論我國合作社立法現(xiàn)狀與建議

■商黎娜 寧波大學(xué)法學(xué)院

合作社，顧名思義是合作經(jīng)濟(jì)的一種產(chǎn)物，它是以合作原則為基礎(chǔ)建立并發(fā)展起來的。2006年10月31日，《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》正式通過，這是中國歷史上首部規(guī)范合作社的法律，也將以往不太受重視的合作社發(fā)展問題完全擺到了我們面前。在實(shí)踐探索中發(fā)現(xiàn)問題并予以解決的“原始”做法，一定程度上促進(jìn)了合作社的良好有序發(fā)展。但是，法律施行已經(jīng)好幾年，相比其他國家的成功經(jīng)驗(yàn)，再回頭考量我國的合作社立法現(xiàn)狀，筆者就產(chǎn)生了疑問：在現(xiàn)有情況下，這種制定專門合作社法的立法模式，是否值得繼續(xù)采用？今后，我國合作社立法究竟應(yīng)該走怎樣的路？這些問題都很值得探討。

一、合作社的基本理論

1.合作社的特殊性質(zhì)

了解一件事情，首先要從認(rèn)識性質(zhì)開始。同樣的，明確合作社的性質(zhì)對合作社立法的構(gòu)建具有最根本的指導(dǎo)意義?，F(xiàn)階段，各國、各地區(qū)對于合作社的定義有很多，但最通行的應(yīng)該是1995年通過的《關(guān)于合作社界定的聲明》，其將合作社定義為：“合作社是自愿聯(lián)合起來的，人們通過聯(lián)合所有與民主控制的企業(yè)來滿足他們共同的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的需求與抱負(fù)的自治聯(lián)合體?！惫P者認(rèn)為這一定義具有一定的合理性，因?yàn)樗苊鞔_的指出了合作社的特點(diǎn)：“自愿”說明了合作社的相對自由性。社員可以根據(jù)自己的意愿，自愿加入，自由退出；“自治聯(lián)合體”說明它是獨(dú)立的，因?yàn)橹贫壬系膬?yōu)越性已經(jīng)使合作社與政府、一般企業(yè)相區(qū)別。通常認(rèn)為，合作社在本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)屬于合作社法人，它具有社團(tuán)性、非營利性、人合性和法人性等等特點(diǎn)。

從上面的分析來看，我們在很長時(shí)期內(nèi)不可以將其強(qiáng)行納入現(xiàn)行法關(guān)于法人分類的體系中。因?yàn)樗兄陨淼奶攸c(diǎn)，既不同于普通的企業(yè)，也不能認(rèn)為它是單純的非營利性法人。因此，對合作社的單獨(dú)立法還是非常實(shí)際的選擇，這將在下文進(jìn)行重點(diǎn)分析，此處不再贅述。

2.合作原則的價(jià)值內(nèi)涵

作為一種合作組織，合作社的立法應(yīng)該符合合作社設(shè)立和運(yùn)行的一般原則，即我們通常所講的“合作原則”。國際上公認(rèn)的合作原則是在羅虛代爾原則的基礎(chǔ)上經(jīng)國際合作社聯(lián)盟代表大會(huì)多次修訂而確定的。它在1966年的國際合作社聯(lián)盟第23屆大會(huì)上被濃縮歸納為六項(xiàng)基本原則：（1）自愿原則；（2）一人一票制原則：（3）限制股金分紅原則；（4）經(jīng)營盈余或剩余為該社社員所有原則；（5）社員自治和自助原則；（6）教育原則。2002年國際合作社聯(lián)盟又增加了一個(gè)新原則，即“社區(qū)共治”原則。這些原則，既體現(xiàn)著合作社的理念和基本價(jià)值，也凝聚著各國合作社法制訂、實(shí)施、修訂過程中積累的經(jīng)驗(yàn)。

回頭審視新時(shí)期的合作社發(fā)展現(xiàn)狀，我們在堅(jiān)持這些基本原則的基礎(chǔ)上，也不應(yīng)該將其死板化、教條化，而應(yīng)當(dāng)因勢利導(dǎo)，選擇更符合時(shí)代發(fā)展的原則。但是，有些核心原則還是要堅(jiān)守的，比如民主參與和自主自愿等，都應(yīng)當(dāng)在合作社立法的具體制度設(shè)計(jì)中繼續(xù)堅(jiān)持。

3.合作社的三種立法模式

當(dāng)今社會(huì)，世界上已經(jīng)有許多國家和地區(qū)制定了合作社法或者相應(yīng)的法規(guī)規(guī)章。下面筆者僅就其中主要的幾種做一個(gè)簡單的介紹，希望能對我國的合作社立法起到一定的啟發(fā)作用：

