從承德、北京地方縣志看清末承德與內(nèi)地社會發(fā)展的同步性

付際紅，龐鳳芝

（河北民族師范學(xué)院 法政系，河北 承德 067000）

眾所周知，承德是隨著清朝“撫綏”蒙古民族政策的實施而被清帝扶植起來的一座政治性的城市。清朝末期，這里仍然實行盟旗制度與府、州、廳、縣的雙重管理體制。而且，由于地處邊地，自然條件差，經(jīng)濟處于半農(nóng)半牧狀況，發(fā)展還很滯后。然而，清末“新政”各項政策實施后，承德在政治體制、司法獨立、警政建設(shè)等方面發(fā)生巨變，逐漸步入了近代化的門檻。本文通過對比承德、北京地方縣志所反映的史實來說明承德與內(nèi)地社會發(fā)展的同步性。

一、政治體制的變更：民選代議機關(guān)的設(shè)立

清末“新政”時期，政治體制的變化最突出的表現(xiàn)就是實行君主立憲制，而作為這種制度的基礎(chǔ)就是建立資產(chǎn)階級代議制。清政府于1906年9月宣布預(yù)備立憲后，在各地推行地方自治的同時，也建立起各級民選的代議機關(guān)——資政院、咨議局。為此，承德各縣與北京各縣一樣相繼設(shè)立了民選的代議機關(guān)。

如《灤平縣志》記載：為推行新政、辦理縣區(qū)自治，于宣統(tǒng)三年（1911年），建立縣鄉(xiāng)自治議會、董事會民間亦俗稱議事會為自治局。縣城議會有正副議長各1人，議員20人，計22人。董事會有總董1人、董事4人，名譽董事6人，計11人。時縣城議會議長為宋海澄。區(qū)議會8個，即一區(qū)街莊，二區(qū)三道梁，三區(qū)巴克什營，四區(qū)虎什哈，五區(qū)湯河口，六區(qū)鞍匠屯，七區(qū)金溝屯，八區(qū)白旗。每區(qū)各設(shè)自治議會、董事會1處，并推舉議長董事。

議會議決縣區(qū)自治范圍內(nèi)農(nóng)、工、商、學(xué)、政、警、團體等各項應(yīng)行革除及興辦事宜，監(jiān)督地方官吏等。所議興革事項交官核議后公布。董事會則為具體實施機構(gòu)，總董、董事通常為地方有威望士紳或官員充任，以利落實。[1]643

《民國通縣志稿》記載：宣統(tǒng)元年（1909）五月，辦理順直諮議局，令選出應(yīng)選人。宣統(tǒng)三年（1911），以順直諮議局之令，成立自治研究所，自治講習(xí)所于清涼巷；并選舉縣議員，成立區(qū)董會及議事會于西街周公祠。民國元年（1912）選舉第一屆縣議員，成立縣議會。冬，辦理省議會及眾議院議員，本縣初選。宣統(tǒng)五年（1913）元月，省議會﹑眾議院初選當選人赴京覆選。[2]

《順義縣志》記載：1910年順義縣成立議事會﹑參事會﹑議事會議員20人，由議員舉正副議長各一人，聘文牘﹑辦事員各一人，參事會設(shè)參議員4人，書記1人?？h長兼會長，會址均在縣城南關(guān)火神廟。[3]14-82

通過對比承德、北京地方志資料可以看出：清末政治體制的改革主要表現(xiàn)在民選代議機關(guān)的設(shè)立上，這項改革從自治議會、董事會產(chǎn)生的形式、活動的內(nèi)容、人員組成等方面都清楚地展現(xiàn)出地方基層行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的重大變化、不同階層對國家政治的參與情況，而從地方基層管理中也多少表現(xiàn)出了西方資產(chǎn)階級政治民主的色彩，這是承德、北京近代民主化的亮點，也是兩地同一時期發(fā)展同步性的明證。

二、行政體制改革：增加府、州、廳、縣，實行司法獨立

清末“新政”行政體制的改革，突出地表現(xiàn)是行政管理機構(gòu)的調(diào)整和實行司法獨立。在承德主要進行了增加府、廳、州、縣的建制和實行司法與行政分離的改革。

（一）增加府、廳、州、縣的建制

光緒初年到清朝末年，因戰(zhàn)爭賠償?shù)榷喾N原因造成清政府嚴重的財政危機。又因俄帝勢力不斷侵犯清朝北部邊境形成了邊疆危機，當時，蒙古族勢力的迅速下降使其已經(jīng)不足以充當安全屏障，為此，清政府采取了“移民戍邊”的政策，把關(guān)內(nèi)漢民大量移于東部蒙古，對蒙古實行放墾。但這樣做在加強北部邊防的同時也造成移民增多，蒙漢矛盾突出的問題。清政府為了解決這些矛盾、危機，加強管理，于光緒、宣統(tǒng)年間，再次掀起設(shè)廳熱潮，在增加府、廳、州、縣數(shù)目的同時，擴展其管轄權(quán)限和范圍。

