公共租賃住房的社會(huì)需求調(diào)查與政策思考——以南京大學(xué)畢業(yè)生群體為例

張小茜，蔡蓓蓓，房彥紅，歐陽華生

（南京審計(jì)學(xué)院，江蘇 南京 211815）

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

國外對(duì)保障性住房問題的研究，主要圍繞基礎(chǔ)性理論、政府責(zé)任、融資方式和保障政策等幾個(gè)方面展開。在基礎(chǔ)性理論方面，Burgess（1925）提出了的“過濾”理論[1]，White（1992）從整個(gè)住房市場(chǎng)的視角，透視住房市場(chǎng)的消費(fèi)規(guī)律，提出“梯級(jí)消費(fèi)”理論[2]，“過濾”理論和“階梯消費(fèi)”理論成為保障性住房政策設(shè)計(jì)的重要理論基礎(chǔ)；在住房保障責(zé)任方面，庇古（1912）在《財(cái)富和福利》一書中主張要由政府向富人征稅，補(bǔ)貼給窮人，補(bǔ)貼方法包括房屋供給，認(rèn)為政府應(yīng)承擔(dān)保障窮人居住的責(zé)任[3]，Donnison（1967）分析了政府在雛生型、社會(huì)型及全面責(zé)任型住房政策中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，認(rèn)為政府不一定必須承擔(dān)住房保障全面責(zé)任[4]；在融資方式方面，各具特色的金融和財(cái)政政策安排是各國解決住房保障資金短缺問題最主要的方法，國外學(xué)者以探討金融融資為主，Paul（1996）提出抵押貸款政策[5]，Peter（1989）提出動(dòng)用住房公積金支持[6]；等等。

國內(nèi)關(guān)于保障性住房問題的研究也主要是圍繞基礎(chǔ)性理論、政府責(zé)任、融資方式和保障政策與水平等幾個(gè)方面展開。在基礎(chǔ)性理論方面，國內(nèi)主要是對(duì)已有理論加以應(yīng)用，宋博通（2002）利用“過濾”理論對(duì)不同住房補(bǔ)貼政策的“過濾”進(jìn)行了分析，指出市場(chǎng)不能有效地解決低收入階層的住房問題，但全部依賴政府建造公有住房則造成新的浪費(fèi)[7]；鄭思齊等（2009）依據(jù)公共財(cái)政理論，認(rèn)為中央政府承擔(dān)主要住房保障成本，但在我國現(xiàn)實(shí)體制下，住房保障財(cái)政成本擔(dān)當(dāng)主體仍為地方政府[8]；在融資方式方面，賈康（2007）主張建立以公共財(cái)政為主的住房保障資金多元化融資機(jī)制[9]，楊陽（2009）主張建立財(cái)力保障機(jī)制，確立財(cái)政主導(dǎo)地位[10]，巴曙松等（2006）提出住房保障吸收民間資本的融資創(chuàng)新渠道[11]；在住房保障水平方面，褚超孚（2005）提出采用住房保障支出占GDP比例來衡量[12]，余凌志等（2007）提出采用收入余額衡量居民家庭住房支付能力，并作為確定住房保障支付水平的依據(jù)[13]；等等。

上述表明，國內(nèi)外學(xué)界對(duì)保障性住房研究取得了許多成果，為筆者的研究打下了良好基礎(chǔ)。

二、南京市公共租賃住房政策分析

2011年9月8日南京市政府出臺(tái)了《關(guān)于加快公共租賃房和定向公共租賃房建設(shè)意見》推出了南京市定向公共租賃房建設(shè)計(jì)劃，主要是人才住房的建設(shè)計(jì)劃，以及所謂的“135”計(jì)劃即9萬套的公共租賃房，其中1萬套是人才住房，3萬套是安居公寓，有5萬套是青年公寓創(chuàng)業(yè)公寓。

2011年9月30日，南京市政府正式下發(fā)《南京市公共租賃住房管理辦法》。其中針對(duì)新就業(yè)人員申請(qǐng)政府投資建設(shè)的公共租賃住房，應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備下列條件：（一）大中專院校畢業(yè)當(dāng)月起計(jì)算未滿五年；（二）勞動(dòng)合同或聘用合同規(guī)范、完備，并有穩(wěn)定收入；（三）在本市正常繳存社會(huì)保險(xiǎn)和住房公積金；（四）本人（含配偶）在本市無私有房產(chǎn)，未租住公有住房。

