淺析歐盟反壟斷法執(zhí)行及對中國之借鑒

侯德紅

（北京盈科律師事務所，北京 100124）

市場經(jīng)濟的特點之一是其具有極強且不容改變的競爭性，競爭是保障市場經(jīng)濟活力的源泉。但競爭的發(fā)展必然導致經(jīng)濟實體實力的增強和集中，從而導致壟斷，壟斷進而排斥競爭，失去競爭活力的市場經(jīng)濟也必然表現(xiàn)得萎靡不振和混亂。建設市場經(jīng)濟秩序必然要采取措施保障公平合理的競爭，并采取措施抑制壟斷行為的產(chǎn)生。歐盟反壟斷法的發(fā)展是在各利益集團的相互斗爭、磋商、妥協(xié)、矛盾、斗爭、再協(xié)商、再妥協(xié)的過程中發(fā)展起來的，我國借鑒歐盟的反壟斷法的執(zhí)行經(jīng)驗是非常必要的。

一、歐盟反壟斷法立法狀況

歐洲聯(lián)盟（European Union——EU），簡稱歐盟，是一個集政治實體與經(jīng)濟實體于一身的區(qū)域性國際組織。1951年，在法國外長羅貝爾·蘇曼的倡議下，法、德、意、荷、比、盧六國在巴黎簽訂了《巴黎條約》，建立了歐洲煤鋼共同體。1952年7月25日，歐洲煤鋼共同體正式成立。1957年3月25日，煤鋼共同體成員國在羅馬簽訂了《羅馬條約》，在此條約基礎上，1958年1月1日，歐洲經(jīng)濟共同體和歐洲原子能共同體正式組建。1965年4月8日，上述六國簽訂了《布魯塞爾條約》，決定將歐洲煤鋼共同體、歐洲經(jīng)濟共同體、歐洲原子能共同體的機構(gòu)合并，成立歐洲共同體，但是三個組織繼續(xù)存在，并不取消獨立的法人資格。1967年7月1日，《布魯塞爾條約》生效，歐共體正式成立。1991年12月11日，歐共體馬斯特里赫特首腦會議通過了《馬斯特里赫特條約》（簡稱“馬約”），亦稱《歐洲聯(lián)盟條約》，旨在建立歐洲經(jīng)濟貨幣聯(lián)盟和歐洲政治聯(lián)盟。1993年11月1日“馬約”正式生效，歐共體更名為歐盟。

以上簡述意在強調(diào)在歐盟的成立過程中出現(xiàn)的各條約。這些條約是歐盟法律的主要淵源，歐盟反壟斷法的原始法律淵源也包含在其中。歐盟沒有單獨制定的反不正當競爭法，也沒有單獨的反壟斷法。如果從1951年關于建立歐洲煤鋼共同體的《巴黎公約》算起，歐盟競爭法已經(jīng)走過了50多年。與此同時，其成員國在競爭法的立法方面也經(jīng)歷了從無到有，從簡單到復雜的過程[1]。

歐盟的反不正當競爭法與反壟斷法具有同源性，前者包含后者，后者是前者的最重要組成部分之一。歐盟反壟斷法有以下三個淵源:一是《歐共體條約》;二是歐盟部長理事會和歐盟委員會制定的法規(guī)、指令和決定;三是歐洲法院的判決和先行裁決[2]。

歐盟反壟斷法淵源具體而言分為:

第一，原始法律淵源?！稓W共體條約》第81條、第82條是歐盟反壟斷法的支柱性法律淵源或稱為原始法律淵源。例如，《歐共體條約》第82條規(guī)定了禁止濫用市場主導地位的行為，其列舉的濫用行為有:（1）直接或間接強加購買或者強行定價或者其他不公平交易條件;（2）限制生產(chǎn)、銷售或者技術開發(fā)而損害消費者;（3）對其他交易當事人同樣的交易適用不同的交易條件，從而將其置于不利的競爭地位;（4）在訂立合同時，要求其他當事人附帶接受按照其性質(zhì)或者交易習慣與合同無關的附屬義務。這些行為只是象征性地列舉的幾個例子，法院在解釋該條的基本禁止規(guī)定中具有廣泛的自由裁量權[3]。

第二，派生法律淵源。歐盟針對企業(yè)的兼并反壟斷控制制定了較為詳細的條例、通令等政策法規(guī)，例如歐盟《4064、89號條例》、《關于申報合并與獲得控制行為的2367、90號法規(guī)》、《關于聚合與合作行為的通令》、《關于從屬性限制的通令》等，對企業(yè)的橫向兼并、縱向兼并及混合兼并等都作了較為詳細的規(guī)定。2002年12月16日，《歐共體條約第81條和82條的實施條例》獲得歐盟理事會通過，該條例又被稱為1/2003號條例。歐盟委員會為了進一步提高反壟斷的透明度和可預見，于2010年發(fā)布了三個新的文件幫助被調(diào)查企業(yè)了解反壟斷程序。

