地方債存在的問題與應(yīng)對(duì)措施

程志龍

（華東政法大學(xué)，上海 200042）

2007年，美國(guó)的一場(chǎng)次貸危機(jī)席卷全球，從而引發(fā)了一場(chǎng)全球金融危機(jī)，世界各國(guó)都受到了不同程度的影響，當(dāng)然，中國(guó)也不例外。為了刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，我國(guó)政府采取了各種措施，在2008年中央推出4萬億投資計(jì)劃來刺激經(jīng)濟(jì)，然而并沒有達(dá)到預(yù)期的效果，反而滋生了一些問題。尤其是中央的一些決策對(duì)地方產(chǎn)生了很大的影響。其中結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的宏觀緊縮和房地產(chǎn)調(diào)控，給地方政府帶來了空前的壓力，也使央地關(guān)系在實(shí)際上變得很緊張。所以，如果要將中央意志不打折扣地執(zhí)行下去，就必須找到辦法來緩解地方政府面臨的困境。從各種解決措施來看，允許地方發(fā)債是呼聲最高的途徑，并且關(guān)于這方面的消息和傳聞也是滿天飛，隨后，財(cái)政部下發(fā)了地方政府債券預(yù)算管理辦法，爭(zhēng)論許久的地方債開始進(jìn)入發(fā)行實(shí)施階段，千呼萬喚的地方發(fā)債終于成了現(xiàn)實(shí)。雖然發(fā)行地方債是當(dāng)前我國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需,保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要舉措之一，也有利于促進(jìn)系統(tǒng)性、制度性和市場(chǎng)化的地方債發(fā)行交易體系的形成,使地方債真正成為解決地方政府融資的手段和廣大投資者投資的工具。但是我們也應(yīng)該看到由于地方債的發(fā)行給我國(guó)帶來的諸多不利影響。就發(fā)達(dá)國(guó)家而言，地方政府通過債券融資是一種普遍的現(xiàn)象。比如在20世紀(jì)初，美國(guó)就已經(jīng)開始出現(xiàn)了各種類型的市政債券。本文主要分析地方債務(wù)的發(fā)行存在的一些問題以及提出相應(yīng)的解決措施。

一、地方債存在的問題

下面主要從對(duì)中央政府、地方政府和金融機(jī)構(gòu)的不利影響三個(gè)方面來分析地方債存在的問題。

（一）對(duì)中央政府的影響

1.惡化中央財(cái)政。政府允許發(fā)行地方債的本意是要地方通過合理的發(fā)行地方債來刺激經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并與中央的政策措施相配合，但是由于中央政府和地方政府存在的信息不對(duì)稱問題，會(huì)不可避免的出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。[1]一些地方政府可能就為了自己的功績(jī)?nèi)ズ翢o節(jié)制的濫發(fā)地方債，在發(fā)行地方債的過程中，一些貪污腐敗問題也隨之而來，一些政府官員為了獲得好處，可能與地方企業(yè)相勾結(jié)，發(fā)行一些偏離中央政策的債券。這種現(xiàn)象的長(zhǎng)期結(jié)果可能會(huì)使得地方政府最終無力償還債務(wù)，使得地方政府有破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，但是此次允許發(fā)行的地方債實(shí)質(zhì)上是以中央政府信譽(yù)為擔(dān)保的，一旦地方政府存在信用問題，中央政府就會(huì)成為地方政府的還款人，這樣會(huì)惡化中央政府的財(cái)政。

2.不利于中央政策實(shí)施。中央政府允許地方政府發(fā)行地方債主要是為了在金融危機(jī)下配合國(guó)家積極的財(cái)政政策和貨幣政策。其實(shí)質(zhì)是中央財(cái)政、地方財(cái)政和國(guó)有銀行等多方博弈的一種短期均衡，[2]然而由于信息不對(duì)稱，地方政府為了追求本地區(qū)的利益最大化和地方官員自己的業(yè)績(jī)，可能會(huì)把地方債所融資金投入到不恰當(dāng)?shù)捻?xiàng)目上，從而偏離中央政府允許地方政府發(fā)行地方債的基本意圖。這樣會(huì)導(dǎo)致中央政府投入了大量的人力物力，而收效甚微，中央政策難以真正得到實(shí)施。

