中國稀土出口管制及其效果分析

中國地質(zhì)大學(xué)(北京)人文經(jīng)管學(xué)院 劉慧芳

稀土素有工業(yè)維生素、本世紀戰(zhàn)略資源之稱，是近年來非常敏感的話題。2012年6月，國務(wù)院新聞辦發(fā)布《中國的稀土狀況與政策》白皮書，全面介紹了我國稀土的現(xiàn)狀、發(fā)展原則、保護和利用等情況。白皮書顯示，中國的稀土儲量約占世界總儲量的23%，產(chǎn)量占世界總產(chǎn)量的90%以上，中國是世界上最大的稀土生產(chǎn)、應(yīng)用和出口國。

隨著對自然資源保護性開發(fā)認識的日益深入，我國自1998年開始逐步運用一些外貿(mào)政策措施加強對稀土的出口管制。

1 中國稀土出口管制的具體措施

1.1 發(fā)放 稀土出口配額

我國從1998年開始對稀土出口施行配額管理，通常情況下，我國稀土出口配額每年分兩次下達。2007年之前我國的稀土出口配額高于國際市場需求，2008年以后低于國際市場需求，2006年以來，發(fā)放的出口配額逐年降低。

表1 2004～2012年出口配額和市場需求

商務(wù)部2012年12月28日公布了2013年稀土出口企業(yè)名單并下達第一批出口配額15501噸，其中輕稀土為13563噸，中重稀土為1938噸。

17種稀土元素的資源狀況、開采和冶煉的方式、對環(huán)境的污染程度以及應(yīng)用的領(lǐng)域等差異很大，有的需要重點保護，而有的并不很需要。世界上只有我國擁有較豐富的中重稀土資源，為了更好地保護中重稀土資源，商務(wù)部從2012年起按輕稀土和中重稀土分類對稀土出口配額實行管理。2012年第一批輕稀土出口配額為9095噸，中重稀土出口配額為1451噸。如此分類出口管理，有利于保護我國特有的中重稀土礦產(chǎn)資源。

1.2 禁止一些稀土初級制品出口

自2010年11月1日起，我國進一步控制稀土初級制品的出口，加工貿(mào)易禁止類目錄中增加了44種稀土初級制品。其中，禁止出口多晶硅、廢碎玻璃等22種商品，禁止進出口熱壓鐵塊、鑄鐵廢碎料、廢汽車壓件等22種商品。這一措施針對稀土初級產(chǎn)品出口后再加工提煉出稀土、達到變相出口稀土的活動有較強的制約作用。

1.3 調(diào)整出口退稅政策

1985年至2003年，我國鼓勵稀土產(chǎn)品出口，實行出口退稅政策。

2003年至2006年，我國限制稀土原材料出口，逐漸降低出口退稅率，最終取消出口退稅政策。如，稀土金屬礦的出口退稅率原來為13%，2004年 1月調(diào)整為0，稀土金屬出口退稅率由17%減到13%，稀土氧化物的出口退稅由15% 減到13%。2005年5月我國取消了對稀土金屬、稀土氧化物、稀土鹽類等產(chǎn)品的出口退稅政策。

1.4 征收稀土出口關(guān)稅

我國2006 年11月開始對稀土礦產(chǎn)品和化合物征收10%的出口關(guān)稅，2007年6月從10% 提高到15%。2008年1月，將稀土產(chǎn)品出口稅率上調(diào)，最高稅率調(diào)整為 25%。2011年又提高了個別稀土產(chǎn)品的出口關(guān)稅，例如，金屬釹的出口稅率由15%提高到了25%； 對金屬鑭、金屬鈰和氯化鑭開始征收25%的出口稅，對含稀土元素10% 以上的鐵合金開始征收25%的出口關(guān)稅。

2 中國稀土出口管制的效果

2.1 稀土價格變化

中國作為居于壟斷地位的稀土出口國，實施稀土出口管制使得國際市場稀土的平均價格整體呈現(xiàn)上漲之勢。

表2 1996～2010年我國稀土出口均價(美元／噸)

總體來說，我國初步爭取到了國際稀土價格的控制權(quán)，出口實現(xiàn)了量減價增態(tài)勢，創(chuàng)匯金額上升。但是，2011年出現(xiàn)了價格的較大波動。上半年，由于供不應(yīng)求和出口配額下降的影響，稀土產(chǎn)品的價格出現(xiàn)快速上漲，最高的上漲了10倍。一些沒有出口配額的企業(yè)向有配額的企業(yè)購買稀土配額以獲得出口的利益，導(dǎo)致出現(xiàn)大量的稀土出口配額買賣，出口配額的價格甚至漲到一噸40萬～50萬元。受稀土需求減少的影響，稀土價格在下半年下跌，3個月累計跌幅達到30%～50%，在11月份，引發(fā)了一股稀土企業(yè)的停產(chǎn)風(fēng)潮。稀土出口配額也從“一噸難求”到無人問津，2011全年配額為30184噸，實際出口僅18600噸，占配額總量的61.6%。2012年下半年，稀土產(chǎn)品價格持續(xù)走低，2012年的出口配額也沒有用完。

