完善我國全口徑預(yù)算監(jiān)督機制的思考

●曹雪姣 安秀梅

一、實施全口徑預(yù)算監(jiān)督的制度前提

全口徑預(yù)算監(jiān)督需要具備一系列完善的制度前提才能有效實施，具體來說包括：規(guī)范的預(yù)算法律制度、完善的政府會計制度以及健全的全口徑預(yù)算制度等。這些制度都是目前深化預(yù)算改革的重點和難點，一旦具備了這些制度前提，便會大大推進(jìn)預(yù)算監(jiān)督執(zhí)法的力度。

（一）規(guī)范的預(yù)算法律制度

規(guī)范的預(yù)算法律制度既要明晰政府及其財政、稅務(wù)、審計等職能部門的預(yù)算管理職權(quán)，同時也要明確界定人大及其常委會等預(yù)算審查監(jiān)督工作機構(gòu)在預(yù)算審查監(jiān)督方面的職責(zé)。《預(yù)算法》是進(jìn)行預(yù)算活動全過程最基本的法律依據(jù)，但現(xiàn)有的《預(yù)算法》對各預(yù)算執(zhí)法主體職責(zé)以及預(yù)算法律責(zé)任的界定尚不明晰，使得預(yù)算法涉及人大和政府兩個執(zhí)法主體，導(dǎo)致預(yù)算權(quán)和政策制定權(quán)相分離、預(yù)算權(quán)和政策制定權(quán)的碎片化等問題。因此在實施全口徑預(yù)算監(jiān)督之初，需要對現(xiàn)有的預(yù)算法律制度進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)范，明確各預(yù)算主體在整個預(yù)算過程中的職責(zé)。

（二）完善的政府會計制度

長期以來，我國一直實行的是收付實現(xiàn)制的政府會計制度，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和市場化的推進(jìn)，收付實現(xiàn)制的政府會計制度的弊端開始逐步顯露，如政府部門會計信息的透明度和準(zhǔn)確性不高，收付實現(xiàn)制難以揭露政府債務(wù)的真實信息，不能實現(xiàn)績效為導(dǎo)向的財政管理活動等。目前預(yù)算報告中難以反映政府的資產(chǎn)負(fù)債全貌，因此政府會計制度應(yīng)由傳統(tǒng)的收付實現(xiàn)制轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)責(zé)發(fā)生制，將涉及政府干預(yù)活動過程中的資產(chǎn)、負(fù)債、或有負(fù)債、收入支出情況全部納入到政府會計報告中，以便于為全口徑預(yù)算管理與監(jiān)督活動做好基礎(chǔ)性工作。

（三）健全的全口徑預(yù)算制度

全口徑預(yù)算監(jiān)督的對象是整個全口徑預(yù)算體系，而全口徑預(yù)算體系的核心特征是全面性，要求把全部財政收支納入到預(yù)算中。健全的全口徑預(yù)算制度是推動全口徑預(yù)算實施的重要前提。從橫向來看，目前我國的全口徑預(yù)算體系已經(jīng)囊括了公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算以及社會保障基金預(yù)算，除此以外，筆者認(rèn)為應(yīng)該繼續(xù)加入稅式支出預(yù)算、政府債務(wù)預(yù)算等專項預(yù)算，使全口徑預(yù)算體系能夠充分反映政府財政活動的全過程。各預(yù)算之間難以保證自身的平衡性，因此在健全全口徑預(yù)算體系的同時，要一并建立各預(yù)算之間的勾稽關(guān)系。從縱向來看，建立完善的全口徑預(yù)算體系應(yīng)當(dāng)編制中期預(yù)算，將預(yù)算的核算范圍擴展到支出周期各階段的交易；不斷完善部門預(yù)算，并對部門預(yù)算實施相應(yīng)的績效評價，保證政府整個預(yù)算活動的持續(xù)性，防范和化解財政風(fēng)險。

二、全口徑預(yù)算監(jiān)督機制的主要內(nèi)容

從橫向上看，按照全口徑預(yù)算報告體系的形成模式，由于目前的全口徑預(yù)算體系中尚未納入稅式支出預(yù)算與債務(wù)預(yù)算，因此，我們只能對公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會保障基金預(yù)算與國有資本經(jīng)營預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督；從縱向上看，我國尚未編制中期預(yù)算，因此，只能對年度總預(yù)算和部門預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督。

