論國(guó)際條約在我國(guó)的適用

胡 荻

(華東政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院,上海200051)

隨著我國(guó)對(duì)外交往的日益密切,國(guó)際合作關(guān)系日趨強(qiáng)化,國(guó)際條約也在我國(guó)的法律體系內(nèi)扮演著越來越重要的作用。然而,令人不禁遺憾的是,盡管學(xué)者呼吁討論多年,國(guó)際條約在我國(guó)適用的混亂局面仍舊未能有所扭轉(zhuǎn),體系化的立法也依然長(zhǎng)年缺失,而這樣的缺失是無法通過其他途徑彌補(bǔ)的。著名國(guó)際法學(xué)家凱爾森也曾說過,“國(guó)際法之轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法是否有必要的問題,也只能由實(shí)在法回答,而不能由關(guān)于國(guó)際法或國(guó)內(nèi)法的性質(zhì)或它們的相互關(guān)系的一種學(xué)說來加以回答”。因此,在國(guó)際條約數(shù)量日益增加的今天,為避免更為尷尬和復(fù)雜的局面,再提國(guó)際條約在我國(guó)的適用體系建立實(shí)屬必要。

一、條約適用的一般理論與實(shí)踐

“條約必須信守”是國(guó)際法領(lǐng)域內(nèi)最為古老的原則之一,一國(guó)必須遵守對(duì)其生效的條約。但是,值得注意的是,這不等于條約能夠,或者說應(yīng)該在國(guó)內(nèi)直接適用,而條約的國(guó)內(nèi)適用模式正是解決條約在一國(guó)法律體系內(nèi)的地位和如何在國(guó)內(nèi)執(zhí)行的問題。縱觀各國(guó)的理論與實(shí)踐,條約適用主要存在以下三種模式:

(一)轉(zhuǎn)化模式

轉(zhuǎn)化模式(transformation),即當(dāng)一國(guó)政府批準(zhǔn)某一國(guó)際條約后,必須通過立法機(jī)關(guān)以立法形式將其內(nèi)容制定成為國(guó)內(nèi)法,從而得以在該國(guó)適用。因此,該種模式也被稱為間接適用模式。采取此方式最為典型的為英國(guó)及意大利,如根據(jù)英國(guó)憲法,“條約的任何規(guī)定不能具有國(guó)內(nèi)法效力,除非立法已經(jīng)做出這樣的規(guī)定?！盵1](P148)英國(guó)的此種規(guī)定是出于化解議會(huì)立法壟斷權(quán)和英王締結(jié)條約權(quán)之間的矛盾的需要。而意大利則受二元論的影響,認(rèn)為國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法是兩個(gè)不同的法律體系,國(guó)際條約必須經(jīng)過轉(zhuǎn)化,轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)內(nèi)法律才能被國(guó)內(nèi)法接受。[2](P7)

筆者認(rèn)為,轉(zhuǎn)化模式有其明顯的優(yōu)勢(shì)。第一,國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法是兩個(gè)并不相同的法律體系,二者之間的差異是不能被忽視的。轉(zhuǎn)化模式的運(yùn)用正是對(duì)二元論的體現(xiàn),同時(shí),又能夠?qū)烧邷贤ㄣ暯悠饋?第二,轉(zhuǎn)化是政府職能與立法職能分離的必然要求,避免政府稱為隱性的“立法者”;第三,將條約轉(zhuǎn)化為國(guó)際法能夠更好的將條約融入一國(guó)的立法體系,維持一國(guó)法律體系的連貫性和統(tǒng)一性,也因此有助于化解條約與國(guó)內(nèi)法的沖突問題;第四,由于許多條約的內(nèi)容較為籠統(tǒng)簡(jiǎn)單,因此將條約轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法,能夠使立法更為精確,具有可操作性。

然而,轉(zhuǎn)化模式同時(shí)也面臨著一個(gè)最大的難題,那就是條約生效后與轉(zhuǎn)化完成前的時(shí)間空隙。由于一國(guó)的立法總是需要經(jīng)過一定的程序,耗費(fèi)一定的時(shí)間,因此,在立法完成前,一國(guó)就有可能面臨違反國(guó)際條約的指責(zé)的可能。這不能不說是轉(zhuǎn)化模式的一大硬傷。

