基于全口徑預(yù)算的財(cái)政監(jiān)督：要點(diǎn)與努力方向

●王雍君 謝 林

十八大報告在談到推進(jìn)政治體制改革時，提出要“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，突顯執(zhí)政黨對預(yù)算全面性的重視。政府的本質(zhì)是服務(wù)人民，推論起來，就是花好納稅人的錢。沒有基于全口徑預(yù)算的財(cái)政監(jiān)督，這是無法實(shí)現(xiàn)的。原因很簡單：如果有大量活動和公款未納入預(yù)算程序和報告，那么公共支出管理的所有關(guān)鍵目標(biāo)，即有效地控制開支，部門間和規(guī)劃間的有效配置財(cái)政資源，實(shí)現(xiàn)良好的營運(yùn)管理，確保合規(guī)性以及管理財(cái)政風(fēng)險和控制損失，即使是有可能的但也使極為困難的。

隨著國內(nèi)外研究的持續(xù)推進(jìn)以及公共治理實(shí)踐的不斷深入，全口徑預(yù)算被賦予了更為豐富的維度：政府活動的適當(dāng)范圍；信息披露的類別與詳細(xì)程度；預(yù)算報告類別與制式的完整性；計(jì)量口徑和時間范圍的全面性；預(yù)算程序的完整性；預(yù)算流程的完整性。其中特別重要的有四個方面：財(cái)政信息的標(biāo)準(zhǔn)化披露、預(yù)算報告制式和類別的完整性、中期基礎(chǔ)的預(yù)算準(zhǔn)備與評估、基于支出周期的財(cái)務(wù)合規(guī)性控制。

一、財(cái)政信息的標(biāo)準(zhǔn)化披露

近年來各級政府采取了一系列措施加強(qiáng)信息披露，但目前仍然缺乏一套嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致、概念清晰、操作性強(qiáng)、堪與公司財(cái)務(wù)信息披露標(biāo)準(zhǔn)等量齊觀（并不雷同）的預(yù)算信息標(biāo)準(zhǔn)化披露機(jī)制，以致在財(cái)政信息披露范圍、質(zhì)量、詳細(xì)程度、時間、頻率和程序方面，給行政部門留下了過多裁量權(quán)，導(dǎo)致保密導(dǎo)向的選擇性披露現(xiàn)象盛行。從現(xiàn)狀看，無論與國際慣例相比還是與公司通行做法相比，中國的財(cái)政信息披露機(jī)制建設(shè)已嚴(yán)重滯后。

為此，現(xiàn)行的預(yù)算分類系統(tǒng)需要進(jìn)行深入改革，盡可能采用國際通用標(biāo)準(zhǔn)的分類。預(yù)算應(yīng)按照收支對應(yīng)關(guān)系劃分為一般預(yù)算和基金預(yù)算，一般預(yù)算中不存在收支對應(yīng)關(guān)系，基金預(yù)算則是“?？顚Ｓ谩薄２块T預(yù)算中的 “項(xiàng)目支出預(yù)算”和“基本支出預(yù)算”的分類也著實(shí)讓人摸不著頭腦：“項(xiàng)目”如何對應(yīng) “基本”？基礎(chǔ)概念和分類的混亂，為預(yù)算單位隨意調(diào)劑和隱藏敏感預(yù)算信息創(chuàng)造了空間。改革方向是：按照國際慣例，根據(jù)是否形成資本（會計(jì)上是否記錄為資產(chǎn)）為標(biāo)準(zhǔn)，將政府預(yù)算區(qū)分為資本預(yù)算和經(jīng)常性預(yù)算兩大類別。資本支出須作出清晰嚴(yán)格的定義。完整的預(yù)算分類應(yīng)至少覆蓋三個維度：功能分類、經(jīng)濟(jì)分類、組織分類，這些分類應(yīng)相互兼容，并與規(guī)劃、活動、條目分類相貫通以提供細(xì)節(jié)性信息，增加預(yù)算報告的可讀性。