“1903年（光緒二十九年）承德府之朝陽縣升為朝陽府，承德府之建昌縣來屬；又于府東境鄂爾土板地方增置阜新縣，以東北之庫倫正北之奈曼兩旗入之。于承德府之平泉州與建昌縣適中之地，增置建平縣來屬：領(lǐng)縣三。1908年（光緒三十四年），于阜新縣屬之，小庫倫所屬庫街地方，增置綏東縣，以庫倫奈曼二旗入之，領(lǐng)縣四。1910年（宣統(tǒng)二年），移阜新縣治于阜新適中之水泉地方，仍曰阜新縣：仍無屬領(lǐng)。”[4]9

昭盟的巴林二旗、阿旗、扎魯特二旗，放墾后很快被辟為農(nóng)田，行政建制也隨之而設(shè)?！?908年（光緒三十四年），承德府之赤峰縣升為赤峰直隸州，于州屬阿魯科爾沁東西札魯特三旗地方，置開魯縣；于巴林左翼地方，置林西縣；隸州屬阜新縣：領(lǐng)縣二。[4]9

1909年（宣統(tǒng)元年），劃承德府屬石片子、張三營等處三保二十四甲，豐寧縣屬燕窩梁、心神廟等處二百二十四牌，設(shè)隆化縣治于毗連圍場之張三營地方，并分豐寧縣屬之郭家屯、黃姑屯兩巡檢之地入之，隸屬承德府。[4]8

至此，承德地區(qū)的行政建制就由咸豐末年的二府一州五縣增加至二府一廳二州九縣，形成了府、廳、州、縣行政單位與原設(shè)盟旗犬牙交錯的格局。

此外，擬設(shè)置熱河行省的計劃雖未實現(xiàn)，卻為20世紀20年代熱河、綏遠、察哈爾省的建立奠定了基礎(chǔ)。

所以，承德府、廳、州、縣建制的增加，專職部門和村鎮(zhèn)行政管理機構(gòu)的設(shè)置，是清政府為解決財政和邊疆危機，試圖通過“新政”改革之際調(diào)整行政管理機構(gòu)，對“移民戍邊”之民加強管理，達到抵御外來侵略的目的，而這對維護國家統(tǒng)一和領(lǐng)土完整有積極意義。

（二）實行司法與行政分離

我們知道，清朝作為封建專制高度中央集權(quán)的統(tǒng)治王朝，一直沿用傳統(tǒng)的立法、行政與司法不分的權(quán)力機構(gòu)，司法機關(guān)從中央到地方都缺乏應(yīng)有的獨立性而成為行政機關(guān)的附庸。這種現(xiàn)象在地方上表現(xiàn)為：各級行政長官一直兼理司法審判的職能，以至司法與行政合而為一。通過清末“新政”改革，承德各縣先后建立起各級審判機構(gòu)。

據(jù)《平泉縣志》記載：1909年（宣統(tǒng)元年）平泉州開始設(shè)立初級檢察廳和初級審判廳，下置刑事、民事二庭。審判實行四級三審制，不公開審理。[5]728

據(jù)《隆化縣志》記載：清宣統(tǒng)二年（1910年）3月，隆化縣始建審判機構(gòu)。[6]716

《順義縣志》記載：明清和民國初年，縣知事（縣長）掌審判權(quán)，下設(shè)典史掌刑獄事務(wù)。1914年（民國3年）典史改為典獄員。1925年（民國14年）六月，設(shè)北平地方法院順義分庭，置庭長﹑推事﹑檢察官各1人，書記員4人，專司案件審理，對縣知事負責，看守所長﹑管獄員各1人（屬縣公署），檢驗吏1人，承發(fā)吏4名，警長1人，法警8人。[3]15-35

可見，通過改革，到清末承德和北京同樣將司法機構(gòu)逐步從行政機構(gòu)中獨立出來，司法體制具有了近代的特點。

總之，通過清末“新政”行政體制的改革，一方面提高了承德的行政區(qū)劃設(shè)置，在承德最基層初步引進了近代管理體系，提高了管理效力，強化了管理職能；另一方面通過有關(guān)司法獨立的改革，在承德也建立起近代的法制體系。而在這些方面承德與北京各縣是同步發(fā)展的。

三、軍事改革：設(shè)巡警，實行軍警分離

在清末“新政”改革中，創(chuàng)設(shè)巡警是其軍事改革的內(nèi)容之一。從1901年，清政府先后成立了善后協(xié)巡總局、工巡局、巡警部等機構(gòu)，引入了西方社會近代警察管理機構(gòu)體系，這一改革實施后，承德同北京各縣一樣也建立起相應(yīng)的機構(gòu)，成為承德走向近代化的重要內(nèi)容。

據(jù)《平泉縣志》記載：1908年（光緒三十四年）頒布 《城鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方自治章程》，平泉州始設(shè)巡警總局。1909年（宣統(tǒng)元年），巡警總局有警務(wù)長、巡官、教員各1名，巡警50名。[5]704

