戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)不同發(fā)展周期的政府行為分析

■ 湯鵬主（1、烏江流域社會經(jīng)濟(jì)文化研究中心 2、長江師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院 重慶 408100）

一般而言，市場的自發(fā)性和牽引性在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，所發(fā)揮的作用要大于政府的建構(gòu)性和指導(dǎo)性。但是，政府作為公共政策的制定者，它的經(jīng)濟(jì)治理、政府規(guī)制、政府政策以及其它政府行為在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的形成、發(fā)展和壯大中的培育與扶持作用依然十分突出。從現(xiàn)有的案例來看，無論是歐美日等發(fā)達(dá)國家的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還是中國、巴西、印度等發(fā)展中國家的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政府的作用都相當(dāng)突出，因此，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開政府的支持和幫助。

政府在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的角色效應(yīng)

目前理論界關(guān)于政府這只“看得見的手”在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)過程中發(fā)揮的角色有過一些研究。鐘清流（2010）提出，“政府推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展進(jìn)程中的最重要任務(wù)，就是通過設(shè)計激勵機(jī)制來改變企業(yè)和研發(fā)人員對創(chuàng)新的收益預(yù)期以改變創(chuàng)新動力”。張曄（2009）以信息產(chǎn)業(yè)部手機(jī)“牌照制度”的實踐為例，建立了一個簡單的進(jìn)入管制模型，分析了新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的政府進(jìn)入管制行為與管制績效，他認(rèn)為在新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，政府的進(jìn)入管制行為并不容易引發(fā)壟斷的低效率，而是在開放經(jīng)濟(jì)下新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，由于其自身的高風(fēng)險和經(jīng)濟(jì)外部性而導(dǎo)致本國企業(yè)進(jìn)入不足，從而使得政府的進(jìn)入管制行為能夠為最先進(jìn)入戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)提供某種“專利”租金的機(jī)會，以有助于這些企業(yè)提高產(chǎn)量，降低產(chǎn)品價格，增加社會總剩余。

就政府對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)行政策選擇而言，程新章和吳勇剛基于主流經(jīng)濟(jì)學(xué)和演化經(jīng)濟(jì)學(xué)的比較分析后，認(rèn)為致力于發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的政策應(yīng)該是基于演化經(jīng)濟(jì)學(xué)的政策體系，這個政策體系需要從以下三個方面著手：一是基于技術(shù)變化條件下的能力來構(gòu)建相關(guān)政策，即在度量衡、標(biāo)準(zhǔn)、檢驗、質(zhì)量、研發(fā)、生產(chǎn)率和中小企業(yè)擴(kuò)張等方面，需要有國家產(chǎn)業(yè)政策支持；二是基于全球化條件下進(jìn)行選擇性干預(yù)政策，即是中國需要充分利用 WTO 規(guī)則，為產(chǎn)業(yè)政策拓展出新的政策空間，以及通過靈活地、謹(jǐn)慎地運用政策，來確定特定形式技術(shù)開發(fā)的目標(biāo)；三是基于不確定性條件下的協(xié)調(diào)政策，即是發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)需要得到教育政策的互補(bǔ)、競爭政策的互補(bǔ)、宏觀經(jīng)濟(jì)政策的互補(bǔ)等。

發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)必須遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，要分別從中央政府和地方政府層面制定與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展有關(guān)的規(guī)模規(guī)劃、布局規(guī)劃、科研規(guī)劃等。地方政府與中央政府主要是在戰(zhàn)略層面制定戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃有所不同，而應(yīng)該是在充分研究本地產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的前提下，制定適合本區(qū)域的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。

