談財政監(jiān)督方式向非現(xiàn)場監(jiān)管轉(zhuǎn)型

●陳方立/財政部駐新疆專員辦監(jiān)察專員

《財政部門監(jiān)督辦法》的頒布實施，標志著中國財政監(jiān)督格局的確立和形成。專員辦作為財政部的專職監(jiān)督機構,經(jīng)過多年探索和實踐，逐步形成了事前、事中、事后監(jiān)督相結合，覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監(jiān)督機制，成為促進建立我國預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相互制衡、相互協(xié)調(diào)的財政運行機制的重要力量。

但是，目前財政監(jiān)督方式單一，主要采取現(xiàn)場監(jiān)督檢查?，F(xiàn)場檢查是專員辦實施監(jiān)督的主要方式，已經(jīng)非常成熟和規(guī)范，具有應用廣泛、針對性強、影響力大、規(guī)模效應等優(yōu)點，但現(xiàn)場檢查是以事后檢查為主的監(jiān)管模式，存在明顯的局限性:一是監(jiān)督結果的嚴重滯后性，雖然查處了問題，很多損失往往已難以挽回，亡羊補牢，為時已晚；二是不能做到全覆蓋、全過程、持續(xù)性監(jiān)管，臨時性、突擊性、偶然性因素過大；三是專員辦人手少的問題將長期存在，以現(xiàn)場檢查方式為主在一定程度上制約了專員辦的發(fā)展。因此，財政監(jiān)督方式向非現(xiàn)場監(jiān)管轉(zhuǎn)型是必然趨勢和要求。

一、非現(xiàn)場監(jiān)管的必然性

（一）監(jiān)督覆蓋面廣

目前專員辦的監(jiān)督方式主要是每年按照財政部的統(tǒng)一部署和工作計劃開展的若干項重點檢查。投入各專員辦全部的人力，能取得典型效果，但監(jiān)管覆蓋面較小，不可能做到全面監(jiān)督。非現(xiàn)場監(jiān)管作為財政監(jiān)督的重要方式之一，通過全面了解監(jiān)管對象的基本情況，定期或不定期地審閱被監(jiān)督對象的報表和報送資料等信息數(shù)據(jù)，經(jīng)過分析、測算、審核，對其相關經(jīng)濟活動進行全面、動態(tài)的監(jiān)控，可以做到對財政性資金事前、事中、事后監(jiān)督，實現(xiàn)對政府性資金的全過程、全覆蓋監(jiān)督。

（二）實時監(jiān)督，便捷高效

非現(xiàn)場監(jiān)管是充分利用現(xiàn)代信息技術手段，對所采集的信息進行匯總、統(tǒng)計、分析、評價，對數(shù)據(jù)分析中發(fā)現(xiàn)的問題和疑點采取約請談話、實地走訪等方式進行核實。它不受工作計劃和工作時間的限制，可以有效做到實時監(jiān)督，增強財政監(jiān)督的時效性。建立非現(xiàn)場監(jiān)管數(shù)據(jù)分析預警機制，可以大大提高監(jiān)督的效率。

（三）和現(xiàn)場檢查互為補充，不可或缺

非現(xiàn)場監(jiān)管通過持續(xù)監(jiān)控和動態(tài)分析，查找財政財務管理中的風險點和存在問題，確定現(xiàn)場檢查的對象、時間、范圍和重點，使現(xiàn)場檢查有的放矢，“不鳴則已，一鳴驚人”，準確打擊違法違紀行為，樹立財政監(jiān)督權威。

（四）非現(xiàn)場監(jiān)管是國際上及其他系統(tǒng)中運用非常普遍的方法

國際上金融監(jiān)管機構中非現(xiàn)場監(jiān)管體系已經(jīng)運用得非常成熟，比較典型的是美國的貨幣監(jiān)理署，將非現(xiàn)場監(jiān)管與分析貫穿于監(jiān)管流程各個環(huán)節(jié)，對各金融機構的風險因素等方面進行評價。我國銀監(jiān)會成立之初，就著手加強銀行業(yè)監(jiān)督信息系統(tǒng)建設，其建立的“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一標準、資源共享”的非現(xiàn)場監(jiān)管信息技術平臺，快捷、準確地對各銀行業(yè)金融機構的資本信用風險、市場風險等情況進行評判和分析，建立了一套科學規(guī)范、有機協(xié)調(diào)、高效運轉(zhuǎn)的現(xiàn)場與非現(xiàn)場監(jiān)管流程和工作機制。

