我國非經營性資產管理現(xiàn)狀及問題研究

張聯(lián)剛

（西安市國資委，陜西 西安 710082）

一、非經營性資產相關介紹

（一）非經營性資產的含義

所謂國有資產就是指屬于國有的一系列財產、物權、債權以及其他各種形式的國有權益。按照用途進行分類，其劃分為經營性資產、非經營性資產以及資源性資產。其中非經營性資產是指在非生產流通領域為國家所占有的、不參與生產經營話動、不以盈利為目的以及價值不會循環(huán)周轉的公益性國有資產。

通常情況下，非經營性資產也就是說行政事業(yè)性國有資產，主要由各級政府機關、人大機關、政協(xié)機關、公檢法機關、各民主黨派和人民團體，以及事業(yè)單位所依法占有。例如，職工宿舍、食堂、浴室、幼兒園、學校、招待所等純福利設施等。

（二）非經營性資產的特征

我國的非經營性資產有著不同的形式，為很多不同的單位所占有，但他們都有著不同于經營性資產的以下特征：

1.非營利性。這是非經營性資產有別于其他國有資產的本質特征，不像其他國有企業(yè)的資產一樣是為了追求一定的經濟效益而存在，其存在的價值就是為了追求社會總體效益的最大化，以提供社會公益性而存在，不產生直接的經濟效益，但卻能夠產生一系列間接的效益。比如，我國的公立學校，學校的教室、教學設備等都可以說是非經營性資產，雖然學校在開展教學活動過程中也會收取一定的費用，但這些費用并非是非經營性資產的盈利。因為，這種行為不是以追求利潤最大化為目的的，絕非我們通常企業(yè)生產經營過程中的盈利，它主要是為了提高國民素質為目的，間接的促進社會的發(fā)展和進步。

2.非增值性。所有的非經營性資產存在的價值就是為了社會公眾服務，在某種程度上來說，它并未被當做資本來從事經營活動。也就是說它在發(fā)揮價值的同時并沒有追求價值的增長，更說不上保值，相反僅僅作為一個非生產性消費。如某機關的辦公大樓，我們建設它并不像投資房地產一樣期望它具有一定的增值。

3.無償性。我國非經營性資產一般是通過財政撥款或是行政劃撥等方式進行整合配置，因此對其占有單位來說是一種無償占有和使用的行為，但是這種無償性并未擴展到其服務對象層面上，它在提供服務的過程中是可以收取一定費用的。

4.產權不完整性。產權的完整既包含對財產的占有和使用，又包含對財產的受益和處置。當前我國非經營性國有財產不擁有這些完整的財產權。因為，我國的經營性國有資產的使用風險均由國家以財政資金給其承擔無限責任，不用單位進行負責。因此，非經營性資產占用單位的產權內容只限于使用權，而不具備對其的處置和分享收益的權利。如某機關的辦公樓，該機關只對其有使用權，而沒有其他的財產權。

二、當前我國非經營性資產管理現(xiàn)狀及存在問題

（一）現(xiàn)狀

隨著市場經濟的逐步深入，我國的很大一部分事業(yè)單位都面臨了相應的改制，但為了保障國民生活的正常運行，非經營性國有資產仍按照“國家統(tǒng)一所有，各級地方政府分級監(jiān)管、單位占有和使用”的管理體制執(zhí)行。然而，在具體實踐中，由于每個地方的具體條件和改革進程都存在差異，并且各地區(qū)也不同。這樣歸納起來我們就不難發(fā)現(xiàn)，非經營性國有資產的管理模式主要有國有資產管理模式和財政管理模式。前者是說非經營性國有資產是由相應的各級政府國資部門進行宏觀管理。此模式在全國廣泛實行。然而，隨著中央機構的改革，撤銷了國有資產管理局，把地方非經營性國有資產管理職能劃歸為財政部，因此，該模式逐漸被財政管理模式所代替。后者是說非經營性國有資產由相應的各級政府財政部門進行宏觀管理。

（二）存在的問題

1.缺乏相應的監(jiān)督管理體系。在日常工作中，存在監(jiān)督不嚴，約束未能落到實處，各級管理部門或多或少都存在有監(jiān)管不力的問題，比如上級主管部門未能有效監(jiān)督單位的資產管理工作，而單位又缺乏有效的內部監(jiān)督機制，很多單位領導和主管人員在思想認識上有存在重進和資金，而輕出和實物，因此這也就導致了部門和單位資產管理上監(jiān)督的松懈。

2.未能充分開發(fā)國有資產潛在的經濟價值。因歷史原因，很多行政事業(yè)單位的辦公場所都位于市中心。當前，隨著經濟的迅速發(fā)展，這些處于市中心的非經營性資產有很高的經濟開發(fā)價值。所以，這些資產實際的經濟價值遠遠高于其賬面價值。通過轉變思維，對其進行市場置換和開發(fā)，這不僅能夠解決部分單位辦公場所不足的問題，還能讓國有資產增值，也能進一步體現(xiàn)出這些資產的價值。

3.籌資渠道有待拓寬。國有的性質導致了非營利性資產大多都只能由國家政府財政部門撥款，或者由上級部門調劑補助以及收取相應費用來籌資。可以說籌資渠道很單一，沒有外來資金的注入，導致很多非營利性國有資產都處于流失或者閑置狀態(tài)。

4.缺乏公正的績效考評制度。當前對我國非經營性國有資產實行績效評價的內容著重于資本自身使用的效率、效益和公平性。而我國現(xiàn)行的非營利性國有資產大多都被行政事業(yè)單位所使用，導致資產績效評價實施起來有一定的困難，并且也缺乏公平公正的績效考評制度，沒有相應的制度導致績效評價也就無據(jù)可依。