(二)納入模式

納入模式(Adoption),即當(dāng)一國(guó)政府批準(zhǔn)某一國(guó)際條約后,無須將其轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法,直接可在國(guó)內(nèi)適用發(fā)生效力。因此,此種模式也被稱為直接適用模式。采取此方式的典型國(guó)家有西班牙、波蘭、瑞士、俄羅斯、法國(guó)等國(guó)。如1978年的《西班牙憲法》第96條第1款明確規(guī)定,“有效締結(jié)的國(guó)際條約一經(jīng)在西班牙正式公布,將成為國(guó)內(nèi)法的組成部分,條約內(nèi)容的廢除、修改或中止只能按國(guó)際條約本身規(guī)定的方式或根據(jù)國(guó)際法普遍準(zhǔn)則進(jìn)行?！盵3]

與轉(zhuǎn)化方式相對(duì)應(yīng),納入模式的最大優(yōu)勢(shì)當(dāng)然就是其能夠簡(jiǎn)便迅速地適用于一國(guó)國(guó)內(nèi),不存在條約適用的間隔期。然而,其不足也是顯而易見的,包括政府機(jī)關(guān)對(duì)立法權(quán)的威脅,條約在一國(guó)法律體系中地位的模糊等。

(三)混合模式

以美國(guó)為代表的部分國(guó)家,針對(duì)不同性質(zhì)和內(nèi)容的條約,分別采取轉(zhuǎn)化或納入的模式,以使其適用于內(nèi)國(guó)。美國(guó)憲法規(guī)定,條約與憲法是處于同等地位的最高法律,但并不是所有條約在實(shí)踐中都可在國(guó)內(nèi)直接適用。美國(guó)的司法實(shí)踐將條約區(qū)分為“自動(dòng)執(zhí)行” (self-executing)和“非自動(dòng)執(zhí)行”(non self-executing)兩種,只有 “自執(zhí)行”條約才能在美國(guó)直接適用,而“非自執(zhí)行”條約則需通過國(guó)內(nèi)的某種立法行為后才能在國(guó)內(nèi)適用。對(duì)于二者之間的區(qū)分,實(shí)踐中法院主要考察的事項(xiàng)包括:條約所涉事項(xiàng);條約語言的清晰性;條約的明文規(guī)定等。[4]

混合模式試圖將轉(zhuǎn)化和納入兩種模式進(jìn)行調(diào)和,應(yīng)當(dāng)認(rèn)為,這一實(shí)踐是目前而言較為有效可行的,也是值得借鑒和學(xué)習(xí)的。但是,如果此種模式在我國(guó)建立,對(duì)于如何明確區(qū)分“自動(dòng)執(zhí)行”和 “非自動(dòng)執(zhí)行”條約,則需要設(shè)立一個(gè)更為清晰明確的成文法標(biāo)準(zhǔn)。

二、我國(guó)條約適用的現(xiàn)狀與不足

我國(guó)歷部憲法對(duì)于條約與國(guó)內(nèi)法的關(guān)系均未作直接規(guī)定,因而,國(guó)際條約在我國(guó)法律體系中的地位并不明確。[5](P33)就條約的適用模式而言,也是個(gè)案處理,逐一解決,因而所造成的混亂不言自明。

(一)條約在我國(guó)法律體系中地位的缺失

我國(guó)憲法并沒有就條約在我國(guó)法律體系中的地位做出明確規(guī)定,《立法法》及《締結(jié)條約程序法》也為有任何明確規(guī)定。因此,盡管《民法通則》、《民事訴訟法》等重要法律中提及,“我國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約同我國(guó)法律有不同規(guī)定的,適用國(guó)際條約的規(guī)定”,但此類規(guī)定的效力只能限于該法領(lǐng)域內(nèi),并不能推論為條約在我國(guó)享有普遍優(yōu)于國(guó)內(nèi)法的地位。

車丕照教授曾撰文,依據(jù)締結(jié)和批準(zhǔn)的機(jī)關(guān)不同,將條約分為三個(gè)等級(jí),并且認(rèn)為不同的條約具備不同的效力等級(jí),只有當(dāng)處于同一效力等級(jí)的條約與國(guó)內(nèi)立法沖突時(shí),條約才具有優(yōu)先適用的效力。[6]雖然這一等級(jí)效力學(xué)說從國(guó)際法來說缺乏依據(jù),也可能造成條約違反,觸發(fā)國(guó)家責(zé)任,但是,筆者仍然認(rèn)為,這一學(xué)說是具有啟發(fā)性的。這一等級(jí)的劃分至少提醒我們,我國(guó)雖然并不采取三權(quán)分立的政體,但不同機(jī)構(gòu)之間的立法效力也可以說是等級(jí)森嚴(yán),因此,在解釋諸如 《民法通則》 等法律中規(guī)定的 “優(yōu)先適用”的 “國(guó)際條約”時(shí),是否應(yīng)當(dāng)包括由國(guó)務(wù)院甚至政府部門所締結(jié),且未經(jīng)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的條約呢?這是否是對(duì)立法部門的立法權(quán)的僭越呢?又是否是對(duì)我國(guó)法律體系的混淆和擾亂呢?如果是的話,這樣的“遵守國(guó)際條約”是否合法和值得?