通過對(duì)南京市最新公布的政策與文件的分析我們發(fā)現(xiàn)：在公共租賃住房的供給方面，南京市多渠道籌集公租房的房源，除了市、區(qū)政府、科技園區(qū)建設(shè)之外，也包括用現(xiàn)有的住房進(jìn)行改造當(dāng)做公租房的房源，也包括高等院校、科研院校、大中型科技企業(yè)自建一些公租房。從公共租賃住房的需求方面來看，每年在南京就業(yè)的新就業(yè)人員估計(jì)在6～7萬人之間，其中大學(xué)畢業(yè)生能夠占到相當(dāng)一部分。

三、南京市公共租賃住房的社會(huì)需求

我們采用抽樣調(diào)查對(duì)南京市即將畢業(yè)的在校大學(xué)生進(jìn)行了一次對(duì)公共租賃房認(rèn)識(shí)的問卷調(diào)查。在調(diào)查問卷的簡(jiǎn)介部分我們給出了公共租賃住房的一些基本信息，以保證調(diào)查對(duì)象可以與自己所掌握的信息進(jìn)行初步的核實(shí)。調(diào)查結(jié)果顯示：

（一）只有40.86%的調(diào)查對(duì)象知道并有所了解公共租賃住房的概念，而這些人當(dāng)中只有15.05%的人能夠?qū)⒐沧赓U房同廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房加以區(qū)別。84.41%的大學(xué)生甚至不知道自己作為新就業(yè)人員已經(jīng)達(dá)到了公租房的申請(qǐng)門檻。由此可見，除去調(diào)查對(duì)象自己的信息閉塞或者關(guān)注領(lǐng)域不同的原因外，反映出可能政府對(duì)于公共租賃住房這一新概念的宣傳途徑較少或者宣傳力度較小。而作為保障性住房中的主力軍之一，公共租賃房在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平方面具有很大的潛力，政府應(yīng)該保證公租房的信息公開公正透明。

（二）對(duì)于畢業(yè)之后的居住問題，僅有15.59%的人表示考慮過申請(qǐng)公租房，接近半數(shù)的人表示首選還是租賃普通商品房。而選擇不租賃住房，直接購買商品房的人達(dá)到16.67%。一些人表示是考慮到申請(qǐng)公租房這類保障房存在公開度和透明度不夠造成政策失靈的問題，擔(dān)憂政府政策不能夠很好的貫徹執(zhí)行，保障性住房發(fā)揮不了其實(shí)質(zhì)性的作用，因而對(duì)于公租房不予太高期望。

（三）在針對(duì)公租房的租金與居住條件的調(diào)查中，超過38%的人認(rèn)為政府規(guī)定的公租房租金標(biāo)準(zhǔn)不高于同類房屋同地段市場(chǎng)租金的70%是比較合理的，而另有接近43%的人希望標(biāo)準(zhǔn)能夠再低一些，在60%左右。達(dá)到市場(chǎng)租金水平90%以上能接受的人很少。絕大多數(shù)人對(duì)于公租房情況最關(guān)注的是公租房房屋的租金水平和配套設(shè)施，比如交通便利程度、周邊生活設(shè)施建設(shè)等。對(duì)于房屋面積，超過90%的人認(rèn)為50～60平米對(duì)于新畢業(yè)的大學(xué)生來說已經(jīng)完全能夠達(dá)到期望的空間，并沒有提出太多要求。

（四）面對(duì)愿意考慮公共租賃住房的調(diào)查對(duì)象，其選擇原因中超過半數(shù)的人表示是為了緩解買房壓力，將公共租賃住房作為過渡性住房，一旦達(dá)到購買商品住房的能力便會(huì)選擇推出公租房體系；38.7%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為公共租賃住房的租金水平相對(duì)商品住房較低，為了減小剛進(jìn)入社會(huì)時(shí)的生活成本壓力，公共租賃住房會(huì)成為他們的考慮對(duì)象。

（五）問及對(duì)政府公共租賃住房等此類保障性住房的看法時(shí)，33.87%的人表示看好并持非常樂觀的態(tài)度，認(rèn)為保障性住房體系的建設(shè)很有希望解決中國的住房問題，對(duì)于穩(wěn)定房?jī)r(jià)、解決老百姓買房難的問題有很好的作用；另有44.09%的人則表示不大看好，認(rèn)為這些政策對(duì)住房問題的解決有幫助但收效甚微，認(rèn)為當(dāng)前保障性住房體系存在著政策公開度和透明度不夠造成政策失靈、政府監(jiān)管不力、申請(qǐng)門檻過高等困境，因而作用受到制約。

四、公共租賃住房的政策思考

（一）完善金融保障體系。例如借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，美國擁有高度發(fā)達(dá)的住房抵押貸款系統(tǒng)，對(duì)居民需求者而言，根據(jù)收入水平由不同的抵押貸款公司提供保險(xiǎn)，可取得低息銀行貸款；對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)商而言，政府對(duì)私人金融機(jī)構(gòu)提供貸款補(bǔ)貼、低息貸款，吸引其從事公共住宅項(xiàng)目的開發(fā)，保證了房源供應(yīng)。