2.2 國外相關(guān)方的反應(yīng)

由于我國稀土出口管制從嚴，以及2012年實行對輕稀土和中重稀土出口的分類管理，國際市場稀土原料價格總體上漲，國外相關(guān)方迅速做出了各種反應(yīng)。

（1）國外稀土應(yīng)用企業(yè)進入中國尋求合作成為趨勢，通過在中國開廠，這些制造商可在中國配額體系之外便宜買入稀土，生產(chǎn)自己的產(chǎn)品銷在中國或者出口。如日立金屬考慮將釹磁鐵生產(chǎn)轉(zhuǎn)至中國與美國。

（2）日美歐等國外需求方不斷給我國施加壓力，指責(zé)中國限制稀土出口，借機推高稀土價格，影響了他們相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，要求我國資源性初級產(chǎn)品擴大出口，放松限制。

（3）美日歐等國多次向WTO就中國稀土出口管制提起訴訟。例如，美國、歐盟和墨西哥在2009年初起訴中國對稀土礦產(chǎn)品實施出口限制，使得中國國內(nèi)的制造商和國外以稀土為原材料的制造商處于不平等的競爭地位。2012年3月，美國、歐盟和日本又向WTO針對中國限制稀土出口問題提出訴訟。

（4）加大力度多手段多渠道獲得所需稀土資源。例如，從中國進口做精密儀器剩下的碎玻璃等稀土初級制品，然后運回本國重新提煉稀土元素。例如，回收廢節(jié)能家電、組裝車的發(fā)動機磁鐵等，再利用稀土元素。

（5）重新開采原有封存稀土礦。例如，美國的芒廷帕斯稀土礦原是世界上重要的稀土生產(chǎn)地，由于中國稀土的低價競爭，在2003年關(guān)閉。在我國實施比較嚴格的稀土出口管制后，決定重新開采。2012年第四季度第一期項目開始投產(chǎn)，2013年底完成二期項目，屆時，該公司每年可向市場供應(yīng)4萬噸的稀土氧化物。

（6）新稀土礦的勘探和開發(fā)被激發(fā)。全球還有很多國家擁有稀土資源，在稀土利益的吸引下，很多稀土生產(chǎn)項目正在進行。據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)在中國之外在建和規(guī)劃建設(shè)的稀土項目共有429個，涉及37個國家和地區(qū)的261家公司，其中，美國、澳大利亞、巴西等13個國家的38個項目進展較快。據(jù)估計，2011～2016年，中國以外的稀土氧化物產(chǎn)量將由每年6000噸提高至6萬噸，國際輕稀土價格可能會繼續(xù)下跌，但重稀土的供應(yīng)仍是問題。

（7）市場格局可能會有變化。目前，我國依然是世界上最主要的稀土生產(chǎn)國和出口國，主要的稀土進口國家是美國、日本、韓國、荷蘭、德國等，其中日本每年超過90%的稀土從我國進口。全球短期內(nèi)對于中國稀土具有依賴性，中國稀土具有較強的壟斷勢力。但隨著國外開始加大稀土礦的勘探和開發(fā)，產(chǎn)能有一部分在2013年集中釋放，稀土貿(mào)易格局可能會有較大變化，不過，重稀土由于資源分布以及稀少的原因，我國的地位在一段時間內(nèi)是難以撼動的。

（8）加快替代材料的研發(fā)。稀土價格的上漲導(dǎo)致使用稀土原材料的企業(yè)成本上漲，因而下游企業(yè)正在積極尋找新材料或進行技術(shù)革新以替代稀土。比如，由于釹鐵硼價格上漲，使得風(fēng)機生產(chǎn)企業(yè)使用稀土成本上漲，因而企業(yè)可能會轉(zhuǎn)而采用電勵磁直驅(qū)路線。

2.3 國內(nèi)產(chǎn)生的效果

我國稀土出口管制的實施，一方面產(chǎn)生了政策措施所預(yù)期的效果，一方面也導(dǎo)致一些不良現(xiàn)象的發(fā)生。

（1）正面的效果。隨著稀土出口管制的實施，我國稀土出口數(shù)量減少，稀土價格提高，稀土價格的話語權(quán)初步獲得，經(jīng)濟效益提高，稀土資源得以有序管理，稀土資源環(huán)境破壞問題有一定程度的改善。保護了我國戰(zhàn)略性資源的可持續(xù)發(fā)展，抑制了國內(nèi)稀土企業(yè)無序的價格競爭，調(diào)整了稀土產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，使生產(chǎn)要素向技術(shù)先進、資源綜合利用率高的企業(yè)流動。

