稅收競爭效率之爭

劉海燕　錢晨

【摘 要】從Tiebout（1956）的研究算起，國際上對稅收競爭問題的研究已經(jīng)有半個多世紀。西方學術(shù)界對稅收競爭已經(jīng)有了一定程度的研究，而且形成了系統(tǒng)的稅收競爭理論體系。文章以效率為線索，通過Tiebout稅收競爭、基本稅收競爭理論及各種假設(shè)擴展下的研究來綜述稅收競爭理論，內(nèi)容包括稅收競爭的效率問題以及對此的解決辦法。

【關(guān)鍵詞】稅收競爭；效率；稅收協(xié)調(diào)

一、引言

西方關(guān)于“稅收競爭有效還是無效問題”的研究由來已久，形成各種有效理論和無效理論。但有效派和無效派都沒有明顯占上風，因為雙方都無法從理論和實證上來證實自己的觀點。之所以無法說服對方，是因為雙方都是依據(jù)自己的不同背景和假設(shè)條件來考察稅收競爭問題，因此得出的結(jié)論自然而然就不同了。

文章以效率為線索，梳理稅收競爭相關(guān)文獻，內(nèi)容安排如下：第二節(jié)介紹一下稅收競爭的定義及形成要素；第三節(jié)介紹橫向稅收競爭的效率問題；第四節(jié)介紹針對橫向稅收競爭無效率問題及各文獻提出的改善措施；第五節(jié)是縱向稅收競爭效率問題；最后是簡短的結(jié)論。

二、稅收競爭簡介

（一）稅收競爭定義

稅收競爭源于要素流動性的增強，尤其是20世紀80年代以來，隨著外匯管制解除、鼓勵資本和勞動力自由流動等各種政策的實施。要素流動性的增強改善了資源的配置效率，但同時也削弱了政府的征稅范圍、收入再分配和公共品供給能力，影響了轄區(qū)經(jīng)濟的增長潛力。因此，各轄區(qū)政府通過設(shè)定資本和勞動稅率以及其他稅收安排，從事對流動要素尤其是對流動資本的競爭。從政府層級角度看，稅收競爭可分為橫向稅收競爭和縱向稅收競爭。橫向稅收競爭是指一國或聯(lián)盟范圍內(nèi)同級轄區(qū)政府間的稅收競爭，縱向稅收競爭是指上下級政府之間的稅收競爭。西方財政學界一般認為，所謂稅收競爭是指“各地區(qū)通過競相降低有效稅率，或?qū)嵤┯嘘P(guān)稅收優(yōu)惠等途徑，以吸引其他地區(qū)財源流入本地的政府自利行為”。

我國學者結(jié)合中國狀況也對“稅收競爭”下過定義。陳曉等（2003）認為，“稅收競爭是指地方政府之間為了獲得有限的資源而競相降低稅率的行為，往往表現(xiàn)為地區(qū)之間爭奪某種具有流動性的資源而降低稅率?！备鹣α迹?005）認為，稅收競爭是指不同轄區(qū)政府之間為了各自的利益最大化而動用稅收手段進行的制度內(nèi)和制度外的角逐行為及博弈的過程。

（二）稅收競爭形成要素

稅收競爭是歷史發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。政府間稅收競爭的產(chǎn)生是許多因素綜合作用的結(jié)果：國家規(guī)模、財政分權(quán)、生產(chǎn)要素的流動程度、稅制特征以及諸如法治狀況、轄區(qū)政府類型、政治制度等。

三、橫向稅收競爭的效率

關(guān)于探索與研究，“稅收競爭是否有效”這一問題，西方財政學界已進行了幾十年的探索與研究，形成了各種稅收競爭有效理論和無效理論。

（一）橫向稅收競爭有效理論

Tiebout（1956）認為，一定條件下，分權(quán)性的定價制度完全可以產(chǎn)生最合適的地方公共產(chǎn)品的提供水平，因為財政分權(quán)勢必引起地方政府間的競爭，而地方政府間競爭有類似于市場競爭，可以產(chǎn)生有效的地方公共產(chǎn)品供給。Tiebout理論的核心之一就是“以足投票”，即居民可以通過“退出”機制，即流動到能夠滿足自己偏好的地方去居住，來解決不同居民對公共產(chǎn)品的需求的差異性問題，因為流動性可以把偏好相同或者基本相似的公共產(chǎn)品的消費者聚集到一起。

進一步的，F(xiàn)iscahel和White（1975）認為，地方政府間利用稅收手段競爭流動性企業(yè)同樣有利于地方公共產(chǎn)品的提供。Richte和Wellisch（1996）認為，勞動力和資本都可以自由地在各地方流動的情況下，政府間的稅收競爭同樣是富有效率的，有利于地方公共產(chǎn)品的提供。

