我國宏觀金融監(jiān)管體制現(xiàn)狀及改革策略

薛 迪

（對外經(jīng)濟貿(mào)易大學，北京 100029）

金融監(jiān)管是指政府通過中央銀行等特定機構(gòu)對金融交易行為主體進行的某種規(guī)定或限制，其本質(zhì)上是一種具有特定內(nèi)涵和特征的政府制度行為。金融監(jiān)管包括金融監(jiān)督和金融管理兩個方面，只要是實行市場經(jīng)濟體制的國家或地區(qū)都存在著一定程度的政府對金融體系的監(jiān)管。宏觀金融監(jiān)管的主要目的是為了維護金融業(yè)健康穩(wěn)定的秩序，促進和金融相關(guān)的各個行業(yè)的健康發(fā)展。我國金融監(jiān)管體制起步較晚，最初是由中央銀行實行統(tǒng)一監(jiān)管，后來在2003 年以后，相繼成立了證監(jiān)會、保監(jiān)會和銀監(jiān)會等協(xié)會分管證券業(yè)、保險業(yè)和銀行業(yè)。在2005 年召開的黨的十六屆五中全會提出了“穩(wěn)步推進金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營試點”，標志著我國金融混業(yè)經(jīng)營的開始，隨后便開始迅速發(fā)展。

一、我國目前宏觀金融監(jiān)管體制的現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管體制從實際運行效果來看起到了一定的積極作用，它不僅監(jiān)管方式相對專業(yè)，監(jiān)管效率相對較高，而且形成了統(tǒng)一的監(jiān)管框架，有利于我國更加有效地改善貨幣制度和執(zhí)行貨幣策略。但是，隨著金融全球化的大趨勢，世界金融業(yè)的自由化和創(chuàng)新發(fā)展，金融業(yè)加快對外開放，使得我國金融監(jiān)管體制逐漸出現(xiàn)了一些不良反應(yīng)，顯現(xiàn)出了一些體制問題，主要表現(xiàn)在：

（一）混業(yè)經(jīng)營和外資金融機構(gòu)分別對我國現(xiàn)行宏觀金融監(jiān)管體制形成了強烈的挑戰(zhàn)

混業(yè)經(jīng)營是指一個公司或企業(yè)同時經(jīng)營證券投資、銀行業(yè)務(wù)、信托業(yè)務(wù)、保險等不同的金融業(yè)務(wù)。隨著金融全球一體化的發(fā)展，我國金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的趨勢開始顯現(xiàn)，已經(jīng)出現(xiàn)了不少混業(yè)經(jīng)營的大金融公司，如中信集團、人保集團、光大集團等。而我國現(xiàn)行的分行監(jiān)管體制是建立在不同行業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)之上的，如果混業(yè)經(jīng)營模式下實行分行業(yè)監(jiān)管體系，明顯已經(jīng)出現(xiàn)了金融制度遠遠落后于金融市場的弊端，導(dǎo)致監(jiān)管的低效甚至失靈；如果同一個金融機構(gòu)受到多個監(jiān)管部門的監(jiān)管，就會產(chǎn)生監(jiān)管重復(fù)或者錯位的問題，使得監(jiān)管效率大大降低，同時監(jiān)管成本也大幅增加。

我國加入WTO 之后，國外的一些跨國金融機構(gòu)逐漸進入我國金融市場，開展銀行、證券、信托等多種金融業(yè)務(wù)，這就和國內(nèi)的金融業(yè)產(chǎn)生競爭，我國大部分金融機構(gòu)還是處于經(jīng)營一種業(yè)務(wù)的狀態(tài)，這與國外的多行業(yè)經(jīng)營相比明顯大大落后于外國金融機構(gòu)的經(jīng)營模式，顯然，如果還是采用現(xiàn)行宏觀金融體制對我國的金融行業(yè)進行監(jiān)管是不符合時代發(fā)展潮流的。

