淺談我國(guó)消防監(jiān)督執(zhí)法工作存在的問(wèn)題及對(duì)策

白鴿

【摘 要】消防安全是政府社會(huì)管理和公共服務(wù)的重要內(nèi)容，是社會(huì)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障。本文結(jié)合新《消防法》的實(shí)施，就如何健全社會(huì)化消防工作大格局與消防社會(huì)責(zé)任體系問(wèn)題進(jìn)行了探討，研究提出了相應(yīng)的對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】消防監(jiān)督；問(wèn)題；對(duì)策

《中華人民共和國(guó)消防法》（以下簡(jiǎn)稱《消防法》）的頒布及實(shí)施，對(duì)確定消防工作職責(zé)、加強(qiáng)消防工作落實(shí)、強(qiáng)化消防監(jiān)督管理、促進(jìn)火災(zāi)隱患整改起到了積極的作用，但是，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的縱深發(fā)展和加入世界貿(mào)易組織后，消防工作面臨許多新情況、新問(wèn)題，采用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)思維方式和指導(dǎo)原則對(duì)現(xiàn)行消防管理機(jī)制做出相應(yīng)調(diào)整成為必然，因此，對(duì)新形勢(shì)下消防監(jiān)督執(zhí)法工作作必要的分析思考，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、當(dāng)前消防監(jiān)督執(zhí)法工作存在的問(wèn)題

1、消防監(jiān)督體制嚴(yán)重滯后

目前我國(guó)消防監(jiān)督執(zhí)法工作仍沿用“無(wú)所不能”的“大包大攬”式微觀管理模式，這種監(jiān)督機(jī)制、工作方法雖幾經(jīng)改革，但仍明顯帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的烙印，不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。由于體制的原因，一方面消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)將大量的人力、物力、財(cái)力投入到職責(zé)范圍外的事務(wù)性工作中去，不能從深深介入的微觀消防監(jiān)督領(lǐng)域中撤退出來(lái)，做到“有所為，有所不為”，監(jiān)督職能不能得到有效體現(xiàn)，越俎代庖的現(xiàn)象突出；另一方面致使有的執(zhí)法人員在思想上往往或多或少地存在一種“臨時(shí)工”觀念，認(rèn)為“消防”這碗飯吃得飽、吃不老，工作中有時(shí)不求過(guò)得硬、只求過(guò)得去、得過(guò)且過(guò)，平時(shí)自覺深入專研本職業(yè)務(wù)較少，進(jìn)取心不強(qiáng)，以致對(duì)消防專業(yè)知識(shí)、法律專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)不夠、理解不透，有些執(zhí)法人員不能按照國(guó)家的法律、法規(guī)和各項(xiàng)規(guī)章制度辦事，而是憑老經(jīng)驗(yàn)和主觀意志辦事。

2、監(jiān)督執(zhí)法的法律依據(jù)存在較大缺陷

應(yīng)該說(shuō)，以《消防法》為主的消防法規(guī)體系日趨完善，但目前還存在不少立法的“空白點(diǎn)”，一些必須與《消防法》配套的規(guī)章有待制定。對(duì)于消防行政處置程序、社會(huì)消防安全培訓(xùn)、消防設(shè)施施工企業(yè)資質(zhì)管理、消防設(shè)施檢測(cè)維護(hù)等問(wèn)題，目前只有地方規(guī)章或規(guī)范性文件作為執(zhí)法的依據(jù)，因此在實(shí)際消防工作中遇到許多具體問(wèn)題：如《消防法》第8條規(guī)定了城市人民政府在消防規(guī)劃方面的責(zé)任，但沒有規(guī)定政府及有關(guān)主管部門負(fù)責(zé)人的相應(yīng)法律責(zé)任，造成部分地區(qū)的消防規(guī)劃、公共消防設(shè)施、消防裝備建設(shè)不落實(shí)；第10條對(duì)建設(shè)行政部門發(fā)施工許可證只有禁止性規(guī)定，而對(duì)其違規(guī)發(fā)放施工許可證的行為卻無(wú)對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定，造成部分工程未經(jīng)消防審核或?qū)徍瞬缓细?，建設(shè)行政主管部門仍發(fā)給施工許可證，給新建項(xiàng)目留下先天性火災(zāi)隱患；再如消防法規(guī)對(duì)許多違反《消防法》的行為的責(zé)任追究所設(shè)置的前置條件不太妥當(dāng)，這種規(guī)定只從形式上滿足了處罰與教育相結(jié)合的行政處罰原則，在實(shí)踐中難以操作，不利于整改火災(zāi)隱患，容易造成理解法律條文上的偏差，致使違反法律程序現(xiàn)象的發(fā)生。