總之，該理論認為，在生產(chǎn)要素可以自由流動等條件下，國內(nèi)地方政府之間的競爭可以產(chǎn)生類似于市場競爭的效率，因此有利于地方公共產(chǎn)品的提供。

（二）橫向稅收競爭無效理論

（1）同質(zhì)地區(qū)的公共產(chǎn)品供給的無效率

Oates（1972）對Tiebout理論中的核心假設(shè)—地區(qū)間稅收競爭不存在外部性—提出質(zhì)疑。他認為一個地方轄區(qū)政府采取的公共政策影響了其他轄區(qū)政府的居民的福利水平及其稅收收入，即存在財政外部性。Oates假設(shè)政府是“善良”的，謀求居民福利最大化；國內(nèi)地方轄區(qū)間在完全條件下的資本稅競爭。因為某一轄區(qū)政府提高資本稅率會引發(fā)正外部性，故而就其他地方轄區(qū)而言，這樣的稅收競爭是有益的。而對于這種外部性，實施增稅的轄區(qū)并沒有察覺到，因為他只關(guān)心自己居民的福利。結(jié)果從該轄區(qū)角度看，他的稅率和公共服務(wù)水平是無效率的。在多次博弈的情況下，最終各地方轄區(qū)的資本稅率都會很低，甚至降為零。資本稅率低，政府稅收收入少，公共產(chǎn)品的供給水平必然大大下降。因此，他認為稅收競爭是無效率。

Zodrow和Mieszkowski（1986）也是在完全競爭條件下研究了地方政府從事資本稅競爭所產(chǎn)生的效率問題。他們假設(shè)各地方政府提供的公共產(chǎn)品都是靠本地征收的資本稅來支持的，即指征收資本稅以支持當?shù)毓伯a(chǎn)品的提供，地方政府不采取其他財政手段。從一地區(qū)角度看，一單位資本的社會價值為MP=r+t（r為利率，t為資本稅率），而以單位資本的社會機會成本為r，這就意味著地區(qū)會因資本流入而獲益，因資本流出而受損失。追求居民福利最大化的政府為阻止資本外流并吸引資本流入，就會降低資本稅率。政府間多次博弈，最終各地方的稅率設(shè)置都很低，從而引發(fā)無效率問題，特別是公共產(chǎn)品提供的無效率。

（2）非同質(zhì)性地區(qū)公共產(chǎn)品供給的無效率

Bucovetsky（1991）較早地考慮了這種非同質(zhì)性地區(qū)間的稅收競爭問題，他假設(shè)各地區(qū)除了人口不同之外，其他方面完全相同；每個地區(qū)有固定數(shù)量的人口，且不可流動；資本在地區(qū)間完全流動，代表性居民的效用取決于私人產(chǎn)品和公共品的消費數(shù)量，公共品由地方政府提供。因為規(guī)模大的地區(qū)對資本的需求相對較大，稅率t的提高使得資本稅后利潤率r減少？？r？較大，因此資本成本r+t變化較小，即資本的成本對稅率的變化在規(guī)模大的地區(qū)沒有在規(guī)模小的地區(qū)敏感。這意味著，在稅收競爭條件下，規(guī)模大的地區(qū)對規(guī)模小的地區(qū)有一個正外部性，這個正外部性使得經(jīng)濟規(guī)模相對較小地區(qū)總是有很強的激勵降低稅率，因而稅收競爭對規(guī)模小的地區(qū)有福利改善作用。這就得到稅收競爭模型中的一個有趣的結(jié)論“小而占優(yōu)”。因為均衡時，小規(guī)模地區(qū)的資本成本比較低，當?shù)仄髽I(yè)的每位勞動利用相對更多的資本，因此，相比于大規(guī)模地區(qū)，小規(guī)模地區(qū)擁有更多的工資，因此，小規(guī)模地區(qū)的居民比大規(guī)模地區(qū)的更好。事實上，Wilson（1991）指出，如果地區(qū)規(guī)模差異足夠大，小規(guī)模地區(qū)的居民將比不存在稅收競爭時更好。

但如果考慮了關(guān)稅，結(jié)論將會不同。一般認為，足夠大的地區(qū)能贏得關(guān)稅之戰(zhàn)，而且他們往往會比自由貿(mào)易的情況更好。Kennan和Riezman（1988）建立了一個關(guān)于關(guān)稅的納什均衡模型，分析了兩個非對稱國家的關(guān)稅之戰(zhàn)，并發(fā)現(xiàn)如果兩國規(guī)模差距足夠大，大規(guī)模地區(qū)會獲益更多。這是因為，雖然稅收競爭中小的地區(qū)稅率較低，會從正的財政外部性中獲益，但是大規(guī)模地區(qū)有更強的能力通過關(guān)稅掌握貿(mào)易條件，會采取比小地區(qū)更高的關(guān)稅，形成一種負的外部性。