政府發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的行為體系

政府行為是指國家政權(quán)機(jī)關(guān)通過依法對其他經(jīng)濟(jì)主體的影響，來糾正市場失靈以實現(xiàn)公共利益的最大化。從理性“經(jīng)濟(jì)人”角度出發(fā)，政府行為依賴于政府各級工作人員及其政府自身的計劃、組織、實施和控制等活動來實現(xiàn)，其行為實施過程是政府職能運行過程的具體外化，并且代表著整個公共權(quán)力運行的方向；其行為實施結(jié)果則是能夠被廣大公眾所認(rèn)知、評判，并且影響著政府的形象、權(quán)威、及其施政能力和施政效果。本文所研究的促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政府行為主要是指政府在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)過程中，為達(dá)到一定經(jīng)濟(jì)目的、實現(xiàn)其權(quán)利和義務(wù)所進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)行為，包括三個方面的內(nèi)容，即調(diào)節(jié)性政府行為、供給性政府行為和公平性政府行為。調(diào)節(jié)性政府行為是政府通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和相關(guān)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段來促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的行為，具體而言主要包括以下幾類行為：第一是制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃；第二是稅收優(yōu)惠行為；第三是外資引進(jìn)行為；第四是財政支持行為；第五是金融支持行為；第六是市場培育行為。供給性政府行為是指政府為發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)行公共物品和公共服務(wù)提供的行為。具體而言：第一是人才供給行為；第二是科技供給行為；第三是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給行為；第四是中介機(jī)構(gòu)培育行為。公平性政府行為是指政府通過頒布、執(zhí)行相關(guān)管理性或是控制性或是激勵性政策法規(guī)（制度）以及開放市場來降低交易成本，以確保戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)能夠獲得公平的發(fā)展環(huán)境和充分的競爭環(huán)境，其中相當(dāng)一部分是通過政府管制來實現(xiàn)的。政府實施發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的公平性政府行為，其目的就是鼓勵一些對高科技、新能源以及創(chuàng)新等感興趣的企業(yè)將發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為首要的選擇目標(biāo)，并且激發(fā)更多的企業(yè)加入到發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)行列中去，這種公平性政府行為主要包括以下幾類：第一是環(huán)境保護(hù)行為；第二是經(jīng)濟(jì)執(zhí)法行為；第三是市場環(huán)境培育行為；第四是開放市場行為。

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)不同發(fā)展階段的政府行為分析

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和其它產(chǎn)業(yè)一樣，不是一成不變的，其盈利能力、產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平、產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)數(shù)量、產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)規(guī)模等都會隨著時間的推移而發(fā)生變化，任何一個戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)都要經(jīng)歷從成長到衰退的變化過程，也就是說某個戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長的作用、對社會主體需要的滿足程度以及在技術(shù)上都會被新的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)所替代。一般形態(tài)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)生命周期主要依次經(jīng)歷形成期、成長期、成熟期和衰退期階段。

（一）戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)形成期的政府行為

針對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在最初階段的特點，政府行為可以體現(xiàn)在以下幾個方面：第一是采取調(diào)節(jié)性政府行為，即是要合理確立戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)定位，制定戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)謀劃相關(guān)企業(yè)的區(qū)位布局及其企業(yè)類型與數(shù)量；第二是通過一些生產(chǎn)性政府行為，創(chuàng)造有利于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)形成的硬環(huán)境，即是要以地方政府為主導(dǎo)，對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的公共物品和準(zhǔn)公共物品進(jìn)行投資，通過地方政府的行為來加快航空、交通、通信、電力、互聯(lián)網(wǎng)、城建設(shè)施和環(huán)境保護(hù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。第三是通過一些公共性政府行為，創(chuàng)造有利于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)形成的軟環(huán)境，即是政府應(yīng)積極推進(jìn)政府自身合理體制的革新，創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)廉潔高效的政務(wù)環(huán)境，提高服務(wù)質(zhì)量，通過不斷規(guī)范行政行為來創(chuàng)造公正透明的經(jīng)濟(jì)執(zhí)法環(huán)境，提高執(zhí)法效率，通過努力營造和諧的社會環(huán)境和誠實守信的人文環(huán)境來降低相關(guān)企業(yè)運營的交易成本。

（二）戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)成長期的政府行為

處于成長期的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，由于產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿σ呀?jīng)開始凸顯，市場影響力開始不斷擴(kuò)大，能夠吸引更多與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)相關(guān)的企業(yè)及核心產(chǎn)業(yè)的上下游供應(yīng)商和服務(wù)商進(jìn)入，產(chǎn)業(yè)內(nèi)的專業(yè)化分工和協(xié)作也進(jìn)一步加強(qiáng)，整個產(chǎn)業(yè)的競爭力不斷提升，這一時期政府力應(yīng)大約等于市場力。針對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在上述成長期的特點，政府行為可以體現(xiàn)在以下幾個方面：第一是加強(qiáng)供給性政府行為的實施力度，特別是要依托大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)，建設(shè)科技園區(qū)，要通過積極扶持和培育發(fā)展如信息中心、技術(shù)和管理咨詢中心以及市場調(diào)查、會計、法律、質(zhì)量檢測等各類中介服務(wù)組織，來降低戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的交易成本。第二是繼續(xù)完善政府的調(diào)節(jié)性行為，要知道戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)打開市場實屬不易，而政府通常是一國最大的購買者，政府?dāng)U大對相關(guān)企業(yè)的采購則是加快戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)成長的最直接手段。與此同時，政府要在全國范圍內(nèi)實施戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)融資與信用擔(dān)保工程，鼓勵銀行向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)貸款。在有條件的地區(qū)，可嘗試采用戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)聯(lián)合擔(dān)保貸款的做法。第三是準(zhǔn)確定位政府作為公平性政府行為承擔(dān)者的角色，特別是要履行好政府的開放市場行為、環(huán)境保護(hù)行為的職責(zé)。

