房屋“模擬征收”能走多遠(yuǎn)

■郭金云

福州人蘇奶奶的家在臺(tái)江區(qū)的浦西村，相比較周邊拔地而起的萬寶商圈，這個(gè)日益凋敝的城中村，逐漸成了被遺忘的角落。從這座住了七十多年的老宅子里搬出去，住上寬敞明亮的新房子，蘇奶奶的夢(mèng)想一度觸手可及。2011年，福州市政府將蘇奶奶所在的浦西村和毗鄰的江墘下村等地塊列入市級(jí)重點(diǎn)房屋改造項(xiàng)目。

在實(shí)際的操作過程中，福州市采取了“模擬征收”的模式。即在政府尚未正式發(fā)布房屋征收決定前，征收人與被征收人協(xié)商并簽訂附有特定生效條件的征收補(bǔ)償安置協(xié)議，在規(guī)定簽約期限內(nèi)，就地安置房建筑用地規(guī)劃紅線范圍內(nèi)的住戶簽約率達(dá)到100%，政府正式下達(dá)征收決定，征收補(bǔ)償協(xié)議正式生效，進(jìn)入搬遷期；簽約率未達(dá)到100%，征收補(bǔ)償安置協(xié)議自動(dòng)失效，暫緩該地塊的改造。

最后簽約期限到了，浦西村、江墘下村棚戶區(qū)437戶業(yè)主中，有410戶簽約，簽約率為93%，未達(dá)到100%簽約率，征收補(bǔ)償安置協(xié)議自動(dòng)失效，房屋征收暫時(shí)中止。蘇奶奶的新家夢(mèng)無奈擱淺了。

痛則思變

福州并非第一個(gè)吃螃蟹的，在此之前的2008年初，成都市錦江區(qū)在舊城改造中，就采取了“模擬拆遷”的模式，按照預(yù)評(píng)估、安置補(bǔ)償方案制定、簽訂模擬拆遷協(xié)議、發(fā)布公告、組織實(shí)施一步一步完成的，整個(gè)拆遷過程沒有發(fā)生一起信訪事件。

實(shí)際上，早在2004年浙江浦江縣就試水“模擬拆遷”的模式，直接降低了當(dāng)?shù)氐男旁L量，使得浦江縣在一年內(nèi)摘掉了“信訪大戶”的帽子。

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，城市建設(shè)和舊城改造步伐不斷加快，城市房屋征收工作量不斷加大，各級(jí)政府都會(huì)遇到征遷難題：不拆遷，舊城不改造，環(huán)境難改善；要拆遷，群眾有抵觸，要求難滿足。以房屋拆遷和居民安置為中心的城市征遷沖突，往往成為引發(fā)社會(huì)矛盾乃至惡性事件的“導(dǎo)火索”。據(jù)信訪部門統(tǒng)計(jì)，從2002年到2006年的五年間，中國(guó)房屋拆遷信訪案件每年都以40%以上的速度增長(zhǎng)。而在上海，拆遷矛盾已經(jīng)成為影響社會(huì)穩(wěn)定的第一位因素。

以往的房屋征收大多按照政府規(guī)劃，劃定紅線、發(fā)布公告、進(jìn)行動(dòng)員、解決問題、簽訂協(xié)議、組織實(shí)施等程序進(jìn)行。按照成都市錦江區(qū)區(qū)委書記周思源的說法，這是一種“代民作主”的思維方式，是一種“先結(jié)婚、后戀愛”的運(yùn)作模式?！伴_弓沒有回頭箭”，征收一旦啟動(dòng)，項(xiàng)目也就駛上了單向道，推進(jìn)遇阻，要么抬高拆

東方I C遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，損害補(bǔ)償公平和政府公信；要么采取強(qiáng)制手段，引發(fā)矛盾、糾紛。