（一）預(yù)算資金使用的合規(guī)性

根據(jù)精細(xì)化管理的要求，近年來預(yù)算信息公開的程度不斷增大，公開的范圍不斷拓寬，公開的科目不斷細(xì)化。財政部公布的2012年中央財政預(yù)算、決算報告中公共財政預(yù)算中的中央本級支出基本公開到“款”級科目，其中教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、農(nóng)林水事務(wù)等重點支出部分細(xì)化到“項”級科目。2012年政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和2011年社會保障基金預(yù)算的收支科目也公布到 “款”級科目。隨著中央財政預(yù)算決算的披露，政府各職能部門陸續(xù)開始披露其部門預(yù)算情況。但是，就目前而言，預(yù)算信息的披露主要是按照功能進(jìn)行分類，這種按照功能分類所披露的收入、支出信息并不能全面反映政府全部的活動，監(jiān)督主體很難通過公開的預(yù)算信息判斷出預(yù)算資金的使用是否合規(guī)，可能存在專項資金被挪用，進(jìn)而引發(fā)監(jiān)督不力的情況，因此預(yù)算信息的披露還需要包括經(jīng)濟分類、部門分類和規(guī)劃分類，以保證預(yù)算監(jiān)督的有效實施。

（二）預(yù)算資金使用的效率性

將“績效”這一理念引入到全口徑預(yù)算監(jiān)督中，在整個監(jiān)督過程，對同一指標(biāo)進(jìn)行縱向的歷史比較、對不同項目進(jìn)行相應(yīng)的橫向比較，強調(diào)財政支出的問責(zé)制，對項目進(jìn)行相應(yīng)的績效評價，切實提高預(yù)算資金的使用效率，強化財政的預(yù)算約束。結(jié)合目前我國實施全口徑預(yù)算的具體情況，筆者認(rèn)為績效監(jiān)督主要負(fù)責(zé)以下范圍：第一，公共財政預(yù)算中稅收增長是否可持續(xù)，稅收與非稅收入的結(jié)構(gòu)是否合理，基本公共服務(wù)能否達(dá)到均等化標(biāo)準(zhǔn)；第二，政府性基金預(yù)算中收入增長是否適度，土地出讓金收益增幅是否適度；第三，國有資本經(jīng)營預(yù)算中國企分紅上繳的比例，收入中用于社會性支出的比重；第四，社會保障基金預(yù)算中社保支出的財力是否有保障；第五，部門預(yù)算中支出增長和資金使用是否科學(xué)。

（三）預(yù)算資金使用的有效性

預(yù)算資金使用的有效性主要是考察通過使用預(yù)算資金所達(dá)到的目標(biāo)，追求的是社會效益。公共服務(wù)的對象是社會公眾，因此對于有效性的監(jiān)督更多地需要通過公眾的社會認(rèn)可度來實現(xiàn)，即公眾對于政府所提供的公共服務(wù)的滿意程度，這里主要強調(diào)社會公眾的監(jiān)督作用。

（四）各種預(yù)算間的勾稽銜接

全口徑預(yù)算中各種預(yù)算之間相互聯(lián)系、相互作用。公共財政預(yù)算與國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算相互銜接，部門預(yù)算與總預(yù)算相銜接。每年公共財政預(yù)算收入要拿出一部分用于支持社會保障基金預(yù)算的支出；國有資本經(jīng)營預(yù)算收入要拿出一部分用于支持一般公共預(yù)算的支出，因此預(yù)算監(jiān)督不僅僅是對單純一種預(yù)算的監(jiān)督，而是通過不同預(yù)算間的勾稽關(guān)系，及時發(fā)現(xiàn)多種預(yù)算是否存在問題，適時建立財政風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，通過財政監(jiān)督及時發(fā)現(xiàn)財政風(fēng)險，保證財政活動的順利進(jìn)行。

三、實施全口徑預(yù)算監(jiān)督的方式選擇

財政監(jiān)督從廣義上說有兩層含義，即財政監(jiān)督和監(jiān)督財政，其中財政監(jiān)督是財政部門通過預(yù)算的形式對其他行政部門的政府性活動進(jìn)行支出控制，而監(jiān)督財政則是監(jiān)督財政部門自身的活動情況，從而共同保證財政活動的合規(guī)性、有效性和可持續(xù)性。全口徑預(yù)算監(jiān)督作為財政監(jiān)督的重要組成部分之一，監(jiān)督方式的選擇將會影響全口徑預(yù)算管理的效果，因此全口徑預(yù)算監(jiān)督要覆蓋事前、事中、事后全過程。結(jié)合財政監(jiān)督的方式和全口徑預(yù)算監(jiān)督的自身特征，筆者確定如下的全口徑預(yù)算監(jiān)督方式。