3、一些審批權(quán)的廢止，將給管理工作留下真空，出現(xiàn)失控漏管現(xiàn)象

改革開放二十多年來(lái)，我國(guó)已基本形成了一套加強(qiáng)消防工作的政策體系、法律體系、制度體系和標(biāo)準(zhǔn)體系，基本建立起有效的消防監(jiān)督管理體制，初步走出了一條具有中國(guó)特色的發(fā)展消防事業(yè)的新路子。但我國(guó)加入WTO后，為了與世界接軌，在短時(shí)期廢止了部分行政審批制度，而人們的思想觀念還停止在原有的管理之中，受到舊模式束縛，很難從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中解脫出來(lái)，也就不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。尤其出現(xiàn)單位自身不管，消防部門也不管的局面，形成失控漏管。過(guò)去，人們都認(rèn)為消防工作是屬于消防部門的事，靠行政審批對(duì)單位進(jìn)行監(jiān)督管理，但現(xiàn)在取消了行政審批，個(gè)別單位的消防安全工作成了真空管，無(wú)人管理。同時(shí)，消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)重審批、輕管理、以審代管、管理不到位的觀念意識(shí)依然存在。如建筑工程的消防監(jiān)督管理，從可行性研究開始到立項(xiàng)、建筑設(shè)計(jì)、建筑施工、裝修設(shè)計(jì)、裝修施工，施工中管理直至工程驗(yàn)收，都要經(jīng)過(guò)層層級(jí)級(jí)的消防審批，事實(shí)上消防部門已經(jīng)直接全面參與了企業(yè)基本建設(shè)和日常管理活動(dòng)，承擔(dān)了不應(yīng)承擔(dān)的管理責(zé)任。 由于人們的習(xí)慣及種種原因，很難一下子從審批中轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)，必將導(dǎo)致管理不到位，導(dǎo)致管而不嚴(yán)，管而不實(shí)，管而不力。

4、企業(yè)內(nèi)部消防管理機(jī)制弱化

當(dāng)前，企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，建立適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)運(yùn)行機(jī)制。但是，一些企業(yè)把過(guò)去經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力建立起來(lái)的行之有效的消防管理機(jī)制，錯(cuò)誤地看成是限制企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的桎梏。一些原來(lái)建立防火安全委員會(huì)或防火領(lǐng)導(dǎo)小組的企業(yè)，隨著企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)更換而解散，一些企業(yè)消防保衛(wèi)機(jī)構(gòu)被撤銷或合并，又逢消防行政制度改革，有的經(jīng)營(yíng)者把消防工作與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)割裂開來(lái)，責(zé)任不明確，制度不健全，措施不落實(shí)，舍不得消防投資，削弱了企業(yè)內(nèi)部的消防安全工作，使消防安全管理存在的問(wèn)題更為突出。