另外，全口徑預(yù)算審查和監(jiān)督要求每年對全部預(yù)算資源進(jìn)行重新規(guī)劃。流行的基數(shù)法只就預(yù)算增量做出分配，與此背道而馳。零基預(yù)算過于復(fù)雜。改革的主流方向是引入基線籌劃，其將預(yù)算分為線上預(yù)算（隨政策變動）和線下預(yù)算（不隨政策變動），用以對現(xiàn)行政策的后續(xù)成本進(jìn)行嚴(yán)格評估，并與新政策（規(guī)劃）占用預(yù)算資源區(qū)分開來。如此，財(cái)政信息的披露質(zhì)量將大為提高。

二、預(yù)算報告類別與制式的完整性

為確保預(yù)算全面性和透明度，除了正式的年度預(yù)算文件外，其他應(yīng)隨之同時遞交立法機(jī)關(guān)審查的預(yù)算文件至少應(yīng)包括：全面、可靠和量化的中期宏觀經(jīng)濟(jì)框架報告（完整披露中期宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測和財(cái)政預(yù)測）；財(cái)政政策目標(biāo)報告（澄清政策目標(biāo)與優(yōu)先性以及當(dāng)前財(cái)政政策的未來影響）；財(cái)政可持續(xù)的量化評估報告 （披露政府中期償債能力信息）；可確認(rèn)的主要財(cái)政風(fēng)險報告（披露預(yù)測假設(shè)、或有負(fù)債和其他經(jīng)確認(rèn)的主要財(cái)政風(fēng)險來源）；中央銀行、公共金融機(jī)構(gòu)和非金融公共企業(yè)的準(zhǔn)財(cái)政活動報告（披露政府控制的金融機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)參與或享受稅收優(yōu)惠、政策性貸款、補(bǔ)貼、財(cái)政擔(dān)保及其造成的財(cái)務(wù)影響）；稅收支出報告；所采用的會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)報告；政府負(fù)債和財(cái)務(wù)資產(chǎn)報告。

在預(yù)算報告制式的標(biāo)準(zhǔn)化方面，中國與國際慣例差距甚大。根據(jù)國際慣例，預(yù)算報告應(yīng)覆蓋四個主要標(biāo)準(zhǔn)化模塊：預(yù)算前報告、預(yù)算概要、詳細(xì)的計(jì)劃以及補(bǔ)充性文件和信息。預(yù)算前報告闡明政府在即將到來的下個預(yù)算年度的關(guān)鍵性決定和優(yōu)先事項(xiàng)，包括相對于當(dāng)前年度而言在優(yōu)先性方面發(fā)生的重要變化以及對這些變化的解釋；此外還應(yīng)列示基本的預(yù)算總額數(shù)據(jù)。預(yù)算概要表明政府作為一個整體的綜合財(cái)政計(jì)劃，包括主要的支出類別和收入來源，支出應(yīng)包括按支出對象和功能的分類。第三部分是詳細(xì)的計(jì)劃。其中，支出計(jì)劃需要進(jìn)一步按組織機(jī)構(gòu)分類，收入也要有詳細(xì)分類的信息。最后部分的補(bǔ)充性文件和信息（比如社會經(jīng)濟(jì)和法律方面的信息）旨在幫助閱讀者理解預(yù)算計(jì)劃，以及幫助評估預(yù)算對于政府打算促進(jìn)的政策目標(biāo)的充分性及其資源含義。

三、中期基礎(chǔ)的預(yù)算準(zhǔn)備與評估

年度預(yù)算框架僅針對未來一個年度收支進(jìn)行預(yù)測，很少關(guān)注較長時期內(nèi)的政策變動或宏觀經(jīng)濟(jì)條件改變對預(yù)算的影響，而年度預(yù)算有容易造成短視、導(dǎo)致支出膨脹、過于保守等內(nèi)在弱點(diǎn)。要使預(yù)算成為真正有利且有效的政策工具，必須跳出以年度為界線的狹小圈子，將視野擴(kuò)大到所有具有中長期財(cái)政效應(yīng)的政策領(lǐng)域，將未來宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況、財(cái)政政策目標(biāo)、未來預(yù)期收支等融入全口徑預(yù)算。年度預(yù)算本身也可以在一定程度上促進(jìn)預(yù)算與政策的銜接，但如果沒有中期視角的導(dǎo)向和約束，政府政策與預(yù)算資源配置、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算評估之間的聯(lián)結(jié)是脆弱的。

