所需資金劃入到本地政府預(yù)算，并對(duì)本地的國(guó)有企業(yè)提供充分的補(bǔ)貼政策以保證這些關(guān)鍵項(xiàng)目順利運(yùn)行。

（二）日本概況

日本國(guó)有企業(yè)的興起主要依靠政權(quán)的力量，大部分關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的企業(yè)都是由政府直接出資興辦，所以政府制定的各種經(jīng)濟(jì)發(fā)展制度都有利于企業(yè)的發(fā)展壯大，從而也使得國(guó)有經(jīng)濟(jì)得到迅速發(fā)展。由于日本國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)比較復(fù)雜，國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼的形式也多種多樣。國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼的規(guī)模和范圍是由政府和企業(yè)的關(guān)系決定的，日本企業(yè)和政府的關(guān)系是可以相互協(xié)調(diào)的，是建立在雙方相互信任基礎(chǔ)上的雙邊關(guān)系。這種彈性關(guān)系有利也有弊，一方面，提高了政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼效率，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的直接調(diào)控促進(jìn)了國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大；另一方面，使得政府和企業(yè)的關(guān)系存在很多可操作性，從而容易出現(xiàn)尋租并滋生腐敗。尋租活動(dòng)是一種單純的無謂損失，不僅影響了社會(huì)資源的充分利用和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定健康發(fā)展，而且構(gòu)成了日本企業(yè)與政府關(guān)系的主要成本。在這樣的政治和經(jīng)濟(jì)背景下，日本政府對(duì)國(guó)有企業(yè)提供的補(bǔ)貼數(shù)額和項(xiàng)目較多，但補(bǔ)貼的重點(diǎn)是放在新能源和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展方面，具體為：對(duì)企業(yè)引進(jìn)先進(jìn)的利用能源設(shè)備給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼金額的上限為2億日元，補(bǔ)貼率高達(dá)30%以上；對(duì)廢棄物再利用的化工設(shè)備生產(chǎn)者給予其相當(dāng)于生產(chǎn)、實(shí)驗(yàn)費(fèi)用的50%的補(bǔ)助；對(duì)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)，由于其投資規(guī)模大，建設(shè)周期長(zhǎng)，日本政府設(shè)立了專項(xiàng)基金，并利用非營(yíng)利性的金融機(jī)構(gòu)為循環(huán)經(jīng)濟(jì)企業(yè)提供優(yōu)惠利率的中長(zhǎng)期貸款；為了鼓勵(lì)企業(yè)從事環(huán)保產(chǎn)業(yè)的研究與投資，日本政府在相關(guān)法律政策中規(guī)定對(duì)修建廢棄物處理設(shè)施提供財(cái)政補(bǔ)貼等。

（三）英國(guó)概況

從20世紀(jì)40年代中期到70年代末，英國(guó)在經(jīng)過三次大規(guī)模的國(guó)有化浪潮之后，議會(huì)通過了一系列的國(guó)有化法令，將銀行、煤炭、航空、運(yùn)輸、電力、郵電以及鋼鐵等諸多部門與行業(yè)收歸國(guó)有，此時(shí)國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼的數(shù)額較大。但是，這個(gè)時(shí)期的英國(guó)經(jīng)濟(jì)并未實(shí)現(xiàn)突飛猛進(jìn)的發(fā)展，反而出現(xiàn)了通貨膨脹率和失業(yè)率上升等種種問題。1979年，撒切爾夫人上臺(tái)執(zhí)政，開始大規(guī)模地進(jìn)行國(guó)有企業(yè)私有化改革，反對(duì)政府對(duì)企業(yè)和市場(chǎng)的干預(yù)，主張經(jīng)濟(jì)自由化和 “小政府、大社會(huì)”的運(yùn)行模式，在依靠市場(chǎng)機(jī)制并提倡自由競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮私人企業(yè)的作用。其核心舉措之一就是積極推行公有企業(yè)私有化，促進(jìn)自由競(jìng)爭(zhēng)，提高企業(yè)活力。在這樣的國(guó)有企業(yè)背景下，相比其他國(guó)家存在的國(guó)有企業(yè)虧損補(bǔ)貼，英國(guó)政府在國(guó)有企業(yè)方面的補(bǔ)貼數(shù)額較少，更多的是調(diào)整國(guó)有企業(yè)的運(yùn)行機(jī)制，在將國(guó)有企業(yè)民營(yíng)化的過程中，創(chuàng)造一個(gè)更加公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。政企分開后，英國(guó)政府將大部分國(guó)有項(xiàng)目交由私人承包或者經(jīng)營(yíng)，創(chuàng)造了更加公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，政府對(duì)鐵路等承擔(dān)了部分社會(huì)公共職能的企業(yè)，僅在一定程度上給予補(bǔ)貼，保證其更好地提供公共服務(wù)。