第一種模式，統(tǒng)一綜合立法。英國的合作社法為《產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作社法》，該法于1852年頒布，是各類合作事業(yè)的基本法。德國關(guān)于合作社的專門立法是《工商業(yè)與經(jīng)濟(jì)合作社法》，該法于1867年頒布，已修改十余次。目前，西班牙、巴西、墨西哥、印度、等國家均采用此立法模式。這種立法模式的優(yōu)點(diǎn)在于既統(tǒng)一規(guī)整又相對比較全面，能形成一個(gè)專門針對合作社進(jìn)行規(guī)定的體系。

第二種模式，將有關(guān)合作社的法律規(guī)范置于民商法典中。在這些國家和地區(qū)中，合作社法是民法典或商法典的一部分，如專章、專節(jié)的形式。荷蘭、比利時(shí)、新西蘭等國家都采用該立法模式

第三種，也是筆者認(rèn)為我國現(xiàn)階段應(yīng)堅(jiān)持的立法模式，即統(tǒng)一與專門立法結(jié)合。該立法模式是既制定合作社基本法，也針對比較特殊的合作社制定部門合作社法。我國臺灣地區(qū)就是在制定《合作社法》的同時(shí)，還頒布了《信用合作社法》。這一立法模式能從宏觀和微觀兩個(gè)角度全面把握我國的合作社相關(guān)法律法規(guī)，值得推崇。

以上就是合作社的三種立法模式。雖然筆者認(rèn)同第三種做法，但我們也不能簡單地評判它們孰優(yōu)孰劣，最主要的還是看其能否適應(yīng)本國和地區(qū)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要。對于我國來說也是一樣，一味地照搬照抄和盲目冒險(xiǎn)都是不可取的。

二、我國合作社立法：現(xiàn)狀與問題

1.我國合作社立法的現(xiàn)狀

在中國，合作社這一概念早已有之。比如1934年頒布的《合作社法》以及后來的各種條例和規(guī)章。2007年7月1日《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的正式頒布實(shí)施，使合作社的發(fā)展有了全新意義上的法律保障。但是，這部法律還存在著很多值得改進(jìn)的地方，有一些也不再適應(yīng)合作社的發(fā)展和最新趨勢。而且，除了《農(nóng)民專業(yè)合作社法》外，我國現(xiàn)階段并沒有其余的有關(guān)合作社的立法。這就必然導(dǎo)致我們在這一方面的規(guī)定有所欠缺。

2.我國合作社立法的問題分析

首先，2006年制定的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》屬于特定領(lǐng)域的專門立法。專門立法都免不了會(huì)有一個(gè)最大的通病，那就是法律的適用范圍不夠廣泛。其在法條中明確規(guī)定：農(nóng)民專業(yè)合作社是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)民專業(yè)合作社以其成員為主要服務(wù)對象，提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的購買，農(nóng)產(chǎn)品的銷售、加工、運(yùn)輸、貯藏以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)的技術(shù)、信息等服務(wù)。自此我們可以發(fā)現(xiàn)，該法僅適用于農(nóng)民專業(yè)合作社，而不適用于其他合作社或合作性質(zhì)的組織，也不適用于非專業(yè)的農(nóng)民合作社。如此狹窄的適用范圍，迫使我們另尋道路以跟上現(xiàn)實(shí)的需要。

其次，從具體制度設(shè)計(jì)上看，我國現(xiàn)行合作社立法存在的問題主要有以下兩個(gè)方面：

一是產(chǎn)權(quán)關(guān)系還不夠清楚。我們很難從法條中直接看出合作社的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，而且在很大程度上，社員的主體權(quán)利并沒有真正得到確認(rèn)。

二是合作社的性質(zhì)與合作制的本質(zhì)相分離，為社員服務(wù)的宗旨貫徹不力。比如在實(shí)際生活中，有些合作社為了突出顯示自己的“非營利性”，常常忽視了社員也需要盈利的現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致合作制的本質(zhì)不能得到充分體現(xiàn)，社員的利益也必將受損。

這些問題使得學(xué)者和法律界開始思考一個(gè)問題：那就是如何才能更好地規(guī)范我國合作社這一日漸發(fā)展的領(lǐng)域。我們及其迫切地呼吁，構(gòu)造一個(gè)良好的合作社制度，既能解決法律規(guī)定不夠全面的問題，也能彌補(bǔ)現(xiàn)行立法中，沒有規(guī)定或者規(guī)定不嚴(yán)的缺陷。

三、我國合作社的立法構(gòu)造

上文中，筆者已經(jīng)提到了當(dāng)今世界合作社法的三種主要立法模式。他們各有特點(diǎn)，并且都是隨著合作社的變化而隨之調(diào)整完善的。在我國，理論界對于立法模式的選擇亦有不同的意見，下面我將就我國合作社的立法模式選擇以及內(nèi)部治理模式簡單講講自己的看法。