5.缺乏相應的懲處措施，使得國有資產流失嚴重。當前，對于大多數(shù)非經營性國有資產的處置不當?shù)那闆r時有發(fā)生，然而相應的責任人大多卻能夠免受懲處，使得國有資產流失現(xiàn)象普遍發(fā)生。另外，我們很多非經營性國有資產在使用的過程中也存在著疏于管理的現(xiàn)象，使得資產未能得到充分合理利用，致使大量資產被閑置。

6.未能執(zhí)行嚴格的預算與審計管理。由于我們很多非經營性國有資產的使用單位就是事業(yè)單位或者相應的政府職能部門，它們在某種程度上決定著這部分國有資產的使用形式，或者說這部分單位能夠變相的對這部分國有資產進行處置。沒有其他的單位對其進行相應的約束，就談不上相應的預算和審計管理，這導致我國個別行政事業(yè)單位存在賬外資產。

三、對策

針對目前我國非經營性國有資產管理現(xiàn)狀和問題，國家先后出臺了相應的管理辦法和制度來對其進行規(guī)范，比如《行政單位國有資產管理暫行辦法》以及《事業(yè)單位國有資產管理暫行辦法》。通過這兩個辦法的頒布和實施，我國的非經營性國有資產管理取得了一定的成效，但隨著市場經濟的逐步深入，以及各種實際存在的問題，給我國的非經營性國有資產管理帶來了一定的挑戰(zhàn)，并且也出現(xiàn)了上述一系列問題。這勢必要求我們必須清醒的認識到當前國內非經營性國有資產管理中存在的問題，并結合實際加強非經營性國有資產的管理。筆者認為，應該從以下幾個方面來促進管理成效：

（一）建立非營利性國有資產管理法律法規(guī)，規(guī)范管理權限

鑒于當前我國非營利性國有資產缺乏相應的法律體系約束的情況，我們必須結合實際，盡快出臺相應的法律法規(guī)，或者由地方頒布相應的地方性法規(guī)，來約束和管理非營利性國有資產。以嚴格的法律制度來規(guī)范管理非營利性國有資產，對于違反法律法規(guī)的行為，將按照法規(guī)進行制裁，給一些不合法、不規(guī)范的行為以警示作用。

（二）細化非營利性國有資產財務管理制度

針對目前賬目雜亂錯亂的現(xiàn)狀，應采取會計核算監(jiān)督辦法對各非營利性事業(yè)單位現(xiàn)有的資產進行清理和核實，或者實施由第三方審計機構對非經營性國有資產取得、持有和處置等過程進行審計。將各單位的非經營性國有資產重新建立賬戶，將各項實物資產納入預算管理，作為政府控制預算的依據(jù)。由國資委成立專門的審計與會計核算中心，對使用非營利性國有資產的單位可采取委派會計人員的辦法，定期按照財務制度和政府的要求監(jiān)督各單位的財務運作，規(guī)避財務運作風險。

（三）廣開財源，齊頭并進

充分利用社會資源，突破傳統(tǒng)的僅僅依靠財政撥款的形式，拓寬籌資渠道，引進可以利用的資金。比如，我們可以結合單位實際，設立專項基金，接受社會捐贈等。同時，也可以充分利用現(xiàn)有的非營利性國有資產，避免非營利性資產的流失和閑置。

（四）完善績效評價體系

在非經營性國有資產績效評價體系中，主要評價內容就是非經營性國有資產的效率性、效益性和公平性。但這些指標有些是相對的概念，無法直接量化，我們應根據(jù)實際，將相應的指標進行量化，逐步將績效評價量化，以達到公平公正的進行評價。同時，我們還可以從非經營性國有資產的間接指標進行分析。比如，可以從投入、產出、效果及公眾滿意度等方面進行評價。逐步完善符合實際的績效評價指標，細化具體評價條例，兼顧地方利益。

（五）加強監(jiān)督審查，防止國有資產流失

一方面，充分發(fā)揮財政審計的作用，加強對國有財產的購置、持有以及處置等環(huán)節(jié)的監(jiān)督審查。比如，在國有資產的購置方面，應嚴格遵照相應的規(guī)定，嚴守政府采購要求，嚴格財產透明管理制度。另外一方面，應由相應的財政部門加強對本區(qū)域內非經營性國有資產的登記管理，定期檢查使用情況，還可以委托相應的社會第三方對非經營國有資產部門財產使用狀況進行監(jiān)督。鼓勵媒體、公民、社會團體以及相應的機構對我國非經營性國有資產的使用及管理情況進行監(jiān)督。

（六）通過預算管理制度來規(guī)范非經營性國有資產管理

應制定相應的預算管理制度，由相應的單位按照需要資產的種類，執(zhí)行預算制度的要求，提前對需要購置的資產進行預算，并報相關部門審核批準，待預算審核批準后才能按照預算的內容進行相應的配置。并且，在資產配置的具體方式上應引入市場機制下規(guī)范的做法，建立以政府采購制度為主的資產購置方式，在公開、公正、公平的環(huán)境下，以較低的費用購置性價比較高的資產，達到財政資金的有效利用。同時，財政部門應成立專門的國有資產預算管理部門，針對當前非經營性國有資產管理的現(xiàn)狀，研究制定相應的固定資產配置標準，對各單位上報的預算進行嚴格審核，確保財政資金的合理有效利用。

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