5、消防工作監(jiān)督難，消防執(zhí)法更難

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)主體趨向多元化，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更加多樣復(fù)雜，加大了防火、滅火工作的難度。一是管理范圍越來(lái)越大，出現(xiàn)個(gè)體、私營(yíng)、股份制、中外合資、合作和獨(dú)資等多種經(jīng)濟(jì)形式的企業(yè)；二是企業(yè)經(jīng)營(yíng)方式越來(lái)越復(fù)雜，出現(xiàn)了承包制、租賃制、股份制，使原來(lái)單一的由國(guó)家經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)為多層次、多形式、多內(nèi)容的經(jīng)營(yíng)方式，增加了消防管理的復(fù)雜性；三是各類商品市場(chǎng)趨向大型化、社會(huì)化、專業(yè)化，各類超級(jí)市場(chǎng)、大型商場(chǎng)、公司商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)明顯增多，新建開發(fā)區(qū)、城鎮(zhèn)新區(qū)、住宅小區(qū)建設(shè)步伐明顯加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、街道企業(yè)、民營(yíng)科技企業(yè)、個(gè)體私營(yíng)企業(yè)成倍增加。在消防行政審批制度改革之初，由于缺乏統(tǒng)一管理，責(zé)任不清或不到位，無(wú)疑增加了消防監(jiān)督管理的難度，如有的建筑屋多次轉(zhuǎn)包，先后多家經(jīng)營(yíng)，一把大火燒光之后，無(wú)法落實(shí)責(zé)任。在消防執(zhí)法監(jiān)督中，雖然《中華人民共和國(guó)消防法》和《四川省消防條例》已明確了處罰的條件，處罰數(shù)額等，但自實(shí)施以來(lái)，由于種種原因，導(dǎo)致處罰難以執(zhí)行。在消防行政審批制度改革后，各種形勢(shì)日趨復(fù)雜，如管理工作跟不上去，消防工作的局面將混亂起來(lái)，監(jiān)督不到位，管理偏弱，執(zhí)法難的局面將持續(xù)一段時(shí)間。此外，消防法制還未與國(guó)際接軌，還在不健全，不完善，這必將給執(zhí)法工作帶來(lái)障礙。

二、全面提高消防監(jiān)督管理水平，加強(qiáng)和改進(jìn)消防監(jiān)督執(zhí)法工作的對(duì)策

1、改革消防行政審批制度，提高工作效率

建筑工程的消防設(shè)計(jì)審核和驗(yàn)收采用抽查備案制度，實(shí)現(xiàn)由管理建筑消防的微觀運(yùn)動(dòng)向管理建筑市場(chǎng)、規(guī)范建筑市場(chǎng)主體的行為轉(zhuǎn)變。把技術(shù)審核推到社會(huì)中介組織，發(fā)揮中介組織的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，提高審核質(zhì)量，走社會(huì)化之路，將消防監(jiān)督人員從技術(shù)性事務(wù)中解放出來(lái)，集中精力依法監(jiān)管。消防機(jī)構(gòu)只對(duì)建設(shè)單位和中介組織所遵守消防法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督；公安消防機(jī)構(gòu)在建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位和監(jiān)理單位等單位對(duì)建筑工程質(zhì)量驗(yàn)收合格的前提下，進(jìn)行驗(yàn)證、核準(zhǔn)，公安消防機(jī)構(gòu)不對(duì)建筑工程的消防質(zhì)量承擔(dān)直接責(zé)任。

2、規(guī)范消防執(zhí)法行為，加大執(zhí)法力度

新《消防法》取消了部分1998年《消防法》行政處罰所設(shè)定的限期改正的前置性條件，同時(shí)增加了行政處罰后續(xù)的行政強(qiáng)制性措施，配套解決了消防執(zhí)法乏力的問(wèn)題，維護(hù)了法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。1998年《消防法》中共涉及到25種消防違法行為，這其中的絕大部分在消防部門發(fā)現(xiàn)某單位存在違法行為時(shí)均應(yīng)先通知單位整改，給出一定的整改期限，到期再?gòu)?fù)查。針對(duì)一些危險(xiǎn)而復(fù)雜的違法行為還應(yīng)結(jié)合具體實(shí)際給出較長(zhǎng)的整改時(shí)限，而多數(shù)火災(zāi)案例表明，很多火災(zāi)事故恰恰就發(fā)生在整改期限內(nèi)。通過(guò)此次《消防法》賦予的各種法律手段，來(lái)整治火災(zāi)隱患，處理消防違法行為，懲治非法經(jīng)營(yíng)者，以此來(lái)維護(hù)消防執(zhí)法的尊嚴(yán)。