3.影響公眾對(duì)政府的信服力。人們普遍相信，只要存在政府信用擔(dān)保，那么地方債的風(fēng)險(xiǎn)就應(yīng)該很小。原因很簡(jiǎn)單，按照我們的常識(shí)，政府肯定是不會(huì)破產(chǎn)。然而事實(shí)并非如此，在國(guó)際地方債的發(fā)展歷史上，不僅出現(xiàn)過地方政府破產(chǎn)的情形，而且還出現(xiàn)過地方政府違約和賴賬的情形。并且由于中央政府維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)函數(shù)和地方政府與中央政府的裙帶關(guān)系使然，[3]中央財(cái)政必然成為地方政府財(cái)務(wù)破產(chǎn)的履約人,如果中央財(cái)政赤字或無力負(fù)擔(dān),中央銀行將成為地方債的最后貸款人,而中央銀行通過增加貨幣供應(yīng)量來解決，這樣就等同于通過發(fā)行貨幣所收取的鑄幣稅為地方政府買單。這樣勢(shì)必會(huì)引發(fā)通脹危險(xiǎn),形成全體公民為購(gòu)債主體買單的局面。更進(jìn)一步，由于經(jīng)濟(jì)物價(jià)的不穩(wěn)定，會(huì)降低公眾對(duì)政府的信服力。

（二）對(duì)地方政府的影響

1.發(fā)行規(guī)模大，負(fù)債率高。2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，中國(guó)推出多達(dá)4萬億元人民幣的刺激計(jì)劃，地方政府也紛紛采取經(jīng)濟(jì)刺激政策，包括政府主導(dǎo)投資或?yàn)榇笮徒ㄔO(shè)項(xiàng)目提供融資擔(dān)保，更使地方政府債務(wù)猛增。

據(jù)2010年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)報(bào)告，截至2010年底，除54個(gè)縣級(jí)政府沒有政府性債務(wù)外，全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府債務(wù)余額共計(jì)10萬7174.91億元，其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的6萬7109.51億元，擔(dān)保責(zé)任的2萬3369.74億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的1萬6695.66億元。在這些債務(wù)余額中，有51.15%共計(jì)5萬4816.11億元是2008年及以前年度舉借和用于續(xù)建2008年以前開工項(xiàng)目的。

審計(jì)報(bào)告還顯示，有78個(gè)市級(jí)和99個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率高于100%，分別占兩級(jí)政府總數(shù)的19.9%和3.56%。部分地方的債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入依賴較大，至2010年底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額為2萬5473.51億元，共涉及12個(gè)省級(jí)、307個(gè)市級(jí)和1131個(gè)縣級(jí)政府。到2012年，地方債的發(fā)行規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，高于歷年的2000億元的規(guī)模，達(dá)到2500億元左右。

2.存在違約風(fēng)險(xiǎn)。一些學(xué)者指出，中國(guó)地方政府債務(wù)分為“體制內(nèi)”和“預(yù)算外”?！绑w制內(nèi)”債務(wù)包括1998年中央財(cái)政發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債轉(zhuǎn)貸地方使用，2009年和2010年由中央為地方連續(xù)兩年代發(fā)地方債，共約4000億元。[4]這些“體制內(nèi)”債務(wù)規(guī)模很小，不存在大的風(fēng)險(xiǎn)。而“預(yù)算外”債務(wù)則是指那些為規(guī)避預(yù)算法的規(guī)定，在地方政府融資平臺(tái)上產(chǎn)生的債務(wù)，其形式繁多，以企業(yè)債券、銀行貸款、中期票據(jù)等形式存在。這些債務(wù)規(guī)模巨大，容易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。