中期基礎(chǔ)預(yù)算的首要功能在于根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)與政策籌劃，確定未來各年度的預(yù)算限額，并據(jù)此對支出、赤字和債務(wù)等實(shí)施總量控制。中期視角下的預(yù)算監(jiān)督亦可以此為基點(diǎn)，根據(jù)政府編制的中期展望審查年度預(yù)算編制的支出重點(diǎn)以及執(zhí)行結(jié)果的一致性，以強(qiáng)有力地約束各支出部門的支出需求，提高政府政策的連續(xù)性和可持續(xù)性。

四、基于支出周期的財(cái)務(wù)合規(guī)性控制

支出周期是預(yù)算經(jīng)由立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，預(yù)算資金從國庫進(jìn)入最終收款人的過程，通常由分配撥款與撥付資金、承諾、核實(shí)以及付款等四個階段組成。在預(yù)算執(zhí)行中對全口徑預(yù)算進(jìn)行基本合規(guī)性控制，應(yīng)覆蓋支出周期的每個階段。

（一）承諾階段的合規(guī)性控制

在承諾階段進(jìn)行財(cái)務(wù)控制的必要性在于確認(rèn)：支出資金的建議已經(jīng)得到了批準(zhǔn)；資金已經(jīng)按預(yù)算的意圖被撥付使用，并且預(yù)算中確定的各個支出類別都保留有充足的資金；支出資金的建議是按預(yù)算中正確的類別提出來的；支出遵循了正確的分類。承諾控制和監(jiān)督系統(tǒng)的關(guān)鍵要素如下：①每個支出部門呈交財(cái)政部門一份季度支出計(jì)劃，以及與之匹配的月度現(xiàn)金需求報告。在年度和季度現(xiàn)金計(jì)劃的基礎(chǔ)上，財(cái)政部門在每個季度開始前簽發(fā)季度支出限額，以及提供給支出部門的月度現(xiàn)金數(shù)量；②支出部門必須將其承諾限定在季度支出限額下，以及根據(jù)月度現(xiàn)金流量保證按計(jì)劃付款；③支出部門準(zhǔn)備一份關(guān)于未兌現(xiàn)支出承諾和未付賬單的月度報告上交財(cái)政部門；④每個支出部門應(yīng)有一名承諾控制官，負(fù)責(zé)管理承諾控制系統(tǒng)；⑤制定批準(zhǔn)承諾、支付和會計(jì)記錄的詳細(xì)程序，確保承諾與季度支出限額一致，避免拖欠。

（二）在取得商品與服務(wù)階段進(jìn)行核實(shí)

此階段合規(guī)性控制和監(jiān)督的主要內(nèi)容是對供應(yīng)商交付的商品與服務(wù)進(jìn)行核查，確保其與有關(guān)的合同、訂單和其他憑證相一致。在核實(shí)階段，支出機(jī)構(gòu)需要計(jì)算出每筆承諾需要支付的具體數(shù)額。

（三）付款前的會計(jì)控制和最終付款后的審計(jì)

其必要性在于確認(rèn)：已經(jīng)發(fā)生了有效的、需要進(jìn)行會計(jì)記錄的付款義務(wù)；有適當(dāng)?shù)娜藛T證實(shí)商品與服務(wù)已如預(yù)期的那樣被交付和收?。簧暾埜犊钏枰陌l(fā)票和其他憑證是真實(shí)正確的；確認(rèn)收款方。在最終付款結(jié)束以后，通常還需要有事后的審計(jì)，詳細(xì)審查和報告任何可能的違規(guī)行為。只是在審計(jì)結(jié)束后，預(yù)算循環(huán)過程才告結(jié)束，新的預(yù)算循環(huán)重新開啟。