2.3.4 醫(yī)護(hù)工作者職業(yè)認(rèn)同的工資待遇差異 對(duì)醫(yī)護(hù)工作者職業(yè)認(rèn)同進(jìn)行工資待遇的方差分析（見表10），結(jié)果表明：不同工資待遇醫(yī)護(hù)工作者的職業(yè)情感、職業(yè)認(rèn)識(shí)、職業(yè)意志維度得分存在顯著性差異，而其他維度不存在顯著性差異；工資＞5 000元的醫(yī)護(hù)工作者職業(yè)認(rèn)同程度高于其他醫(yī)護(hù)工作者，工資3 001～4 000元的醫(yī)護(hù)工作者職業(yè)認(rèn)同程度最低。

因此，依法探索房屋征收工作的新思路和新方法，順利推進(jìn)舊城改造，已成為各級(jí)政府探索的新課題。而“模擬征收”的主導(dǎo)思想就是將被征收人從“要我征收”變?yōu)椤拔乙魇铡?，把征收的主?dòng)權(quán)和選擇權(quán)交給被征收人，實(shí)行人性化征收；與此同時(shí)，政府的姿態(tài)低了，問題暴露在拆遷之前，矛盾解決在萌芽之際，創(chuàng)新了城市管理模式。

不容忽視的風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)然，“模擬征收”并非毫無弊端。它的試行涉及到一個(gè)適用性的問題，有學(xué)者認(rèn)為這是一種有限的進(jìn)步，其局限性源于以下三個(gè)兩難困境：

程序正義V S實(shí)質(zhì)正義

“模擬征收”作為一種全新的工作方式，其主要程序是先實(shí)行民意調(diào)查，以書面形式征詢?nèi)罕娨庖?，公布房屋征收補(bǔ)償安置政策，規(guī)定時(shí)間內(nèi)有95%以上被征收戶同意并自愿申請(qǐng)征收時(shí)，方可啟動(dòng)模擬征收；然后是模擬簽訂協(xié)議，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)達(dá)到100%的簽約比例，所有模擬征收協(xié)議方可自動(dòng)生效。

由此，從程序上凸顯并保證了從“代民做主”到“由民做主”的執(zhí)政理念，但是方式方法的改進(jìn)，并不是治本之策，我們還有必要探尋房屋征收的實(shí)質(zhì)正義。城市房屋征收或拆遷必然涉及政府、房地產(chǎn)開發(fā)商（拆遷人）、被征收人或被拆遷人三方的利益，而在利益的三者中，“被征收人或被拆遷人”總是處于社會(huì)弱勢(shì)，其權(quán)利和利益最需要保護(hù)。因此，其實(shí)質(zhì)正義在于應(yīng)當(dāng)保護(hù)被征收人或被拆遷人的人身自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、勞動(dòng)保障權(quán)和知情權(quán)等實(shí)體性權(quán)利，避免政府或商家的“偽公共利益”，并通過公正的制度安排予以確認(rèn)。

多數(shù)人利益V S少數(shù)人利益

長(zhǎng)期以來，個(gè)人對(duì)合法房產(chǎn)的處分權(quán)，往往淹沒在改善居住環(huán)境、改善居民生活的整體呼聲中。而一些開發(fā)商往往假“整體利益”之名，行強(qiáng)拆之實(shí)。模擬拆遷則把搬遷的主動(dòng)權(quán)、選擇權(quán)還給居民，讓每一個(gè)業(yè)主都有維護(hù)自己合法房產(chǎn)不被強(qiáng)拆的權(quán)利，但100%簽約率的要求，也面臨影響同意拆遷業(yè)主利益的現(xiàn)實(shí)困境。有群眾認(rèn)為：政府如果這樣做會(huì)把一部分強(qiáng)烈要求改造的住戶和整個(gè)片區(qū)住戶完全“抱死”，少數(shù)人不簽約就可以導(dǎo)致拆遷項(xiàng)目中止，影響大多數(shù)人的利益。特別是少數(shù)“釘子戶”往往推崇“先簽約吃虧，后簽約吃糖”的逆向思維，提出過高要求，一旦不能滿足，就上訪聚集。