（3）資本產(chǎn)出的無效率

以上考慮的都是公共產(chǎn)品的供給效率問題，還有許多學者從資本產(chǎn)出角度來考察稅收競爭的效率。

Susana Peralta， Tanguy van Ypersele（2006）假設(shè)一體化市場中，各國政府有獨立自主的政府；征收的資本稅源于企業(yè)生產(chǎn)性資本；競爭性廠商利用可流動的資本和不可流動的勞動進行生產(chǎn)；國家對生產(chǎn)要素進行征稅以支持一個固定的預(yù)算，這個假設(shè)讓我們不考慮公共產(chǎn)品供給的無效率問題而僅僅考慮產(chǎn)出的效率。在這樣的框架下，非對稱的稅率集權(quán)引起生產(chǎn)的無效率。將資本從稅率低的國家重新配置到高稅率的國家能提高總產(chǎn)出。

另外，Bernd Huber（1999）在一個多國最優(yōu)所得稅模型中，利用Stigliz（1982）的自我選擇方法來研究稅收競爭與稅收協(xié)調(diào)。模型中，政府對工資收入有一個非線性的稅收計劃，同時對可流動資本（基于源）征稅。研究還假設(shè)：①有M（M足夠大）個國家，每個國家可視為小國開放經(jīng)濟；②一國人口分為高技能人才和低技能人才。政府對工資收入進行征稅，而不能對技能征稅，因為政府只能觀察到工資而無法分辨工人的類型；③政府的目標是設(shè)定最優(yōu)的分配策略。公共產(chǎn)品供給外生給定，這就意味著該模型中資本稅收過度或不足反映的是勞動和資本混合稅收的無效率而非公共產(chǎn)品供給的無效率。在非協(xié)調(diào)的均衡中，國家可利用資本稅工具弱化自我選擇約束。不同于標準稅收競爭模型，他認為非協(xié)調(diào)均衡可以是有效率的。通過稅收協(xié)調(diào)，資本稅率上升，但在各國財富分配公平的情況下，這并不意味著福利的提高，也就是說，原來非協(xié)調(diào)均衡是有效的；但如果各國財富分配不公，原來非協(xié)調(diào)均衡既可能征稅不足，也可能征稅過度，總之是無效率的。

四、橫向稅收競爭無效率改進措施

各地政府間的稅收競爭會導致無效率，這就意味著某種集權(quán)和稅收協(xié)調(diào)是更好的。地區(qū)之間可以協(xié)調(diào)他們的稅收政策來避免公共產(chǎn)品的提供不足。一些研究已經(jīng)檢驗了是否存在資本稅帕累托該進的協(xié)調(diào)方案。

Susana Peralta ， Tanguy van Ypersele（2006）認為可利用協(xié)調(diào)政策實現(xiàn)完全的稅率統(tǒng)一，或者取消資本的從源稅。但是當國家是非對稱的，一些地區(qū)更偏好于財政競爭的結(jié)果而非統(tǒng)一的分配。歐盟的政治討論已清楚表明我們沒有完全稅率統(tǒng)一。為此，他們提出兩種稅收改革來實現(xiàn)稅收協(xié)調(diào)：①最低資本稅水平②強制性的稅收范圍。但要求獨立自主的國家間實現(xiàn)協(xié)調(diào)不是容易的任務(wù)，因為這要求每個國家都必須支持改革方案。研究認為，第一種方案資本出口國反對而資本進口國支持，不可能全部接受，不是帕累托改進，但是第二種方案卻是可行的。Wildasin（1989）認為地區(qū)間因生產(chǎn)技術(shù)、居民偏好、要素稟賦不同而選擇不同的稅率，若地區(qū)間稅率不同，資本的有效分配就不可能實現(xiàn)，因此可以有一個中央集權(quán)通過對不同地區(qū)進行補償性支付來促使各地區(qū)選擇相同的稅率。但這似乎又不太現(xiàn)實，因為中央政府很難了解各地方的具體情況與特征，即存在信息不對稱問題。而且從國際層面上看，并不存在一個強有力的機構(gòu)來促使各地方進行稅收協(xié)調(diào)。

這些研究基本都采用的是一次性的、靜態(tài)的的分析框架，而現(xiàn)實中政府間是連續(xù)的相互影響的。此外，重復(fù)影響更易形成合作，因此，有學者利用重復(fù)博弈模型可以更好的解釋政府之間的財政合作或稅收協(xié)調(diào)。