3、依托公安派出所，全面增強(qiáng)基層消防監(jiān)督執(zhí)法力量

公安派出所是由公安機(jī)關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)的派出機(jī)構(gòu)，是公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)治安的基層綜合性戰(zhàn)斗實(shí)體，也是消防箱工作在基層最直接的抓手，理應(yīng)培訓(xùn)好，利用好。新《消防法》第五十三條規(guī)定，公安派出所可以負(fù)責(zé)日常的消防監(jiān)督檢查；明確了公安派出所的日常消防監(jiān)督管理和消防教育培訓(xùn)的職責(zé)，這對(duì)于加強(qiáng)城市社區(qū)和農(nóng)村消防安全、防范火災(zāi)具有十分重要的意義。公安消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極爭(zhēng)取各級(jí)公安機(jī)關(guān)的配合和支持，結(jié)合施行的《消防法》，及時(shí)創(chuàng)新改革現(xiàn)有的消防監(jiān)督管理模式，將消防監(jiān)督工作推向縱深發(fā)展。要依托派出所點(diǎn)多面廣，警力在基層的優(yōu)勢(shì)，充分利用公安機(jī)關(guān)現(xiàn)有的治安巡邏隊(duì)伍，將消防監(jiān)督工作納入派出所工作范疇，切實(shí)形成“消防為主、多警聯(lián)動(dòng)、覆蓋城鄉(xiāng)”的消防安全監(jiān)管局面。同時(shí)，為切實(shí)抓好派出所的日常消防監(jiān)督工作，各級(jí)公安消防機(jī)構(gòu)應(yīng)積極行動(dòng)起來(lái)，主動(dòng)下到基層派出所開展消防業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使其掌握消防法律法規(guī)知識(shí)，從而盡快履行新《消防法》所賦予的消防監(jiān)督職責(zé)，進(jìn)一步夯實(shí)消防監(jiān)督力量。要加強(qiáng)對(duì)公安派出所分管所長(zhǎng)及專兼職消防民警的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，定期對(duì)派出所消防監(jiān)督管理工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。同時(shí)，要建立起公安機(jī)關(guān)對(duì)派出所消防工作業(yè)績(jī)的績(jī)效考評(píng)機(jī)制，明確派出所消防監(jiān)督管理工作職責(zé)，建立起派出所消防監(jiān)督管理工作制度，幫助派出所建立和完善消防監(jiān)督管理工作檔案，規(guī)范派出所消防監(jiān)督執(zhí)法的程序和法律文書的格式，落實(shí)派出所的三級(jí)管理職責(zé)，建立公安消防機(jī)構(gòu)與派出所信息互通的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

4、提升消防執(zhí)法人員的整體素質(zhì)，打造過(guò)硬消防執(zhí)法隊(duì)伍

要以學(xué)習(xí)新《消防法》為契機(jī)，進(jìn)一步加強(qiáng)消防執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。一是要加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，采取集中學(xué)習(xí)、崗位輪訓(xùn)、晉職培訓(xùn)等各種方式，引導(dǎo)消防執(zhí)法人員突破傳統(tǒng)的思維模式，學(xué)習(xí)理解新的消防理論和知識(shí)，督促全體消防監(jiān)督人員深入學(xué)習(xí)、正確理解、熟練掌握、嚴(yán)格執(zhí)法，不斷優(yōu)化執(zhí)法人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)，努力提高執(zhí)法能力。二是要嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法考評(píng)和執(zhí)法責(zé)任追究制。建立健全各種執(zhí)法考評(píng)機(jī)制，定期對(duì)各單位的執(zhí)法情況進(jìn)行檢查考核，要將執(zhí)法考評(píng)結(jié)果與干部的晉職晉銜、任免、獎(jiǎng)懲掛鉤，完善競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制。建立起執(zhí)法過(guò)錯(cuò)追究責(zé)任制，對(duì)執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)或不作為、亂作為的單位和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及責(zé)任人，要按有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅追究其行政責(zé)任。

三、結(jié)束語(yǔ)

新《消防法》的修訂和重新頒布實(shí)施，對(duì)加強(qiáng)我國(guó)消防法治建設(shè)，推進(jìn)消防事業(yè)科學(xué)發(fā)展，維護(hù)公共安全，促進(jìn)社會(huì)和諧都具有十分重要的意。要把構(gòu)建和諧的消防安全環(huán)境作為消防工作的最高追求，要將原來(lái)的消防監(jiān)督模式由“管理型”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型”，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)、群眾的服務(wù)職能，拓展服務(wù)范圍，增加服務(wù)意識(shí)，要在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門，督促指導(dǎo)單位開展各項(xiàng)消防安全工作，共同維護(hù)社會(huì)消防安全，構(gòu)建和諧社會(huì)。

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