（五）解決人少事多的矛盾

一直以來,人手少、任務重是困擾專員辦發(fā)展的難題,這一問題還將長時期存在。在專員辦的監(jiān)督檢查中應用非現(xiàn)場監(jiān)管手段，可以有效減少工作量，一定程度上解決人少事多的矛盾。

二、非現(xiàn)場監(jiān)管的做法及應用

近年來，新疆專員辦積極探索和嘗試在專項檢查和日常監(jiān)管中運用非現(xiàn)場監(jiān)管手段，提升了監(jiān)管效率，擴大了監(jiān)管覆蓋面。

（一）信息采集

根據(jù)日常監(jiān)管的需要，通過財政部業(yè)務管理信息系統(tǒng)、基層單位報備等渠道，采集基層單位有關信息。信息采集包括要求基層預算單位報送的基本情況、預算管理、資產(chǎn)管理、財務管理及其他相關信息，采集的內(nèi)容必須與開展的日常監(jiān)管事項相關。通過對采集的信息進行匯總、統(tǒng)計、分析、評價，發(fā)現(xiàn)問題和疑點。

（二）函證檢查

按照日常審核監(jiān)管事項和財政資金管理使用部門、單位設計檢查表格和檢查事項要求，以正式文件向部門單位發(fā)出通知，要求在規(guī)定時間內(nèi)將填報好的數(shù)據(jù)和財政資金管理使用情況通過信函或直接送達的方式進行上報。通過對反饋情況和數(shù)據(jù)進行綜合比對分析，情況了解、科學判斷，對從中發(fā)現(xiàn)的問題進行通報或?qū)嵤┻M一步檢查程序。

（三）約請談話

約請談話是對日常審核中發(fā)現(xiàn)或掌握的有疑點尚未達到處理處罰條件的問題，在約定的時間和約定的地點，通過約請有關單位負責人談話，由對方回答我方提出的資金管理、財會核算、政策執(zhí)行等問題的監(jiān)督方式。約請談話分為個別約談和集體約談。個別約談指向一個基層單位了解情況、核實疑點、督促整改的約請談話。集體約談指對共性問題的多個基層單位同時進行約請談話。

（四）開發(fā)利用信息軟件監(jiān)控系統(tǒng)

充分利用財政部及部分專員辦開發(fā)并且運用較為成熟的審核審批和動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，是現(xiàn)代信息技術手段與監(jiān)督檢查工作的有機結合，可以正確高效地完成工作量巨大的監(jiān)督工作，適合在各專員辦推廣運行使用。如目前已運用較為成熟的分三種：一是財政部門實施的財政國庫動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)?？蓪崿F(xiàn)對預算單位的每一筆財政資金進行實時監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)違規(guī)或不規(guī)范支付行為時將自動報警，監(jiān)控人員再進行重點核查；二是北京專員辦開發(fā)的國庫集中支付申報審核系統(tǒng)。從預算單位的申報上傳資料到專員辦的四級審核工作，都實現(xiàn)網(wǎng)上操作。三是新疆專員辦與中國棉花交易市場聯(lián)合開發(fā)的出疆棉移庫費用補貼審核申報系統(tǒng)。該項審核工作每年光紙質(zhì)申報資料就有幾噸重，如此大的工作量如果僅僅依靠人工是無法順利完成的。該系統(tǒng)可以對每批次的棉花碼單號碼進行比對，避免了重復申報套取補貼資金的行為。

（五）網(wǎng)絡數(shù)據(jù)分析

對配有較為成熟穩(wěn)定的網(wǎng)絡管理軟件系統(tǒng)的日常審核事項，可根據(jù)審核事項所需的不同口徑從網(wǎng)絡后臺數(shù)據(jù)庫提取數(shù)量、金額、人數(shù)等基礎數(shù)據(jù)與有關單位報送的銀行對賬單、業(yè)務臺賬等資料相比對，印證被監(jiān)管單位申報數(shù)據(jù)的真實性、準確性。