1.我國合作社立法的基本模式選擇

考慮到我國合作社發(fā)展的歷史及現(xiàn)狀，也為了更加全面準(zhǔn)確地規(guī)范合作社活動(dòng)，我國應(yīng)當(dāng)采取世界大多數(shù)國家的做法，即綜合立法加專門立法的模式。理由如下：

首先，從實(shí)際意義上講，有利于迅速擺脫法律空缺的窘境。我國雖已經(jīng)制定了一些合作社法律、法規(guī)，但還不夠豐富，不夠全面。一些類型的合作社，如消費(fèi)合作社等，在現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)大量出現(xiàn)，卻缺少相應(yīng)的合作社法律、法規(guī)對它們給以必要的保護(hù)與規(guī)范。如果制定一部合作社的基本法，可以在短時(shí)間內(nèi)便解決這個(gè)問題。

其次，從邏輯結(jié)構(gòu)體系看，合作社法不宜納入民法典中。其一是由于我國的法制發(fā)展程度還沒有到達(dá)特別先進(jìn)的程度，民法典短期內(nèi)也很難出臺；同時(shí)，我國合作社組織形態(tài)尚未定型，民法典不能為合作社制度提供彈性空間。[]因此，需要對合作社進(jìn)行專門立法。

最后，在合作社基本法制定之后，針對特殊領(lǐng)域的合作社制定單行的合作社專門法?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》的制定不失為一個(gè)很好的先例，我們要在此基礎(chǔ)上充實(shí)單行法的內(nèi)容，比如可制定諸如《保險(xiǎn)合作社法》、《農(nóng)村醫(yī)療合作社法》等相關(guān)類型的單行法，與合作社基本法雙管齊下，相得益彰，共同為我國的合作社發(fā)展服務(wù)。

2.我國合作社立法的內(nèi)部治理模式選擇

通過定義就可以看出，合作社的一個(gè)顯著特點(diǎn)就在于它是一個(gè)自治聯(lián)合體。我們必須確保社員對合作社的管理享有民主控制權(quán)。雖然我們強(qiáng)調(diào)，合作社并非一個(gè)以營利為目的的組織，但一定的經(jīng)濟(jì)收益是一切上層建筑的根本保障，社員要有一定的市場交易的性，才能使合作社獲得長久生存。

在組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立上，合作社應(yīng)當(dāng)建立由全體社員組成的社員大會(huì)，行使合作社最高管理權(quán)。同時(shí)，由社員民主選舉產(chǎn)生的代表所有社員的的相應(yīng)機(jī)構(gòu)、以及監(jiān)事會(huì)，民主選舉產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)可以決定聘請經(jīng)理，由執(zhí)行經(jīng)理負(fù)責(zé)合作社運(yùn)作，形成規(guī)范化合作社治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范運(yùn)行。

其次，在選舉制度上。由于合作社的性質(zhì)不同于普通企業(yè)，它就不能像企業(yè)一樣實(shí)行一股一票的選舉制度。它的人合性決定了，社員的身份就代表了選舉資格，應(yīng)當(dāng)依成員資格按照每個(gè)社員享有一票的制度選舉法人機(jī)構(gòu)，并將其置于全體社員平等控制與監(jiān)督之下。

最后，合作原則的一個(gè)核心內(nèi)容就是堅(jiān)持所有的社員按交易額分配盈利。誰對合作社的貢獻(xiàn)最大，誰就應(yīng)當(dāng)享有更多的權(quán)利，而不單單是通過擁有資產(chǎn)來受益。我們建立合作社的目的并不是為了盈利，而是想通過彼此互助合作來維護(hù)自身的利益。當(dāng)然，合作社發(fā)展到今天，已經(jīng)涉及社員的投資及股權(quán)設(shè)置問題，對此問題，在我國合作社立法時(shí)應(yīng)作出相應(yīng)的規(guī)定。

3.合作社立法應(yīng)厘定相應(yīng)外部關(guān)系

我們說，政府應(yīng)該成為合作社發(fā)展的主要推動(dòng)力。合作社的外部環(huán)境主要是政府的服務(wù)質(zhì)量和宏觀的法律環(huán)境，對這方面的規(guī)定也必定制約著合作社的發(fā)展。雖然我們更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)合作社的內(nèi)部規(guī)制，但如果能夠處理好合作社與政府或其它法律的關(guān)系，必將事半功倍。

在這方面，我們可以參照其它國家的做法。在合作社立法的時(shí)候，單獨(dú)設(shè)置一些政策，鼓勵(lì)外部個(gè)人、企事業(yè)單位或者政府對合作社進(jìn)行支持，必要時(shí)可以得到一定的回報(bào)，達(dá)到雙贏的效果。

四、結(jié)語

總之，從合作社的立法模式到合作社的制度和立法效率，都對我國合作社的發(fā)展至關(guān)重要。我們要在借鑒其它國家成果的經(jīng)驗(yàn)上，走出一條適合自己國情的道路，真正實(shí)現(xiàn)合作社“為社員服務(wù)”的宗旨。

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