廣西桂東承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的區(qū)域合作障礙①——基于地方政府博弈視角分析

梧州學院 歐建峰

1 研究背景

廣西桂東承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)為國家級承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)（以下簡稱“示范區(qū)”），包含桂東的玉林、貴港、梧州和賀州四市。示范區(qū)的設立，對于加快桂東地區(qū)吸引東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加速形成西江經(jīng)濟帶核心發(fā)展區(qū)域，推動廣西區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。針對示范區(qū)建設的研究，大多數(shù)學者側(cè)重于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接和產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化等方面，針對示范區(qū)內(nèi)的政府間合作研究相對較少。然而，示范區(qū)內(nèi)四市區(qū)位條件相近，資源特色相似，產(chǎn)業(yè)結構趨同，產(chǎn)業(yè)的互補性較差、合作度較低。而且示范區(qū)四市多處于工業(yè)化的加速發(fā)展期，對資金、人才、技術、信息等生產(chǎn)要素的需求不斷增加，各地為承接項目和外來資金展開競爭，以鄰為壑的地方本位主義會加劇這種競爭，不規(guī)范競爭導致負面的外部性問題。

在此背景下，研究如何促進區(qū)域合作以此實現(xiàn)桂東地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展顯得尤為重要，而政府間合作又是實現(xiàn)區(qū)域合作的關鍵。但在我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中，區(qū)域內(nèi)地方政府“離多合少”，面對諸多“共同利益”時，有效合作常常難以開展，面對“雙贏”的區(qū)域合作機會也是漠然視之。以桂東四市為例，從提出構建桂東承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移協(xié)作區(qū)到示范區(qū)的建立，區(qū)域合作看似已經(jīng)形成而且不斷深化，但是合作僅僅體現(xiàn)在共同爭取上級政府的政策支持、推進桂東地區(qū)基礎設施建設等層面上。示范區(qū)發(fā)展最基本的要求——在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中合理進行產(chǎn)業(yè)分工和布局，桂東各市并沒有做到真正協(xié)調(diào)與合作。相反，不顧區(qū)位條件和產(chǎn)業(yè)定位，“有轉(zhuǎn)必接”導致的產(chǎn)業(yè)同構和重復建設等競爭現(xiàn)象依然突出。本文基于博弈論的視角，結合地方政府的行為特征，分析桂東承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移區(qū)際合作障礙，以期在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中實現(xiàn)合作共贏。

2 基于經(jīng)濟競爭的地方政府博弈

行政分權和財政包干的改革，調(diào)動了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的主動性和積極性，地方政府扮演的角色從“代理型政權經(jīng)營者”向“謀利型政權經(jīng)營者”轉(zhuǎn)化，為實現(xiàn)地區(qū)利益和自身利益的最大化，地方政府想方設法發(fā)展經(jīng)濟。即使在有嚴重地方保護主義傾向的地區(qū)，基于GDP最大化的考量，地方政府也有謀求區(qū)域合作的動機。假設甲、乙為桂東地區(qū)任意兩個地方政府，基于GDP最大化的假定，甲和乙合作的充分必要條件為：

其中g（a）、g（b）分別表示甲、乙地方政府在合作中獲得的凈收益，只要g（a）＞0并且g（b）＞0，甲、乙之間的合作就會產(chǎn)生。合作使得參與人實現(xiàn)“來自交易的收益”，合作博弈所對應的是一個正和博弈。正常的經(jīng)濟競爭“合則兩利”，地方政府在合作中獲得收益，地方政府間的合作應該普遍化。但桂東地區(qū)的現(xiàn)實卻是地方政府為爭奪承接項目展開惡性競爭，過度供給基礎設施，無限度降低稅率，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為什么會演變成“讓利競賽”？地方政府“經(jīng)濟人”的特性影響了政府間的合作。

圖1 一次博弈得益矩陣

支付矩陣中第一個數(shù)字為政府甲的收益，第二個數(shù)字為政府乙的收益。此時， 無論對方采取什么策略，競爭策略都是它們最優(yōu)的選擇，（競爭, 競爭）是此博弈的納什均衡。在對抗的競爭下，競爭雙方采用相同競爭決策達到納什均衡。而均衡狀態(tài)下地方政府的收益和（a+b-2c）小于其他的策略組合，雙方陷入“囚徒困境”，區(qū)域內(nèi)地方政府收益最小化。

從對抗競爭的博弈支付矩陣可以看出，政府間的合作意愿不足。上述結論可以解釋桂東地區(qū)經(jīng)濟活動中的惡性競爭現(xiàn)象，各承接地地方政府因為“經(jīng)濟人”的利己本性，為了在競爭中獲得比較優(yōu)勢，在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中爭相采取各種優(yōu)惠政策，甚至不惜以犧牲環(huán)境為代價，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移逐漸演變成“政策傾銷”的惡性競爭，造成區(qū)域內(nèi)公共利益和社會福利的損失。

3 基于“混合競爭”的地方政府博弈

我國對官員的績效考核機制偏重于經(jīng)濟增長導向，通過發(fā)展經(jīng)濟獲得政治提拔成為地方政府官員得以晉升的主要途徑。所以同一上級政府領導下的同級政府官員處在一種“混合競爭”中，他們在為發(fā)展本地區(qū)的經(jīng)濟展開競爭的同時，也在為本人獲取更大的政治晉升機會展開競爭。經(jīng)濟競爭成為政治晉升競爭的工具，政治晉升競爭成為經(jīng)濟競爭的目的。這種嵌入到經(jīng)濟競爭中的政治晉升博弈會影響著政府官員的行動選擇邏輯，將進一步減少地方政府合作的空間。