（三）戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)成熟期的政府行為

在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)成熟期，市場已經(jīng)很完善，產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)數(shù)量平穩(wěn)增長，企業(yè)創(chuàng)新機(jī)制日益完善，企業(yè)管理模式和生產(chǎn)方式日益制度化，出現(xiàn)了一些在國內(nèi)、國際具有很強(qiáng)競爭力的明星大企業(yè)，并且產(chǎn)業(yè)內(nèi)部分工進(jìn)一步細(xì)化，專業(yè)化程度不斷提高，產(chǎn)業(yè)鏈趨于完善。與此同時，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的企業(yè)之間相互競爭也更加激烈，一些生存困難的企業(yè)可能會采用不正當(dāng)?shù)母偁幨侄?。在這一階段，政府促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的行為具體表現(xiàn)在以下幾個方面：第一是采取多樣化的調(diào)節(jié)性政府行為。對此，政府可以大力提倡發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)濟(jì)，并圍繞核心產(chǎn)業(yè)鏈培育和完善地方產(chǎn)業(yè)配套政策和發(fā)展規(guī)劃。第二是不斷創(chuàng)新供給性政府行為。在成熟期階段，由于分工的細(xì)化，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的各種專用性都會增強(qiáng)，因此政府要通過創(chuàng)新科技和人才交流渠道及其企業(yè)間的分工協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，來促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的知識外溢和技術(shù)擴(kuò)散。同時政府還要積極為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)搭建公用技術(shù)應(yīng)用平臺，建立科技成果轉(zhuǎn)讓交易市場，并鼓勵產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)聯(lián)網(wǎng)成片，以便共享基礎(chǔ)設(shè)施、科研、教育、培訓(xùn)等資源。此外，政府應(yīng)大力舉辦創(chuàng)新產(chǎn)品和高科技產(chǎn)品的商貿(mào)會與博覽會，擴(kuò)大相關(guān)企業(yè)的對外影響力和市場知名度。第三是更加完善公平性政府行為，特別是針對企業(yè)之間日益激烈的競爭，政府要通過大力宣傳，引導(dǎo)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)鏈上的企業(yè)之間形成信任與合作的社會文化環(huán)境，從而促使企業(yè)形成開放型的生產(chǎn)方式，并且積極引導(dǎo)和推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)建立行業(yè)自律性社團(tuán)組織，由政府監(jiān)管與行業(yè)自律并舉，共同規(guī)范市場秩序，制止無序競爭。另外由于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，環(huán)境污染問題開始日益嚴(yán)重，為此政府應(yīng)撥款治理環(huán)境問題，并制定相應(yīng)的政策，以便嚴(yán)格控制污染源或讓企業(yè)承擔(dān)治污責(zé)任。

（四）戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)衰退期的政府行為

進(jìn)入衰退期的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)首先是會出現(xiàn)投資的停滯，然后是管理不善或是實力較弱的相關(guān)企業(yè)出現(xiàn)破產(chǎn)，最后是隨著優(yōu)勢地位喪失而被新的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)所代替。在這種情況下，政府應(yīng)加大對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的干預(yù)力度，這是一個戰(zhàn)略上的抉擇。第一在調(diào)節(jié)性政府行為方面主要是要出臺新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，做好戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級與規(guī)劃工作。同時要運用多種經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段援助企業(yè)的退出和轉(zhuǎn)產(chǎn)行為，政府可以對從戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域退出或轉(zhuǎn)產(chǎn)的企業(yè)給予優(yōu)惠待遇，如政府可以向準(zhǔn)備轉(zhuǎn)產(chǎn)的相關(guān)企業(yè)“購買”舊設(shè)備然后將其廢棄以幫助企業(yè)順利轉(zhuǎn)產(chǎn)；而對以機(jī)器等設(shè)備作擔(dān)保的企業(yè)，則可以在它們進(jìn)行新投資時，按比例得到優(yōu)先或優(yōu)惠貸款，另外也可由政府設(shè)立專項退出援助基金予以支持。第二是對于想留在原戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)，則要保證供給性政府行為的順利實施，為此，政府應(yīng)通過加大人才供給力度和科技供給力度來積極引導(dǎo)與大力扶持相關(guān)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造和技術(shù)升級，促進(jìn)企業(yè)產(chǎn)品不斷創(chuàng)新，為下一階段的再發(fā)展奠定基礎(chǔ)。第三是要進(jìn)一步完善公平性政府行為，促使留在原戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的企業(yè)進(jìn)行合理競爭，如提高政府的經(jīng)濟(jì)執(zhí)法效率，增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法水平，完善產(chǎn)業(yè)信息交流平臺等。

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