(二)條約在我國(guó)的具體適用模式

由于缺乏統(tǒng)一體系化的規(guī)定,條約在我國(guó)的具體適用分別規(guī)定在各部法律中,可謂各行其是。我國(guó)的混合模式也可謂是自成一派,缺少區(qū)分納入和轉(zhuǎn)化條約的標(biāo)準(zhǔn),較為混亂,不成體系。

1.納入模式:以1982年 《民事訴訟法 (試行)》 第 189條(該條為現(xiàn)行 《民事訴訟法》 第236條)規(guī)定 “中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約同本法有不同規(guī)定的,適用該國(guó)際條約的規(guī)定,但中華人民共和國(guó)聲明保留的條款除外”為開端,之后的 《民法通則》、《海商法》等法律法規(guī)以及最高院的通知規(guī)定等都作了類似的規(guī)定。根據(jù)此類規(guī)定,條約內(nèi)容都無須轉(zhuǎn)換為國(guó)內(nèi)法,即可以直接在國(guó)內(nèi)適用。

2.轉(zhuǎn)化模式:對(duì)于法律未有規(guī)定直接適用的條約,我國(guó)則經(jīng)過轉(zhuǎn)化在國(guó)內(nèi)加以適用。例如《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》和 《中華人民共和國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架法》,分別是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的轉(zhuǎn)化結(jié)果;《中華人民共和國(guó)締結(jié)條約程序法》與《中華人民共和國(guó)外交特權(quán)與豁免條例》 也是對(duì) 《維也納條約法公約》、《維也納外交關(guān)系公約》和《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》的轉(zhuǎn)化。[6]此外,WTO的相關(guān)規(guī)則也是通過制定和修改法律法規(guī)的轉(zhuǎn)化方式在我國(guó)適用的。

有學(xué)者認(rèn)為,我國(guó)采用或事實(shí)上采用 “納入”模式為主的體系的結(jié)論。[7](P14-15)但筆者認(rèn)為,我國(guó)的條約適用只是一種隨機(jī)的、由個(gè)別規(guī)定而構(gòu)成的整體,每部法律所規(guī)定的,都只能適用于其法律內(nèi)部,而作為基本法的憲法、 《立法法》、《締結(jié)條約程序法》等根本沒有相關(guān)的規(guī)定,只憑借一定數(shù)量的相似規(guī)定來判斷一個(gè)體系的形成是不充分的,更何況其所涉及的范圍及所占法律總量的比例均還只是少數(shù)。[8]因此,在現(xiàn)時(shí)混亂局面之下,我國(guó)法律未有修改之前,認(rèn)為我國(guó)條約適用形成以任何模式為主導(dǎo)的“體系”,尚為時(shí)過早。

綜上所述,我國(guó)法律既沒有對(duì)國(guó)際條約的法律地位做出明確的規(guī)定,也沒有就國(guó)際條約在國(guó)內(nèi)適用的方式做出原則性規(guī)定,導(dǎo)致條約在國(guó)內(nèi)法律體系中的定位不明,沖突難以徹底解決,適用條約的局面也呈現(xiàn)出破碎零散的混亂狀態(tài)。長(zhǎng)此以往,不僅不利于條約在我國(guó)的有效執(zhí)行,影響對(duì)外交往的健康發(fā)展,而且也有損于我國(guó)的國(guó)際形象,以及法制體系的形成和完善。

三、條約適用模式在我國(guó)的構(gòu)建

如前所述,就條約在國(guó)內(nèi)的適用問題而言,我國(guó)的立法和實(shí)踐確實(shí)是十分混亂的。因此,重新構(gòu)建條約適用體系在我國(guó)可謂是當(dāng)務(wù)之急,勢(shì)在必行。筆者不揣簡(jiǎn)陋,略加建議,以期拋磚引玉。

(一)條約適用應(yīng)入憲

首先,憲法中對(duì)于條約在我國(guó)法律體系中定位的缺失,是條約適用混亂的根源之所在。就目前的立法看來,國(guó)際條約的締結(jié)程序和法律的制定程序是基本相同的,因此,雖然一部分立法中有條約優(yōu)先的規(guī)定,但是謹(jǐn)慎的說,中國(guó)并沒有國(guó)際條約高于國(guó)內(nèi)法的一般原則。[9]