（六）電話問詢

對發(fā)放分散、受益人群面廣的財政資金政策進行監(jiān)管時，通過直接與政策受益人的電話連線，進行基本情況和資料的核實，對被查單位提供資料的疑點進行辨?zhèn)巍?/p>

三、做好非現(xiàn)場監(jiān)管的保障措施

（一）轉(zhuǎn)變觀念

非現(xiàn)場監(jiān)管是一種新的監(jiān)管模式。加強非現(xiàn)場監(jiān)管并不是要弱化現(xiàn)場監(jiān)管，而是將不斷創(chuàng)新的非現(xiàn)場監(jiān)管手段與現(xiàn)場監(jiān)管手段相互結合，相互促進。要轉(zhuǎn)變觀念，充分發(fā)揮非現(xiàn)場監(jiān)管對現(xiàn)場檢查工作的指導作用，通過增強非現(xiàn)場監(jiān)管的全面性、前瞻性、系統(tǒng)性，更加全面地做好財政監(jiān)督工作。

（二）科學規(guī)劃

科學有效的規(guī)劃是開展非現(xiàn)場監(jiān)管工作的前提，要高位思考，統(tǒng)籌兼顧，逐步將非現(xiàn)場監(jiān)管融入到各項監(jiān)督工作當中，逐步推進非現(xiàn)場監(jiān)管手段的綜合運用。相應地需要調(diào)整專員辦監(jiān)管模式，充實監(jiān)管內(nèi)容，提升監(jiān)管層次。

（三）制度保證

一是建立非現(xiàn)場監(jiān)管工作責任制，明確監(jiān)管責任、任務、對象等。二是建立資料報送、信息采集、分析管理、約談函證、日常監(jiān)控等業(yè)務制度；三是建立具體操作流程，確保非現(xiàn)場監(jiān)管工作科學化、規(guī)范化、精細化。

（四）技術支撐

充分利用現(xiàn)代信息技術是開展非現(xiàn)場監(jiān)管的基礎和主要抓手。無論是信息采集還是使用開發(fā)的審核審批及監(jiān)控系統(tǒng)，都需要有強大的信息化等技術手段作支撐。開發(fā)的監(jiān)管系統(tǒng)不是簡單的采集數(shù)據(jù)，而是要將相關部門、相關工作的各環(huán)節(jié)包括進來，對采集的各種信息數(shù)據(jù)按照科學的指標體系進行分析比對。因此，各種監(jiān)督軟件的開發(fā)和應用至關重要。

（五）綜合協(xié)調(diào)

非現(xiàn)場監(jiān)管是以財政資金運行全過程監(jiān)控為目標，以預算監(jiān)管為核心，保證監(jiān)管的動態(tài)性、時效性、全面性。一定要與現(xiàn)場檢查充分結合，糾偏糾錯，互為補充。充分發(fā)揮非現(xiàn)場監(jiān)管對現(xiàn)場檢查工作的指導作用，提高現(xiàn)場檢查的針對性、深入性、有效性，通過現(xiàn)場檢查來驗證和修正非現(xiàn)場監(jiān)管。如果沒有現(xiàn)場檢查，非現(xiàn)場監(jiān)督就失去意義。

（六）人員素質(zhì)

非現(xiàn)場監(jiān)管要求針對不同類別的報表、指標、數(shù)據(jù)信息，進行不同頻率的非現(xiàn)場分析，準確、全面地掌握財政事項運行過程中的薄弱環(huán)節(jié)，并依據(jù)分析結果制定不同的監(jiān)管行動方案，包括實施現(xiàn)場檢查。監(jiān)管人員一是應具備一定的數(shù)學、統(tǒng)計、計算機、會計等知識；二是應具備對大量收集的數(shù)據(jù)進行分析并加以提煉，找出疑點和問題的能力；三是應具備政策制度熟悉能力和相關行業(yè)基礎及專業(yè)知識。