我國政府體系金字塔型的政治權力結構決定了只有有限數(shù)目的官員可以獲得提升。在政治晉升博弈中，一個人獲得提升將直接降低另一人提升的機會，一人所得為另一人所失，因而參與人面臨的是一個零和博弈。而對地方官員的政績考核，上級政府依據(jù)的是相對經(jīng)濟績效而不是絕對績效，也就是當甲地區(qū)的GDP增長率高于乙地區(qū)時，甲地官員獲得提升的機會大于乙地官員。這使得政府官員在合作中不僅關心本地區(qū)獲得的收益，更關心競爭對手從合作中獲得的收益，只有當合作的結果不改變參與人政治晉升的相對位次時，合作才可以實現(xiàn)，否則合作很難發(fā)生。而且在成本允許的情況下，政府官員不僅有激勵做有利于自己的事情，而且也有同樣的激勵去做不利于其競爭對手的事情；對于那些利己不利人的事情激勵最充分，但是，對于那些“雙贏”的合作則激勵不足。因此這就可以解釋桂東承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)雖然已經(jīng)建立，市場也渴望地區(qū)間能合理分工與合作以形成優(yōu)勢互補的產(chǎn)業(yè)體系時，為什么有效合作遲遲難以展開的原因。

由此可見，身處“混合競爭”中的地方官員合作空間非常狹小，不合作是因為怕帶給競爭對手正的外部效應，從而減少自己的晉升機會。政治晉升博弈使處于同一行政區(qū)劃內(nèi)的同級地方政府間處于經(jīng)濟上相互趕超的境地，尤其是發(fā)展層次相同、經(jīng)濟實力相當?shù)牡貐^(qū)更容易產(chǎn)生攀比。此時經(jīng)濟區(qū)內(nèi)“群龍無首”，政府官員通過“努力”獲得晉升的機會幾乎均等，它們之間競爭越激烈，越不容易形成合作。桂東承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)四市間地理位置相鄰、經(jīng)濟發(fā)展水平相近，這無疑加大了四市間區(qū)域合作的難度。以梧州市為例，梧州市已經(jīng)與廣東肇慶市簽訂協(xié)議，在兩市交界處就促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和承接展開合作，其合作深度超過梧州與桂東其他三市的合作深度。就行政區(qū)劃來講，梧州與其他三市在區(qū)域合作方面應該更容易達成協(xié)議，為什么梧州市與肇慶市的合作后來居上？因為它們各自的決策和行動不會影響到對方的政治晉升機會，反而容易形成合作。

4 促進區(qū)域合作的措施

區(qū)域合作是區(qū)域經(jīng)濟健康發(fā)展的要求，加強桂東四市間承接東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的合作，可以從以下幾方面著手。

4.1 約束地方政府行為

地方政府是地方經(jīng)濟和社會利益的代表，同時也是相對獨立的“經(jīng)濟人”，如果沒有適當?shù)募s束機制，參與人的博弈行為將會產(chǎn)生低效率和逆選擇問題。當前我國恰恰是對地方政府的約束軟化，以至一些地方政府采取同區(qū)域宏觀利益相背離的策略同別的區(qū)域展開競爭，有序競爭產(chǎn)生動力，惡性競爭導致內(nèi)耗和互損。在政策制定上，廣西區(qū)政府可以建立土地政策、稅收政策的“紅線”制度，對承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中觸及土地政策和稅收政策“紅線”的地方政府一票否決，以此促進地方政府間的合作。

4.2 建立科學合理的政績考核和官員選拔機制

以GDP為主要內(nèi)容的官員考核和晉升機制使地方政府官員為了獲得晉升機會而不顧地方客觀條件開展無序競爭，造成公共利益和社會福利的大量損失。因此，一方面要完善政績考核內(nèi)容或指標體系，應從偏重于經(jīng)濟增長的考核指標向經(jīng)濟發(fā)展、社會綜合管理、食品安全和環(huán)境保護等綜合考核指標轉(zhuǎn)化；另一方面推進考核主體的轉(zhuǎn)變，應將對地方官員政績考核的主導決定權下放給社會公眾，而不是上級政府或地方政府的人事部門，只有這樣才能對官員行為進行實質(zhì)性約束。在此基礎上，構建民主公開的官員選拔機制，逐步推行直接選舉、公推公選、規(guī)范考察的方式，面向社會和內(nèi)部選拔黨政各級各類優(yōu)秀人才，逐步實現(xiàn)選拔任用部的科學化、民主化和制度化。

4.3 建立跨行政區(qū)的多元協(xié)調(diào)機制

為了促進合作，化解利益沖突，桂東地區(qū)要以“開放、合作、共贏”為宗旨，在政府間構建規(guī)范的利益博弈機制，推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。包括盡快成立類似廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)管委會的機構，建立區(qū)域利益協(xié)調(diào)機制；以現(xiàn)有的桂東四市市長聯(lián)席會議制度為基礎，完善區(qū)域?qū)υ拝f(xié)商機制。廣西區(qū)政府要編制出臺桂東承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)重點領域?qū)ｍ椧?guī)劃，按照規(guī)劃確定產(chǎn)業(yè)承接重點，引導桂東四市依托本地比較優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)定位承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，通過有序承接、合理分工、錯位發(fā)展，形成優(yōu)勢互補的區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系。進一步整合桂東四市間的產(chǎn)業(yè)布局，構建“一帶兩廊三區(qū)”的產(chǎn)業(yè)空間布局，通過在區(qū)域功能定位、產(chǎn)業(yè)空間布局、產(chǎn)業(yè)鏈整合和政府機制方面的有機結合，避免互為割據(jù)、惡性競爭的諸侯經(jīng)濟，提高區(qū)域整體競爭力。

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