我國(guó)地方政府有史以來投資沖動(dòng)都很強(qiáng)烈，地方政府存在的投資效益、投資規(guī)模等問題一直令人堪憂，投資結(jié)構(gòu)不合理、低水平重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象也是層出不窮。GDP作為我國(guó)地方政府的升遷的重要考核指標(biāo)，并且各地方政府之間存在著激烈的競(jìng)爭(zhēng)，加劇了地方政府的投資熱情，許多地方政府官員為了自己的功績(jī)和利益，而不考慮本地方的實(shí)際財(cái)政規(guī)模，在地方財(cái)政資金不足的情況下，地方政府通過招商引資和發(fā)行債券等辦法來融資。于是，地方債務(wù)日漸沉重，而后又通過不斷地借新債還舊債來加重這種沉重。就地方政府借新債還舊債而言，其中全國(guó)地方所屬的高校和醫(yī)院有387所高校和230家醫(yī)院的借新還舊率超過50%，還有95所高校和575家醫(yī)院存在逾期債務(wù)57.6億元。

從以上的分析中可以看出，我國(guó)地方債務(wù)存在著違約風(fēng)險(xiǎn)。

3.資金使用效率不高。國(guó)家審計(jì)署通過對(duì)部分省、市、縣的新增債務(wù)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，僅有不到百分之十資金用于中央擴(kuò)大內(nèi)需新增投資項(xiàng)目的配套資金，還有一部分資金是用于以前年度就已經(jīng)開工，但是由于資金短缺而停止的項(xiàng)目。也就是說，借債主要用于地方基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目投資，而這部分的投資一般周期都很長(zhǎng)，短期內(nèi)很難產(chǎn)生收益。過多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也會(huì)造成產(chǎn)能過剩，其投資回報(bào)堪憂。許多地方政府借地方債發(fā)行機(jī)會(huì)大肆舉債以優(yōu)先發(fā)展地方項(xiàng)目。使得新增債務(wù)中只有不足百分之十用于中央擴(kuò)大內(nèi)需新增投資項(xiàng)目的配套資金，資金使用效率低。

（三）對(duì)金融機(jī)構(gòu)的影響

目前，我國(guó)地方政府債務(wù)主要來自于從銀行的借款，金融機(jī)構(gòu)相信，中央政府不會(huì)輕易讓地方政府破產(chǎn)。因此，破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)成本小于貸款帶來的收益，其便會(huì)“放心”的將貸款發(fā)放給地方政府。[5]而對(duì)于地方政府而言，存在著這樣一種僥幸心理：為了社會(huì)的安定，就算自己破產(chǎn)中央政府也一定會(huì)救助他，因此，這種心理會(huì)使政府為了本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不管其自身的償還能力，也不在乎其資金的使用效率。這兩種心理的結(jié)果就是導(dǎo)致政府違約的風(fēng)險(xiǎn)很高，而金融機(jī)構(gòu)面臨收不回款項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)也很高，從而使金融機(jī)構(gòu)的資金鏈出現(xiàn)問題，一些較小的金融機(jī)構(gòu)就可能會(huì)面臨破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

二、應(yīng)對(duì)措施

（一）中央政府完善和健全地方債的發(fā)行體系

首先，修改和完善關(guān)于地方政府發(fā)行債券的法律法規(guī)的相關(guān)內(nèi)容,并制定相應(yīng)的地方政府債券管理辦法,對(duì)地方債券的發(fā)行、交易、結(jié)算、信息披露、資金使用用途、資金使用約束、償還安排、信用評(píng)級(jí)、資產(chǎn)抵押和償還危機(jī)等做出全面系統(tǒng)的安排,同時(shí),地方債的發(fā)行、交易、結(jié)算和信息披露等內(nèi)容應(yīng)納入證券法的管理約束范疇。[6]其次，政府部門要做好以下三點(diǎn)行政監(jiān)管工作：