然而,如果將國(guó)際條約與國(guó)內(nèi)法的地位等同,適用后法優(yōu)于前法、特殊法優(yōu)于一般法的原則處理法律沖突問題,那么,條約的遵守效力將岌岌可危。雖然從國(guó)際法上說,國(guó)內(nèi)法院沒有遵守國(guó)際條約的義務(wù),但是,違反條約始終是要承擔(dān)國(guó)家責(zé)任的,而這種責(zé)任的承擔(dān)往往是以國(guó)內(nèi)履行條約義務(wù)而告終。因此,雖然我們認(rèn)為不能因?yàn)椤睹穹ㄍ▌t》等現(xiàn)有規(guī)定的存在而認(rèn)定條約高于國(guó)內(nèi)法的原則存在,但是,這并不否認(rèn)此原則的積極意義和可行價(jià)值之存在。從嚴(yán)格遵守條約的角度出發(fā),筆者認(rèn)為,由憲法規(guī)定國(guó)際條約高于一般國(guó)內(nèi)法的基本原則是必要且合乎實(shí)際的。

有學(xué)者認(rèn)為,為更好地維護(hù)我國(guó)的主權(quán)和國(guó)家利益,不應(yīng)在憲法中明確規(guī)定條約地位優(yōu)于國(guó)內(nèi)法。[3]但筆者認(rèn)為,條約的簽署本身也即是國(guó)家意志的體現(xiàn),是與國(guó)家利益相一致的,更不存在威脅國(guó)家主權(quán)的問題。其所主張的 “靈活性”,正是我國(guó)現(xiàn)有混亂局面的源頭,條約的地位不能夠再“靈活”下去了。況且,條約的優(yōu)先地位也并不是沒有邊界的,作為我國(guó)的根本大法,憲法是不能被違反的,條約當(dāng)然也應(yīng)受到這一限制。

其次,就條約的具體適用模式而言,憲法作為原則性法律,在此問題上規(guī)定宜粗不宜細(xì)。筆者認(rèn)為,僅規(guī)定采用混合模式在國(guó)內(nèi)適用條約即可。之所以采取混合模式是因?yàn)?第一,就我國(guó)的現(xiàn)狀而言,從各部門法律就國(guó)際條約適用問題的規(guī)定以及法律實(shí)踐的角度來分析,可以看出我國(guó)在實(shí)踐中傾向于直接采納與轉(zhuǎn)化相結(jié)合的做法。[10]第二,就各種模式的優(yōu)劣勢(shì)而言,混合模式也能夠更好的取長(zhǎng)補(bǔ)短,發(fā)揮效用。

綜上所述,筆者認(rèn)為,憲法應(yīng)當(dāng)規(guī)定:中國(guó)遵守對(duì)我國(guó)生效的條約,在不違背憲法規(guī)定的前提下,其效力優(yōu)于我國(guó)的其他法律。條約依據(jù)我國(guó)法律的具體規(guī)定,分別采取納入或是轉(zhuǎn)化的模式,在我國(guó)國(guó)內(nèi)予以適用。

(二)基本法律應(yīng)規(guī)范條約之適用

在憲法就一般原則做出規(guī)定的情況下,條約的具體適用模式還需要由基本法律,如《立法法》及 《締結(jié)條約程序法》 進(jìn)行規(guī)定。

首先,條約的批準(zhǔn)和廢除應(yīng)當(dāng)經(jīng)人大授權(quán),統(tǒng)一由全國(guó)人大常委會(huì)審核和決定。在目前的法律體系下,國(guó)務(wù)院以及國(guó)務(wù)院的相關(guān)部門都可以單獨(dú)決定締結(jié)某些條約。因此,在“條約優(yōu)先”的領(lǐng)域內(nèi),國(guó)務(wù)院及其部門所締結(jié)的條約就有可能突破人大及其常委會(huì)制定的基本法律,構(gòu)成對(duì)立法權(quán)的僭越。而根據(jù)我國(guó)憲法第67條規(guī)定,全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使決定同外國(guó)締結(jié)的條約和重要協(xié)定的批準(zhǔn)和廢除的職權(quán)。因此,出于對(duì)法律一致性以及人大及其常委會(huì)最高立法權(quán)的維護(hù),避免條約締結(jié)構(gòu)成對(duì)我國(guó)法律體系的突破,條約的審查和批準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)行。