Cardarelli et al.（2002）基于假設(shè)：①沒有生產(chǎn)活動②利率外生給定為零③資本投資到國外存在一個資本流動的沉沒成本，考慮了政府間當期與未來策略的相互影響，并認為重復(fù)的相互影響能內(nèi)生地形成稅收協(xié)調(diào)。但如果地區(qū)之間不對稱太強，稅收協(xié)調(diào)就不會形成。Catenaro，Vidal（2006）將重復(fù)博弈帶到標準稅收競爭模型中。但與標準模型不同的是，政府是利維坦政府，政府的目標是追求稅收收入而非居民福利最大化。研究認為，如果地區(qū)規(guī)模差距很大，稅收協(xié)調(diào)不可持續(xù)。他們的研究均認為，地區(qū)不對稱與合作的可能性存在負相關(guān)的關(guān)系。但在更一般的非對稱模型中，這種負相關(guān)卻不一定存在。

Jun-ichi Itaya et al.（2008）重新驗證了Cardarelli et al.（2002）的主要結(jié)論。但他假設(shè)了地區(qū)生產(chǎn)技術(shù)不對稱，因為這一假設(shè)可使我們不考慮因資本稅過低而導致公共產(chǎn)品供給不足的無效率，而集中考慮非對稱地區(qū)設(shè)定不同稅率而引起的生產(chǎn)無效率。研究認為人均資本稟賦差異越大，稅收協(xié)調(diào)越容易；產(chǎn)出技術(shù)差異越大，稅收協(xié)調(diào)越難。同時認為，當協(xié)調(diào)稅率為正（或負）時，資本出口方（或進口方）有更強的動機偏離合作；協(xié)調(diào)稅率的絕對值越高，稅收協(xié)調(diào)難度越大。此外，由于生產(chǎn)技術(shù)的差異，小的地區(qū)即可能是出口這有可能是進口者，因此，他不一定首先偏離協(xié)調(diào)稅率，這要視稅率的正負而定，這與其他學者的研究結(jié)論不太一樣。

五、縱向稅收競爭的效率

縱向稅收競爭指上下級政府之間在共同稅基上的稅收制競爭，如美國聯(lián)邦政府與各州政府的稅收競爭。一般文獻認為，聯(lián)邦政府提高稅率會降低國家儲蓄，從而減少各州資本，這就形成了負的外部效應(yīng)。因此，往往認為稅收征收過高，是無效率。但這個結(jié)論是過于倉促的。首先，聯(lián)邦政府的目標是提高所有居民的福利，地方政府的目標是本地居民的福利，他們的目標有一定的重疊，可以減少彼此的競爭。其次，聯(lián)邦政府與各州政府采取行動有時間先后而非同時行動這一制度特征，可以使聯(lián)邦政府首先采取行動制定一些政策，在此基礎(chǔ)上各州政府再各自采取最優(yōu)策略。若聯(lián)邦政府是“善良”的，而且首先采取行動，并以此影響各州政府的行動，這種情況下的均衡是有效的。這是因為聯(lián)邦政府有足夠的稅收工具及遠見來避免各州的無效率行為（Boadway，Marchand，Vigneault，1998）。但是，如果聯(lián)邦政府與州政府同時行動，絕大部分情況下無法實現(xiàn)有效率的均衡，但“善良”的聯(lián)邦政府仍會采取一些措施減輕這種無效率狀況。Keen和Kotsogiannis（1996）認為，當政府不是“善良”的時候，結(jié)果仍是無效率的。在他們的模型中，聯(lián)邦政府和州政府的目標都是最大化稅收收入。盡管同時存在州政府的橫向稅收競爭及聯(lián)邦政府與各州政府的縱向稅收競爭，但在政府間同時行動的情況下，縱向競爭占據(jù)主導。均衡時，他們認為，因為承諾問題、信息問題以及非福利最大化目標等等使得聯(lián)邦政府無法最優(yōu)地影響州政府，因而稅率非常高，是無效率的。

六、結(jié)論

綜上，西方關(guān)于“稅收競爭有效還是無效問題”的研究說明，稅收競爭是把“雙刃劍”。一方面，從政府經(jīng)濟學的角度分析，其利之處較多，如可以遏制政府規(guī)模膨脹，減少政府官員尋租等腐敗行為，有利于提高稀缺財政資源的使用效率，而且從經(jīng)濟的角度看，國內(nèi)稅收競爭猶如市場競爭可以引致制度創(chuàng)新、資源有效配置等效果；另一方面，國內(nèi)稅收競爭又會產(chǎn)生一些不良的結(jié)果，如競相降低稅率等。

到目前為止，西方國內(nèi)稅收競爭有效派和無效派都沒有明顯占上風，因為雙方都無法從理論和實證上來證實自己的觀點（Wilson，1991）。之所以無法說服對方，是因為雙方都是依據(jù)自己的不同背景和假設(shè)條件來考察稅收競爭問題，因此得出的結(jié)論自然而然就不同了。

由此可見，國內(nèi)稅收競爭有效還是無效，并不是一個可以簡單回答的問題，必須具體問題具體分析。標準不同，結(jié)論也不一樣。

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