（一）內(nèi)部監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督是由財政部門內(nèi)設(shè)的監(jiān)督機構(gòu)對財政部門內(nèi)設(shè)各業(yè)務(wù)部門在財政管理中執(zhí)行國家有關(guān)法律法規(guī)和內(nèi)部管理情況的檢查，以及對直屬單位財務(wù)收支和會計信息質(zhì)量情況進(jìn)行檢查監(jiān)督。以往的預(yù)算管理沒有達(dá)到全口徑管理的標(biāo)準(zhǔn)，在開始實施全口徑預(yù)算管理之后，國家的整個預(yù)算體系涉及內(nèi)容更加廣泛、全面，各級財政部門所涉及的業(yè)務(wù)活動更加復(fù)雜，內(nèi)部監(jiān)督對于整個預(yù)算活動的作用更加重要，因此全口徑預(yù)算的監(jiān)督需要從財政資金鏈條的起點出發(fā)，首先從財政部門內(nèi)部開始做好內(nèi)控工作，自上而下保證國家的整個預(yù)算活動的起點合規(guī)。

（二）審計監(jiān)督

審計監(jiān)督是整個預(yù)算監(jiān)督的關(guān)鍵一環(huán)，在整個監(jiān)督過程中，審計監(jiān)督可以及時把握、獲取政府各級部門財政活動盡可能多的信息，是整個監(jiān)督活動中最有效的手段。審計監(jiān)督主要是由審計部門對預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行審計并向立法機關(guān)提交審計工作報告，保證政府能夠嚴(yán)格按照預(yù)算方案進(jìn)行活動，嚴(yán)格政府行為，保證立法機關(guān)對政府活動的監(jiān)督及可問責(zé)。對于以往的預(yù)算監(jiān)督活動，審計機關(guān)只對單獨的一項預(yù)算進(jìn)行審計，實施全口徑預(yù)算管理后，各項預(yù)算之間存在著一定的勾稽關(guān)系，這意味著審計機關(guān)既要加大預(yù)算的審計力度，同時也會及時發(fā)現(xiàn)不同預(yù)算活動之間所共同涉及的經(jīng)濟業(yè)務(wù)是否存在的問題，這將大大提高審計監(jiān)督的有效性。

（三）人大監(jiān)督

人大監(jiān)督是人大及其常委會對其他國家權(quán)力機關(guān)權(quán)力運用的一種制約，是對由它產(chǎn)生的“一府兩院”的行政、執(zhí)法和工作情況實施的監(jiān)督。人大監(jiān)督貫穿整個預(yù)算的全過程，從預(yù)算編制到審查批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整和決算。每年3月，國家都會舉行全國人大會議，對國家預(yù)算情況進(jìn)行審核監(jiān)督，但就目前而言，人大代表來自于不同行業(yè)，對預(yù)算編制的認(rèn)知能力參差不齊，因此對于預(yù)算的審批尚未能夠履行有效的人大監(jiān)督能力。因此，在落實全口徑預(yù)算人大監(jiān)督方面，應(yīng)當(dāng)著重提升人大代表對預(yù)算的認(rèn)知水平，實現(xiàn)人大對預(yù)算管理全過程的充分監(jiān)督，保證各類政府性收支都能納入人大視野，確保人大擁有對違規(guī)現(xiàn)象質(zhì)詢、查處的權(quán)力，堅決杜絕預(yù)算外資金、制度外資金的出現(xiàn)。

（四）社會公眾監(jiān)督

除了上述三種預(yù)算監(jiān)督方式外，也要高度重視社會公眾監(jiān)督的作用。根據(jù)《政府信息公開條例》規(guī)定，財政部制定了《關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算信息公開工作的指導(dǎo)意見》（財預(yù)[2010]31號），保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，推動社會主義政治文明與和諧社會建設(shè)。近年來，財政部會按時公布每年的預(yù)算、決算情況，中央部門也在逐步推動部門預(yù)算的公開，重大民生支出與三公經(jīng)費支出也開始逐步公開。隨著社會民主化程度的提高，社會公眾、社會輿論在整個社會發(fā)展中發(fā)揮了越來越重要的作用，社會公眾監(jiān)督將促進(jìn)參與式預(yù)算改革的推進(jìn)。提高全口徑預(yù)算信息披露的公開性和透明度，保障人民群眾依法參與民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，促進(jìn)政府財政行為的程序化、規(guī)范化和法治化。

總之，完善的制度保證、系統(tǒng)的監(jiān)督內(nèi)容、科學(xué)的監(jiān)督方式是全口徑預(yù)算監(jiān)督機制的重要環(huán)節(jié)，它們環(huán)環(huán)相扣，共同推動全口徑預(yù)算管理工作的實施和整個預(yù)算體系的改革。