（二）拓寬資金籌措渠道。立于政府保障角度可以從財(cái)政支持、發(fā)行公租房建設(shè)公債、征收住房保障稅等渠道進(jìn)行融資。立于市場(chǎng)化角度可通過公租房產(chǎn)權(quán)共有形式、BOT模式和REITS模式等渠道融資。無論如何，政府都應(yīng)在公租房制度運(yùn)行中發(fā)揮主導(dǎo)作用。多方面的財(cái)政支持手段例如稅收減免策略可以刺激居民消費(fèi)。

（三）完善準(zhǔn)入機(jī)制，突破戶籍限制。雖然隨著我國公共租賃住房制度的不斷發(fā)展，越來越多的低收入人群已經(jīng)被納入了保障范圍之內(nèi)。但多數(shù)城市的公共租賃住房仍然只保障本地戶籍人口，給很多大學(xué)畢業(yè)生帶來窘境。覆蓋人群相對(duì)較窄，申請(qǐng)對(duì)象受戶籍限制，這可以借鑒重慶市公共租賃房的經(jīng)驗(yàn)，打破城鄉(xiāng)和內(nèi)外差別，不設(shè)戶籍限制，促進(jìn)社會(huì)公平。

（四）構(gòu)建完善的退出機(jī)制，提高效率。若租客不滿足條件、違規(guī)或自愿退租，公租房管理局回收，再租賃給其他符合條件的低收入者；若租客租滿一定期限，可以申請(qǐng)購買；若公租房承租率低，無法繼續(xù)運(yùn)行，開發(fā)商補(bǔ)交土地出讓金，公租房管理局將產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)交房地產(chǎn)開發(fā)商。

（注：本文系國家教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：12YJAZH096；江蘇省教育廳高校人文社會(huì)科學(xué)基金研究項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：2011SJB790015）

注 釋：

① “3+1”：“3”是指家庭人均住房面積在13平米以下的城市中低收入群體、到城市打工且有穩(wěn)定收入的農(nóng)民工和剛畢業(yè)留在重慶工作、暫時(shí)買不起房的大學(xué)生；“1”是特殊照顧人群，包括重慶市引進(jìn)的特殊人才和全國或市級(jí)勞模等先進(jìn)人物。

②分級(jí)機(jī)制：家庭收入為低收入家庭收入控制標(biāo)準(zhǔn)0.5倍及以上的，補(bǔ)助房屋租金的70%；家庭收入為中低收入家庭收入控制標(biāo)準(zhǔn)0.5倍以下，在最低生活保障線以上的，補(bǔ)助房屋租金的80%；屬于最低生活保障對(duì)象的，補(bǔ)助房屋租金的90%。

[1]BURGESS.The Growth of the City：An Introduction Research Project[J].The Trend of Population，1925，（18）：85.

[2][英]艾倫·W·尹文思.城市經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].甘士杰，等譯，上海遠(yuǎn)東出版社，1992.32-35.

[3]Arthur Cecil Pigou，Wealth and welfare[M].Macmillan and co.，limited，1912.56-58.

[4]David Vernon Donnison，The government of housing[M].Harmond sworth，Penguin，1967.121-124.

[5]Paul N.Balchin，Housing Policy In Europe[M].Routledge，1996.19-22.

[6]Peter Moles，Geoffery Williams.Privately funded infrastructure in the UK：participants risk in the Skye Bridge Project[J].Transport Policy，1995，2（2）：129-134.

[7]宋博通.三種典型住房補(bǔ)貼政策的“過濾”研究[J].城鄉(xiāng)建設(shè)，2002，（8）：27-29.

[8]鄭思齊，符育明，任榮榮.住房保障的財(cái)政成本承擔(dān)：中央政府還是地方政府？ [J].公共行政評(píng)論，2009，（6）：109-125.

[9]賈康.建立以公共財(cái)政為主的基本住房保障資金多元化來源渠道[J].中國發(fā)展觀察，2007，（10）：9-10.

[10]楊陽.我國城鎮(zhèn)住房保障的財(cái)力保障機(jī)制研究[J].前沿，2009，（6）：67-71.

[11]巴曙松，資金來源、制度變革與國際經(jīng)驗(yàn)借鑒：源自公共廉租房[J].改革，2010，（3）：80-85.

[12]褚超孚.城鎮(zhèn)住房保障模式及其在浙江省的應(yīng)用研究[D].浙江大學(xué)，2005.45-48.

[13]余凌志，屠梅曾.基于收入余額指標(biāo)的城鎮(zhèn)低收入家庭住房支付能力評(píng)價(jià)模型[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)，2008，（9）：1506-1510.