（二）目前我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管體制存在的弊端主要體現(xiàn)在：

1.宏觀監(jiān)管框架不完善，金融監(jiān)管過程中缺乏有效的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。監(jiān)管框架不完善主要體現(xiàn)在執(zhí)行者的定位不夠明確，監(jiān)管低效，監(jiān)管機構(gòu)的目標和采用的手段經(jīng)常出現(xiàn)不平衡的現(xiàn)象。我國分行業(yè)監(jiān)管的模式使得國家在金融監(jiān)管方面受到了很多法律上的限制。我國實行的“三會”分管機制各自獨立，缺乏完整的體系框架，沒有非常明確的共享信息、交流和職能定位的能力，而目前多業(yè)務(wù)交叉的情況逐漸增多，這就不可避免地會出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管或監(jiān)管失效的現(xiàn)象，如遇到出現(xiàn)責任追究問題時容易出現(xiàn)監(jiān)管的缺失。

2.監(jiān)管方法和監(jiān)管執(zhí)行的手段比較單一，監(jiān)管內(nèi)容和范圍相對狹窄。我國目前主要采用行政手段對金融市場進行干預(yù)，而很少采用經(jīng)濟手段或者法律手段，造成監(jiān)管的約束力不大，隨意性較強。而且基本處于事后監(jiān)管，對可能出現(xiàn)的金融問題缺乏提前預(yù)警功能。同時，我國金融機構(gòu)監(jiān)管的內(nèi)容主要包括市場準入和市場經(jīng)營兩個方面，而對企業(yè)的經(jīng)營狀況和退出市場的行為缺乏相應(yīng)的監(jiān)管措施，監(jiān)管范圍主要集中于商業(yè)銀行，而其他金融機構(gòu)的監(jiān)管還處于真空或者半真空狀態(tài)。

（三）目前我國金融監(jiān)管相關(guān)的法律體系不夠完善

目前我國制定的專門用來約束各種金融行為的法律體系還不夠完善，如對于產(chǎn)業(yè)基金、私募資金等金融行為沒有相應(yīng)的法律政策，同時目前的法律法規(guī)相對比較籠統(tǒng)，可操作性差，不能緊跟時代潮流進行更新，對新出現(xiàn)的金融交易現(xiàn)象執(zhí)行無法可依，針對銀行資產(chǎn)的保護方面的法律法規(guī)相對滯后。

二、國外金融監(jiān)管體制的經(jīng)驗

西方國家的金融監(jiān)管起步早，有更多的實踐經(jīng)驗，其中很多的監(jiān)管政策值得我國借鑒，主要包括以下幾個方面：

（一）借鑒美國的《多德—弗蘭克法案》。該法案主要用來對弱勢群體的金融保護和進行系統(tǒng)性風險的防范，監(jiān)管的重心從監(jiān)管局部風險轉(zhuǎn)移到監(jiān)管金融市場的系統(tǒng)性風險，設(shè)立消費者金融保護機構(gòu)，規(guī)范金融產(chǎn)品的交易，同時優(yōu)化監(jiān)管組織體系。該法案確立了美聯(lián)儲作為金融監(jiān)管體系的核心，這一點值得我們借鑒。比如我們可以進一步加強中國人民銀行的監(jiān)管職能，使之成為宏觀審慎監(jiān)管體制中的核心位置，避免分業(yè)管理的缺陷。

（二）借鑒《巴塞爾協(xié)議III》。歐盟27 個成員國簽署的該協(xié)議主要用來進一步嚴格傳統(tǒng)的金融監(jiān)管，提出了“自有資本基礎(chǔ)存量的充足性和可操作的流動性的適量性”準則。該協(xié)議體現(xiàn)了微觀審慎監(jiān)管和宏觀審慎監(jiān)管有機結(jié)合的監(jiān)管新思想，著眼于單體機構(gòu)之間的相互作用和整個金融框架體系面臨的共同奉獻，采用資本監(jiān)管、審慎信貸標準等政策工具，注重資本約束，賦予政府監(jiān)管部門更多的監(jiān)管權(quán)力，從長遠看對金融穩(wěn)定和經(jīng)濟增長有積極的作用。作為借鑒，我國可以引入其該協(xié)議制定的監(jiān)管框架，結(jié)合我國宏觀金融監(jiān)管的現(xiàn)狀進行改善。