1.財(cái)政部等相關(guān)部分在地方債發(fā)行前聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)地方債發(fā)行的規(guī)模，資金用途，信息披露，信用評(píng)級(jí)等方面進(jìn)行核準(zhǔn)。

2.地方債發(fā)行后，中央政府要委派專業(yè)技術(shù)人員對(duì)地方政府所籌集的資金規(guī)模，資金的使用用途以及與計(jì)劃的落實(shí)情況進(jìn)行檢查，確保地方政府嚴(yán)格按照要求進(jìn)行地方債的籌資。

3.當(dāng)?shù)胤絺l(fā)行到期后，評(píng)估地方債對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展所起到的效果，以此來衡量該地方政府以后年度的發(fā)債規(guī)模和發(fā)債方向。

（二）嚴(yán)格發(fā)行審批，從源頭上控制風(fēng)險(xiǎn)

地方債的發(fā)行之前一定要報(bào)中央有關(guān)部門審批，有關(guān)部分邀請(qǐng)各方面的專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)地方債進(jìn)行可行性評(píng)估，比如，邀請(qǐng)?jiān)u級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)地方債進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，衡量其可能發(fā)生的違約風(fēng)險(xiǎn)；要求地方債的發(fā)行政府參加保險(xiǎn)，提高資產(chǎn)安全系數(shù)，保護(hù)投資者利益；邀請(qǐng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)地方的財(cái)政信息進(jìn)行分析披露，提高市場(chǎng)透明度；邀請(qǐng)法律事務(wù)所，確保地方債的發(fā)行符合國(guó)家和地方的各項(xiàng)法律法規(guī)，禁止地方政府的濫發(fā)行為。

（三）加強(qiáng)對(duì)地方債發(fā)行用途監(jiān)管

中央政府通過各種手段來加強(qiáng)對(duì)地方債發(fā)行用途的監(jiān)管，確保地方債的發(fā)行符合中央的經(jīng)濟(jì)決策，有利于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和地方人民生活水平的提高，嚴(yán)格打擊那些為了自己的功績(jī)和升遷而進(jìn)行大肆舉債的地方政府。首先，要求地方政府在發(fā)行之前將地方債的發(fā)行規(guī)模，投入方向等信息及時(shí)送交中央政府有關(guān)部門備案。其次，在地方債的發(fā)行過程中，政府要派專業(yè)人員檢查地方債的落實(shí)情況，確保實(shí)際情景與提交備案的信息相一致。最后，要求定期對(duì)地方債的刺激經(jīng)濟(jì)效果進(jìn)行評(píng)估，及時(shí)吸取好的經(jīng)驗(yàn)和糾正錯(cuò)誤。

（四）擴(kuò)大地方政府的收入來源

地方政府要保證自己相對(duì)的財(cái)權(quán)，因?yàn)槊總€(gè)地方政府的實(shí)際情況不一樣，根據(jù)地方政府所承擔(dān)的職責(zé)的不同,各地方政府發(fā)展所需資金不可能統(tǒng)一靠中央政府來分配。各地方政府必須擁有一定自己的財(cái)政收入來根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況來發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)。要想發(fā)展，就必須要有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)做支撐。為此,地方政府要努力合理的拓廣本地的收入渠道，擴(kuò)大自己的財(cái)政收入來支持本地區(qū)的發(fā)展。比如，引進(jìn)外資，發(fā)展適合本地的產(chǎn)業(yè)等措施，本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，收入多了，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就小了。此外，中央政府要完善地方稅收體系,在不打擊投資的前提下，豐富和增加地方稅收稅種,逐步完善的地方稅收體系,調(diào)節(jié)稅收收入在地方和中央之間的分配。適當(dāng)?shù)慕o予地方政府一些自主權(quán)利，讓地方政府自己制定一些合法的稅收項(xiàng)目來增加收入。通過以上措施來改變一些地方政府資金匱乏，只能依靠舉債度日的局面。地方政府發(fā)債才具備充足的底氣,地方政府發(fā)債才不至于有名無實(shí)。[7]