三、西方國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼的經(jīng)驗(yàn)借鑒

鑒于西方國(guó)家國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行借鑒和學(xué)習(xí)：

（一）國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼僅限于彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈領(lǐng)域

近年來，我國(guó)政府對(duì)國(guó)有企業(yè)干預(yù)過多，國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)的大幅度增長(zhǎng)在很大程度上與其享受的各種優(yōu)惠補(bǔ)貼有關(guān)，這大大擠壓了民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展空間。通過借鑒西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)可知，國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼政策的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)該是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，這就要求在利用國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)時(shí)，應(yīng)正確把握補(bǔ)貼調(diào)節(jié)市場(chǎng)的領(lǐng)域，不能過多地干預(yù)市場(chǎng)甚至影響其正常運(yùn)行。同時(shí)，在我國(guó)漸進(jìn)式的改革過程中，應(yīng)充分利用國(guó)有企業(yè)的政策性作用，積極出臺(tái)相關(guān)的補(bǔ)貼政策保證國(guó)有企業(yè)的正常運(yùn)行。為此，應(yīng)準(zhǔn)確定位市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域、性質(zhì)和特征，針對(duì)性地出臺(tái)國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼政策，選擇合適的政策工具促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)前，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，市場(chǎng)缺陷也具有明顯的轉(zhuǎn)軌特征，漸進(jìn)式的改革方式使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化而日益凸顯，從而使得我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的缺陷也呈現(xiàn)出階段性的特點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，我國(guó)國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼政策應(yīng)逐步退出市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，保證轉(zhuǎn)軌時(shí)期經(jīng)濟(jì)的順利運(yùn)行。

（二）國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼應(yīng)以提高國(guó)有企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力為目的

當(dāng)前，在經(jīng)濟(jì)全球化的大背景下，我國(guó)國(guó)有企業(yè)的發(fā)展水平在很大程度上決定了其在世界市場(chǎng)中的地位和競(jìng)爭(zhēng)能力，提高我國(guó)國(guó)有企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力對(duì)于發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要。在產(chǎn)業(yè)方面，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)低成本的優(yōu)勢(shì)不再明顯，為了保護(hù)國(guó)內(nèi)不具有成本優(yōu)勢(shì)但具有戰(zhàn)略性意義的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)，政府應(yīng)出臺(tái)相關(guān)的補(bǔ)貼政策，將財(cái)政補(bǔ)貼更多地用于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、關(guān)系國(guó)計(jì)民生的產(chǎn)業(yè)等方面，使國(guó)有企業(yè)在進(jìn)入世界市場(chǎng)的過程中，有與世界先進(jìn)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的能力。同時(shí)，國(guó)有企業(yè)應(yīng)充分利用財(cái)政補(bǔ)貼的政策優(yōu)勢(shì)，積極提高自身的自主創(chuàng)新能力，并利用創(chuàng)新成果形成產(chǎn)品或者技術(shù)的壟斷地位，從而獲得超額利潤(rùn)，提高自身在世界市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力。但應(yīng)注意，我國(guó)政府財(cái)政補(bǔ)貼的著力點(diǎn)不僅是國(guó)有企業(yè)，而且應(yīng)該包括擁有巨大發(fā)展?jié)摿Φ闹行∑髽I(yè)。