又如《灤平縣志》記載：1905年（光緒三十一年）一月二十七日，設(shè)縣巡警總局，為官辦。辦公地點財神廟。局內(nèi)設(shè)總辦、提調(diào)、巡弁、巡董、巡察各1人，巡警24人?？傓k由知縣兼任，提調(diào)由喀喇河屯巡查李長生產(chǎn)生兼任，1906年（光緒三十二年）四月初一附設(shè)巡警學(xué)堂1處。1908年（光緒三十四年），依民政部奏準《各直省巡警道官制并分科辦事細則》裁提調(diào)一職，設(shè)警務(wù)長總覽全局。1909年（宣統(tǒng)元年），復(fù)設(shè)復(fù)裁提調(diào)。1910年（宣統(tǒng)二年）二月十五日，委托代理喀喇河屯巡檢，康國鼎兼警務(wù)長。

1904年（光緒三十年）已開辦鄉(xiāng)巡警局，1905年（光緒三十一年）依《天津四鄉(xiāng)巡警章程》及熱河道尹公署關(guān)于《趕緊設(shè)法舉辦巡警、稽查奸究、保衛(wèi)地面》的命令，知縣俞良臣督四鄉(xiāng)開辦鄉(xiāng)巡警。三十年十一月初五日至翌年十一月初九日共有7鄉(xiāng)開辦巡警局，共有巡警154人。其來源多為原鋪勇團練改編，并住其所，衣其衣，用其器，大旗另制改稱。其活動多由鄉(xiāng)約督帶，月逢三六九日或三日八日為操練日。鄉(xiāng)巡警局屬鄉(xiāng)辦，由鋪戶出資雇人者稱鋪勇，由旗民花戶出丁者稱丁勇。1908年（光緒三十四年）后至民國初年另有一些鄉(xiāng)也相繼辦巡警局。[1]673-674

此外，為了加強對地方眾多民人的管理，清朝還廢除了保甲制度，專設(shè)警察區(qū)，推行區(qū)、保、鄉(xiāng)、牌制度對村鎮(zhèn)進行管理。

據(jù)《平泉縣志》記載：1908年（光緒三十四年），頒布《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治章程》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置進行調(diào)整。大川設(shè)鄉(xiāng)，人口較多的村落建鎮(zhèn)，偏遠山區(qū)設(shè)牌和孤牌。鄉(xiāng)設(shè)鄉(xiāng)約1名，總理全鄉(xiāng)事務(wù)；社首1名，管理治安，輯捕匪盜；牌設(shè)牌頭，其職責與鄉(xiāng)約同。[5]83

《灤平縣志》記載：1905年（光緒三十一年）時，全縣劃分為11區(qū)88牌。[1]84

《隆化縣志》記載：1910年（宣統(tǒng)二年），隆化縣全境共設(shè)牌240個，分縣街、張三營、章吉營、白虎溝、郭家屯等5個區(qū)，22052戶，123264口。[6]89

《懷柔縣志》記載：1905年（光緒三十一年）懷柔縣設(shè)巡警局，局董事3至5人，負責警務(wù)治安等事項，翌年補設(shè)訓(xùn)練員2名，負責訓(xùn)練新警。1915年（民國4年）改巡警局為警察所。

1906年（光緒三十二年），城鄉(xiāng)成立自治機關(guān)。

民國初年，廢里制。1928年（民國17年）全縣設(shè)7個區(qū)，稱區(qū)公所。[7]

《順義縣志》記載：1905年（光緒三十一年）設(shè)順義縣巡警局，置警官。局址在縣城南關(guān)內(nèi)關(guān)帝廟。1911年（宣統(tǒng)三年）巡警局改稱警察公所，警官改稱警佐。1914（民國3年）稱順義縣警務(wù)公所，翌年組織縣保衛(wèi)團，每區(qū)一團，1926年警務(wù)公所更名警察所，警佐改稱所長。[3]15

通過軍警分離的改革，改變了長期以來社會治安職能由多個部門分擔，人員、機構(gòu)重疊的狀況，建立起新的社會治安管理模式，初步實現(xiàn)了軍警職能的合理分工，也反映出邁入近代化的警政風貌。

綜上所述我們不難看出，清朝末期，早已失去清朝第二政治中心地位的承德，依然能夠緊跟時代發(fā)展的步伐向前發(fā)展。因為，地處北部要地的承德仍然是清朝實施對蒙古政策的銜接點。所以，清末“新政”改革的春風自然強勁地吹進了這座塞外名城。而通過改革，承德的政治制度、行政管理制度、司法制度、警政制度都不同程度地打上了近代化的烙印，并且是和北京各縣同步發(fā)展的。

［1］河北省灤平縣地方志編纂委員會.灤平縣志[Z].沈陽：遼海出版社，1997.

［2］通州史志辦公室整理出版.民國通縣志編[Z].2002.230.

［3］中國地方志集成.北京府縣志輯[Z].上海:上海書店出版社，2002.

［4］趙泉澄.清代地理沿革表[Z].北京：中華書局,1955.

［5］河北省平泉縣地方志編纂委員會.平泉縣志[Z].北京：作家出版社，1997.

［6］隆化縣地方志編纂委員會.隆化縣志[Z].石家莊：河北人民出版社，2001.

［7］懷柔縣縣志編纂委員會.懷柔縣志[Z].北京:北京出版社，2000.569.