（五）地方政府控制發(fā)行規(guī)模，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)

地方政府為了追求功績(jī)一味的進(jìn)行舉債不但會(huì)與中央的財(cái)政貨幣政策相偏離，最終還會(huì)因?yàn)樾庞蔑L(fēng)險(xiǎn)等原因使本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受挫，得不償失。因此，控制好發(fā)債規(guī)模，優(yōu)化地方的債務(wù)結(jié)構(gòu)就顯得尤為重要。為此，地方政府要根據(jù)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的特點(diǎn)進(jìn)行籌資，比如，對(duì)于長(zhǎng)期大型工程建設(shè)就需要發(fā)行長(zhǎng)期債券來避免工程后期款不足的問題，而對(duì)于一些回收期較短的項(xiàng)目，地方政府可以發(fā)行一些期限較短的債券進(jìn)行籌資，從而節(jié)約籌資成本。在債務(wù)結(jié)構(gòu)上，保證地方政府有一個(gè)合理安全的借債率，盡量避免依靠舉借新債還舊債的循環(huán)局面。

（六）金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)貸款審核

金融機(jī)構(gòu)在給地方政府提供貸款時(shí)，要聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)本地政府的各項(xiàng)財(cái)務(wù)狀態(tài)進(jìn)行嚴(yán)格的審查，依據(jù)審查的結(jié)果來決定對(duì)地方政府提供的貸款額，而不是為了追求自己的利益，不惜以很大的違約風(fēng)險(xiǎn)去滿足地方政府的資金需求。一旦地方政府出現(xiàn)資金短缺，出現(xiàn)違約風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)的款項(xiàng)就會(huì)面臨無法收回的風(fēng)險(xiǎn)，一旦金融機(jī)構(gòu)的資金鏈出現(xiàn)情況，居民就會(huì)失去對(duì)該金融機(jī)構(gòu)的信任，居民和企業(yè)存款紛紛轉(zhuǎn)出，最終導(dǎo)致機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)。所以，金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)貸款審核的重要性就毋庸置疑。

（七）借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)地方債發(fā)行起步較國(guó)際而言比較晚，地方債發(fā)行還是一個(gè)新生事物,加之目前可以投資的金融產(chǎn)品很多,投資者從認(rèn)識(shí)到接受再到喜愛,還需要一個(gè)過程。所以一開始必然會(huì)面臨各種困難，因此，借鑒國(guó)際上地方債發(fā)行比較成熟國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)就顯得尤為必要，在借鑒別國(guó)成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)一定要與我國(guó)的實(shí)際國(guó)情相結(jié)合，促進(jìn)地方債的合理發(fā)展。

[1]金永軍.2009年地方債—制度博弈的分析視角[J].財(cái)經(jīng)科學(xué),2009.(10）

[2]周業(yè)安.地方債的風(fēng)險(xiǎn)及其防范[J].現(xiàn)代城市研究,2009（6）

[3]王麗英.我國(guó)推進(jìn)地方債自主發(fā)行問題研究[J].天津財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2012（5）

[4]李冬梅.基于地方債發(fā)行視角探析地方財(cái)政困境問題[J].經(jīng)濟(jì)問題,2010（6）

[5]黃芳娜.如何防范我國(guó)地方債風(fēng)險(xiǎn)[J].生產(chǎn)力研究,2010（12）

[6]姜維壯.地方債發(fā)行管理比較研究[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2009（10）

[7]孫鳳儀.制度沖突和制度均衡—理解轉(zhuǎn)型中的地方債[J].財(cái)會(huì)研究,2010(2)