（三）國(guó)有虧損企業(yè)補(bǔ)貼應(yīng)界定合理的范圍和規(guī)模

在補(bǔ)貼范圍方面，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)，要逐步減少其虧損補(bǔ)貼，保證市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的平等地位，使國(guó)有企業(yè)有充分的危機(jī)意識(shí)，提高其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的競(jìng)爭(zhēng)能力。對(duì)于非競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)，應(yīng)盡量區(qū)分其政策性虧損和經(jīng)營(yíng)性虧損。對(duì)于政策性虧損，財(cái)政應(yīng)給予充分的補(bǔ)貼，保證其在經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控中發(fā)揮應(yīng)有的作用；對(duì)于其經(jīng)營(yíng)性虧損，應(yīng)盡量避免或者減少這方面的虧損補(bǔ)貼，減少國(guó)有企業(yè)的軟預(yù)算約束，提高國(guó)有企業(yè)的自生能力。在國(guó)有虧損企業(yè)的補(bǔ)貼規(guī)模方面，應(yīng)注重一個(gè)“度”，避免財(cái)政資金的浪費(fèi)，并注意不能使國(guó)有企業(yè)對(duì)國(guó)家的財(cái)政補(bǔ)貼產(chǎn)生依賴，使其成為“溫室里的花朵”。同時(shí)，政府應(yīng)盡量剝離國(guó)有企業(yè)的政策性負(fù)擔(dān)，逐漸減少對(duì)國(guó)有企業(yè)的政策性補(bǔ)貼和各種優(yōu)惠政策。

（四）國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼政策應(yīng)適當(dāng)向經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型傾斜

作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的主體，我國(guó)國(guó)有企業(yè)在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中發(fā)揮著重要作用。為此，國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼應(yīng)具有一定的政策傾斜性，爭(zhēng)取在一定程度上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，更好地轉(zhuǎn)變國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。因此，應(yīng)重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行考慮：一方面，重視環(huán)境保護(hù)，對(duì)走綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路的國(guó)有企業(yè)，在其因?yàn)楣?jié)約資源和治理環(huán)境過程中所發(fā)生的虧損，應(yīng)給予一定的補(bǔ)貼；另一方面，重視勞動(dòng)力素質(zhì)的提高，由于產(chǎn)業(yè)升級(jí)和自主創(chuàng)新對(duì)勞動(dòng)力的要求提高，政府應(yīng)對(duì)國(guó)有企業(yè)培訓(xùn)勞動(dòng)力所發(fā)生的費(fèi)用給予一定的補(bǔ)貼；另外，著力加大第三產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼，特別是增加對(duì)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的補(bǔ)貼，使其做強(qiáng)做大，從而在吸納勞動(dòng)力和擴(kuò)大內(nèi)需中發(fā)揮重要作用。總之，國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼要旨在提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量，保證經(jīng)濟(jì)整體又好又快地發(fā)展。

（五）主張國(guó)有企業(yè)民營(yíng)化、要求減少甚至消除國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼并不可取

國(guó)有企業(yè)私有化是英國(guó)、德國(guó)等發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家推行崇尚自由市場(chǎng)的新自由主義的結(jié)果，而我國(guó)要結(jié)合自身的實(shí)際情況，在社會(huì)主義初級(jí)階段實(shí)施以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的經(jīng)濟(jì)制度。所以，在實(shí)施經(jīng)濟(jì)體制改革的過程中，切不可全盤否定國(guó)有化，

在關(guān)鍵領(lǐng)域應(yīng)保證國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力和適當(dāng)?shù)膰?guó)有企業(yè)補(bǔ)貼。因此，我國(guó)應(yīng)充分了解國(guó)有企業(yè)現(xiàn)狀，深入分析國(guó)有企業(yè)內(nèi)部狀態(tài)和外部環(huán)境，確定正確的補(bǔ)貼途徑，對(duì)不同的國(guó)有企業(yè)靈活選擇不同的補(bǔ)貼方式。