另一方面，福州大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長(zhǎng)王阿忠認(rèn)為，在這種新模式下，一種風(fēng)險(xiǎn)不能被忽視?！罢魇者^程一旦進(jìn)行不暢，有可能造成群眾內(nèi)部的分化，出現(xiàn)大多數(shù)群眾對(duì)于少數(shù)群眾的‘利益挾持’局面。盡管征收部門和群眾之間的矛盾基本消除了，但是群眾內(nèi)部的矛盾產(chǎn)生了。最終，征收部門可以撤離，但群眾之間的裂痕卻很難彌補(bǔ)?！?/p>

行政行為V S民事行為

“房屋征收”是一種具有強(qiáng)制性的國(guó)家行為，是特指國(guó)家為了“公共利益”而改變土地、房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)，其征收人為行政主體（一般是縣級(jí)政府）?！胺课莶疬w”則是一種民事法律關(guān)系，是指建設(shè)單位出于“非公共利益”的目的，根據(jù)建設(shè)規(guī)劃要求和政府所批準(zhǔn)的用地文件，在取得拆遷許可證的情況下，依法拆除建設(shè)用地范圍內(nèi)的房屋和附屬物，并將該范圍內(nèi)的單位和居民予以安置。

“模擬征收”所涉及的相關(guān)法律問題有待進(jìn)一步探討與完善。“模擬征收”將拆遷補(bǔ)償安置協(xié)商工作前置，在未作出房屋征收決定的情況下，由工作人員入戶與房屋產(chǎn)權(quán)人或使用人商談房屋拆遷事宜。這就涉及到行政和民事兩方面的法律問題。同樣，房屋拆遷必須取得相應(yīng)行政許可。而模擬拆遷在操作上，屬未經(jīng)許可而預(yù)備實(shí)施，這是否違反行政法規(guī)規(guī)定值得商榷。

破解瓶頸

“模擬征收”力求將舊屋區(qū)改造辦成惠民生、順民意、解民憂的實(shí)事，折射出一種良好的趨勢(shì)，各級(jí)政府有必要對(duì)此加以完善。

“模擬征收”需要一種制度認(rèn)可和規(guī)范?？梢酝ㄟ^設(shè)置模擬征收的主體、實(shí)施條件、實(shí)施程序和管理措施等，讓人對(duì)政策、具體做法一目了然，使模擬征收既能充分彰顯平等自愿的民法價(jià)值，又能凸顯城市管理和維護(hù)公共利益的制度價(jià)值，依法有效地成為城市征收工作的助推器。

提高“模擬征收”的共識(shí)和意愿?！澳M征收”是在充分民意調(diào)查基礎(chǔ)上實(shí)施的，既要充分征求不同群體的理性訴求，又要達(dá)成共識(shí)，降低征收成本，需要科學(xué)有效的工作方法，需要在遵循城市發(fā)展規(guī)律、科學(xué)制定城市建設(shè)和拆遷規(guī)劃的基礎(chǔ)上，充分利用報(bào)刊、電視、廣播等多種形式，開展拆遷規(guī)劃的宣傳，提高群眾對(duì)拆遷工作重要性的認(rèn)識(shí)。與此同時(shí)，激發(fā)公眾的積極性，使公眾參與到城市拆遷工作中來，尋找城市建設(shè)與群眾意愿的結(jié)合點(diǎn)。

構(gòu)建“模擬征收”中相應(yīng)的利益平衡機(jī)制。如何讓矛盾消除在萌芽狀態(tài)，讓糾紛盡量減少，這是推動(dòng)城市和諧發(fā)展的要求。特別是在滿足“大多數(shù)人”意愿的同時(shí)，要注意探索“不想拆遷”的那部分民意如何應(yīng)對(duì)處置？在政策法規(guī)、輿論導(dǎo)向和信訪應(yīng)訴等方面，建立一套有效的應(yīng)對(duì)機(jī)制。另外，要把妥善解決貧困人員的住房困難作為拆遷工作的重點(diǎn)，制定特殊的政策，通過“減、免、緩”安置房款和辦理共有權(quán)證等方式，確保貧困人員的安置。

房屋征收工作涉及面廣，政策性強(qiáng)，事關(guān)公民的切身利益和社會(huì)穩(wěn)定?！澳M征收”能否真正成為有效破解房屋征遷“瓶頸”的創(chuàng)新模式，我們拭目以待。