其次,建立納入與轉(zhuǎn)化相結(jié)合的條約適用體系。如前所述,納入和轉(zhuǎn)化對(duì)與條約在一國(guó)的適用是各有利弊的。對(duì)于我國(guó)而言,將所有的條約均予以“直接適用”,將這種因國(guó)際協(xié)調(diào)之利益不加例外地納入我國(guó)法律體制之內(nèi),很難說對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)政治安全是有利的;反之,如果均采用“轉(zhuǎn)化適用”的方式,那么將對(duì)立法機(jī)關(guān)的工作量和工作效率提出過大且不必要的挑戰(zhàn)。因此,針對(duì)不同條約采取不同的適用模式,才是我國(guó)目前的最佳選擇。

同時(shí),我國(guó)在立法上也需要明確何種條約應(yīng)當(dāng)納入或是轉(zhuǎn)化的標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)此問題,我國(guó)可以參考美國(guó)等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。其在判斷自動(dòng)執(zhí)行和非自動(dòng)執(zhí)行條約時(shí),主要考察的事項(xiàng)包括:條約所涉事項(xiàng);條約語言的清晰性;條約的明文規(guī)定。因此,第一,就條約所涉事項(xiàng)而言,受三權(quán)分立體制的影響,在美國(guó),如果一項(xiàng)條約所涉事項(xiàng)為憲法規(guī)定必須進(jìn)行立法的事項(xiàng),那么這項(xiàng)條約就應(yīng)歸為“非自執(zhí)行” 條約。[4]我國(guó)雖然政治體制有所不同,但是筆者認(rèn)為將最根本最重要的事項(xiàng)留待國(guó)內(nèi)立法,拒絕條約直接適用的理念應(yīng)當(dāng)是一致的。況且轉(zhuǎn)化適用并不是不遵守國(guó)際條約。因此,對(duì)于我國(guó)《立法法》第8條所規(guī)定的只能制定法律的相關(guān)事項(xiàng),諸如國(guó)家主權(quán)事項(xiàng)、犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰以及基本民商事制度等等,都應(yīng)當(dāng)采取轉(zhuǎn)化的方式適用相關(guān)條約。第二,就條約語言的清晰性而言,如果一項(xiàng)條約其用語模糊、不具有可操作性,那么,則不能在內(nèi)國(guó)直接適用。我國(guó)作為大陸法系國(guó)家,對(duì)于成文法的確定性和可操作性要求更高,因此,這一點(diǎn)對(duì)于我國(guó)而言也甚為重要。第三,部分條約本身業(yè)已明確規(guī)定,條約應(yīng)當(dāng)經(jīng)由國(guó)內(nèi)立法方可在內(nèi)國(guó)適用。對(duì)于此類條約,出于遵守條約自身規(guī)定,也不應(yīng)在內(nèi)國(guó)直接適用。包括美國(guó),法國(guó),荷蘭,甚至就連在“直接適用”方面走得最遠(yuǎn)的國(guó)家瑞士也對(duì)此類條約采取了轉(zhuǎn)化適用的方式,我國(guó)斷沒有例外的理由。此外,對(duì)于我國(guó)而言,條約的官方語言也有可能成為直接適用的一大障礙,故而也應(yīng)予以考慮。

綜上所述,筆者認(rèn)為,我國(guó)應(yīng)當(dāng)規(guī)定:條約和協(xié)定的批準(zhǔn)均由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定。條約在我國(guó)的適用,采取納入與轉(zhuǎn)化相結(jié)合的方式。下列條約應(yīng)當(dāng)采取轉(zhuǎn)化方式,制定為國(guó)內(nèi)法在我國(guó)予以適用:(1)條約明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)經(jīng)由內(nèi)國(guó)立法予以適用;(2)條約本身之規(guī)定模糊不清晰,缺乏可操作性;(3)涉及我國(guó)《立法法》第8條規(guī)定之事項(xiàng)的條約;(4)條約本身沒有官方中文版本;(5)其他全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化適用的條約。對(duì)于上述規(guī)定之外的其他條約,經(jīng)由全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn),可以在我國(guó)直接適用。

條約在我國(guó)適用混亂的局面已是由來已久。長(zhǎng)期以來,條約的適用在我國(guó)都可謂是各自為政,凌亂不堪。這對(duì)于維護(hù)我國(guó)的國(guó)際形象,遵守我國(guó)的國(guó)際義務(wù)而言,都是極為不利的。因此,在我國(guó)建立一個(gè)適當(dāng)可行的條約適用體系顯得尤為重要和緊迫。筆者認(rèn)為,我國(guó)應(yīng)當(dāng)從憲法之本源出發(fā),確立條約在我國(guó)法律體系中的地位,再以 《立法法》等基本法律加以協(xié)調(diào)完善,確立一個(gè)相對(duì)規(guī)范的納入和轉(zhuǎn)化相結(jié)合的混合適用體系,才能保證條約在我國(guó)的有效運(yùn)行。

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