三、我國宏觀金融監(jiān)管體制的改革策略

為了使我國金融監(jiān)管機構(gòu)能夠更加有效地監(jiān)管金融市場的行為，能夠有效地應(yīng)對出現(xiàn)的或者將要出現(xiàn)的金融危機或者金融風暴，我們需要在借鑒國外先進監(jiān)管體系的前提下，從我國的基本國情出發(fā)，結(jié)合目前監(jiān)管體制的現(xiàn)狀，尋找有效的應(yīng)對策略進行宏觀金融監(jiān)管體制的改革。筆者通過多年實踐和分析，認為可以采用以下策略：

（一）進一步明確監(jiān)管目標，樹立正確的金融監(jiān)管理念

金融監(jiān)管的主要目標應(yīng)該是合理維護金融市場的公平、公正、公開、有序、有效防范和應(yīng)對各種金融風險，保護廣大投資人的利益，為此，金融機構(gòu)必須明確這一監(jiān)管的目標，通過各種措施促進公眾對金融框架、金融服務(wù)和金融風險的了解，實行審慎的金融監(jiān)管。樹立正確的監(jiān)管理念就是要不斷保持與時代特征相一致的監(jiān)管理念，逐步與國際接軌，借鑒美國和歐盟先進的金融體制，制定適合我國金融監(jiān)管國情的新標準和新模式。

（二）進一步完善我國宏觀金融監(jiān)管框架體系結(jié)構(gòu)，建立金融危機預(yù)警機制

要突出央行在金融監(jiān)管中的主體地位，監(jiān)控可能的系統(tǒng)性風險。強化資本監(jiān)管，實行動態(tài)資本撥配制度，在資本擴張時期，金融機構(gòu)需要累積較多的資本，而在經(jīng)濟衰退期則適當減少資本數(shù)量，以此來應(yīng)對在現(xiàn)實中金融資本市場的各種變化。同時，建立高、中、低三層預(yù)警體系架構(gòu)，負責檢測國際金融走勢和全國范圍內(nèi)的金融監(jiān)管，三個預(yù)警層次分別進行全球、全國和區(qū)域性的金融風險的監(jiān)測和預(yù)警，要求監(jiān)管具有較高的靈敏度，組織專家運用各種技術(shù)對金融風險進行分析和預(yù)測，提高金融監(jiān)管理論與實踐的科學性、準確性和有效性。

（三）結(jié)合目前金融監(jiān)管的分業(yè)管理模式，建立有效的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制

分行業(yè)管理的金融監(jiān)管模式出現(xiàn)了很多監(jiān)管真空和重復(fù)監(jiān)管的問題，針對這一問題，在目前形勢下，我們需要合理地解決金融機構(gòu)之間的合作協(xié)調(diào)關(guān)系，對“一行三會”實現(xiàn)漸進式的金融監(jiān)管改革，因為目前我國還無法一步到位實行統(tǒng)一的金融市場監(jiān)管模式；擴大金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的內(nèi)容，將金融監(jiān)管從以行政手段為主改為以行政手段和法律手段為主，而以經(jīng)濟手段為輔的方式。合理地協(xié)調(diào)央行、證監(jiān)會、銀監(jiān)會和保監(jiān)會各自的職能，充分發(fā)揮各自的作用。

（四）加強金融監(jiān)管的國際合作

經(jīng)濟全球化的趨勢要求必須建立全球范圍內(nèi)的防范和控制金融風險的運行機制，要達到這個要求就必須加強國際交流與合作，學習其他國家先進的管理經(jīng)驗，預(yù)防出現(xiàn)全球性的金融風險。做好這個方面，需要我國加強對金融機構(gòu)的跨境監(jiān)管，有效地對跨國集團的經(jīng)營進行監(jiān)管和風險跟蹤。加強國際之間的金融監(jiān)管合作能夠提高我國在世界范圍內(nèi)的金融地位。因此，我們要積極參與國際及區(qū)域性的合作，特別是在亞太地區(qū)多邊合作體系的建立，主要體現(xiàn)在資源共享、資本流通、人員的素養(yǎng)提高等方面加強相互合作，共同防范和預(yù)測來自金融體系中的各種風險，增強體系的安全性、秩序性，一起促進經(jīng)濟的發(fā)展與進步。