（2）對國內(nèi)稀土產(chǎn)業(yè)鏈造成一定的沖擊。國內(nèi)的稀土需求量約占中國稀土總產(chǎn)量的70%，稀土價格的上漲，也沖擊了國內(nèi)下游應(yīng)用環(huán)節(jié)。例如，2011年上半年，生產(chǎn)節(jié)能燈所使用的稀土原材料價格上漲了將近10倍，導(dǎo)致國內(nèi)節(jié)能燈生產(chǎn)基地出現(xiàn)減產(chǎn)、限產(chǎn)甚至部分停產(chǎn)。例如，稀土價格上漲也導(dǎo)致我國以稀土永磁為代表的四大應(yīng)用行業(yè)日漸萎縮，一些下游應(yīng)用企業(yè)不得不開始尋求稀土材料的替代品。

（3）稀土走私問題很突出。由于利益的驅(qū)動，目前稀土走私已經(jīng)形成了一條完整的“產(chǎn)業(yè)鏈”。除此之外，變相走私也越發(fā)嚴重，國外企業(yè)通過購買一些低端的釹、鐵、硼、合金產(chǎn)品，進行簡單加工后便運到國外進行深加工或儲備，繞開出口配額的限制。據(jù)海關(guān)人員估計，我國每年稀土走私數(shù)量超過2萬噸。這意味著稀土出口配額遇到強力的挑戰(zhàn)。

（4）出口配額制定及其分配方法有待完善。商務(wù)部發(fā)放配額的主要依據(jù)是企業(yè)前一年或前幾年的出口業(yè)績，出口金額多的就會得到較多的配額。國際市場上，出口稀土品種不同價格不同。稀缺稀土元素與一般稀土元素間的價格差別極大，有些相差足足100倍。按照現(xiàn)行辦法，很容易導(dǎo)致企業(yè)逐漸偏向出口昂貴的、國家稀有的稀土元素，從而造成國家要保護和限制的稀有稀土元素大量出口，不必嚴格管制的一般稀土元素出口減少的現(xiàn)象。

目前實行的出口配額分配辦法也有不科學(xué)的地方，有些企業(yè)需要配額但是得不到，有些企業(yè)不很需要配額但是有配額，使得在企業(yè)間頻繁出現(xiàn)稀土出口配額買賣，同時也反映了出口配額監(jiān)管機制的重大疏漏。

3 對策建議

（1）將17種稀土元素不只按照輕重稀土元素分類，而按照稀缺程度細化分成幾個類，根據(jù)不同的稀缺程度進行不同的出口配額制定，更好地保證配額計算方式和實際保護意義相統(tǒng)一。同時，應(yīng)積極關(guān)注企業(yè)生產(chǎn)和出口的實際情況，根據(jù)企業(yè)的實際情況調(diào)整出口配額，將配額發(fā)放到真正需要的企業(yè)。

（2）針對既定的出口配額一定要加強監(jiān)管。出口配額的發(fā)放首先應(yīng)考慮大型生產(chǎn)企業(yè)，對于貿(mào)易型企業(yè)的發(fā)放應(yīng)認真考察。配額發(fā)放后，要加強監(jiān)管，對于企業(yè)間的配額的調(diào)劑要進行審核，對于私自的配額買賣要進行嚴厲的懲罰。

（3）做好貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策的銜接。我國已經(jīng)出臺了一系列相關(guān)的稀土產(chǎn)業(yè)政策，比如限制產(chǎn)量、行業(yè)準入、環(huán)保標準、行業(yè)整合等等，要將貿(mào)易政策的實施與產(chǎn)業(yè)政策的實施銜接起來，對于出口企業(yè)以及出口產(chǎn)品進行相關(guān)的審核。

（4）加快稀土行業(yè)轉(zhuǎn)型升級，積極推進技術(shù)創(chuàng)新，開發(fā)高端應(yīng)用材料，協(xié)調(diào)同步管理我國稀土的開采、冶煉、加工、應(yīng)用與進出口貿(mào)易。

（5）由于利益的驅(qū)動，存在國內(nèi)外相關(guān)各方的利益博弈是正常的，為了全局的利益，應(yīng)該將對于稀土出口的管制繼續(xù)堅持并不斷完善。

（6）政府應(yīng)該確保政策實施的徹底性和真實性，嚴厲打擊投機倒把、走私與變相走私等配額以外的稀土出口活動，使我國真實的出口量與配額量相吻合。

（7）積極應(yīng)對其他國家向WTO提起的對我國的訴訟，深入分析WTO的有關(guān)規(guī)則，做好充分的準備，申明我國對于稀土的管制是符合WTO的有關(guān)規(guī)則的。

（8）鼓勵我國稀土相關(guān)企業(yè)走出去，到境外參與稀土資源的勘探、開發(fā)和應(yīng)用，既可以減少在國內(nèi)對于稀土資源的競爭，也可以為我國稀土資源的大量應(yīng)用提供保障。

[1] 金通.稀土出口管制和最優(yōu)出口配額設(shè)計[J].浙江社會科學(xué),2011(12).

[2] 周曉唯,張露.中國稀土出口管制的法經(jīng)濟學(xué)分析[J].廣東商學(xué)院學(xué)報,2012(4).