第三，歐洲法院和歐盟委員會的判決和先行裁決。例如，由海運集裝箱公司訴Stena公司案、阿斯利康公司訴歐共體委員會案等確立的基礎設施原則等。

二、歐盟反壟斷法執(zhí)行狀況

（一）歐盟反壟斷法的執(zhí)行機構(gòu)

歐盟委員會是歐盟競爭法的執(zhí)法機構(gòu)，擁有廣泛的調(diào)查權和處罰權，其中處罰金額最多可達處罰對象年營業(yè)額的10%。在執(zhí)法過程中，歐盟可謂嚴格。歐盟委員會由不同的部門和服務機構(gòu)組成，有44個下設機構(gòu)，包括33個總司，11個服務機構(gòu)。33個總司中包括競爭總司（comp），具體負責歐盟競爭法的執(zhí)行，當然也負責歐盟反壟斷法的執(zhí)行。另外，在歐盟委員會的27個委員中，亦設有歐盟競爭事務專員。

根據(jù)歐盟第17號條例的規(guī)定，歐盟委員會實際上享有對反壟斷法集中的執(zhí)行權。2002年12月16日，歐盟理事會通過了第1/2003號條例，又稱現(xiàn)代化條例，在歐盟委員會和成員國之間進行了適當?shù)姆謾?。例如歐盟委員會原需要審查所有要求獲得反壟斷法豁免適用的協(xié)議，第1/2003號條例打破了這種壟斷的審查權，建立了直接適用歐盟條約的新規(guī)定。隨著時代的發(fā)展，歐盟委員會在反壟斷的執(zhí)行上逐漸地開始放權，例如將原需歐盟委員會審查的企業(yè)兼并壟斷審查移交給成員國。

（二）歐盟反壟斷法的執(zhí)法程序

歐盟委員會對跨國的壟斷案件有優(yōu)先的管轄權。依據(jù)相關條約、指令等法規(guī)的規(guī)定，歐盟委員會在執(zhí)行反壟斷法時的大致程序是:當接到投訴或者歐盟委員會發(fā)現(xiàn)某企業(yè)的行為有壟斷跡象時，歐盟委員會展開反壟斷調(diào)查;經(jīng)調(diào)查該企業(yè)確有壟斷行為時，歐盟委員會向該企業(yè)發(fā)出異議聲明;企業(yè)必須在兩個月內(nèi)書面答復歐盟委員會，也可申請舉行聽證會進行闡述;書面答復后或者聽證后，歐盟委員會仍認為該企業(yè)違反反壟斷法規(guī)定時，則以書面裁決的方式對該企業(yè)罰款或者要求該企業(yè)停止壟斷行為，或者在企業(yè)做出承諾后，歐盟委員會停止對該企業(yè)的反壟斷調(diào)查，一旦企業(yè)未履行承諾，則重新啟動調(diào)查予以裁決;企業(yè)不服歐盟委員會的裁決時，可向歐洲初審法院提起訴訟;對歐洲初審法院的判決不服的，還可以上訴到歐洲法院。

歐盟委員會反壟斷法的職權主要包括調(diào)查權、制止權、處罰權。調(diào)查人員在當?shù)胤ㄔ涸试S的情況下，可以采取搜查公司負責人的車輛和住所、對企業(yè)雇員進行審問、查閱企業(yè)資料等的方式進行調(diào)查，可見歐盟在反壟斷調(diào)查時的調(diào)查權限是較大的，并且因為有法院的許可，帶有一定的強制性特點又保證其程序的合法性。歐盟的制止權則因案件的不同而略有差異。例如在歐盟處罰微軟案件中，2004年3月，歐盟委員會要求微軟公司作相應的改變，公開相關技術信息。歐盟委員會的處罰權主要體現(xiàn)在對被認定為有壟斷行為的企業(yè)處以上一年度銷售額的10%的處罰，歐盟無刑事處罰權。歐盟委員會在做出重要的處罰決定之前會與“限制行為和優(yōu)勢地位咨詢委員會”協(xié)商，歐盟委員會的處罰決定將以咨詢委員會的書面意見作為附件。

（三）歐盟反壟斷法的執(zhí)法業(yè)績

2001年11月，歐盟對瑞士羅氏醫(yī)藥公司處以4．62億歐元罰款;2004年3月，歐盟對微軟公司處以4．97億歐元罰款;2004年8月，歐盟指控威士（visa）國際組織違反競爭法;2006年7月，歐盟對微軟處以2．8億歐元罰款;2007年2月，歐盟對奧的斯電梯、芬蘭科內(nèi)電梯、瑞士申德勒電梯、日本三菱等五家電梯公司處以9．92億歐元的罰款;2008年9月，歐盟對英、美、西三家航空公司展開反壟斷調(diào)查;2009年9月，歐盟對標準普爾展開反壟斷調(diào)查;2010年7月，歐盟向17家鋼鐵公司開出5．185億歐元罰款;2012年3月，歐盟針對電信行業(yè)展開反壟斷調(diào)查;2012年12月，歐盟對谷歌啟動反壟斷調(diào)查;2012年9月，歐盟對俄羅斯天然氣股份公司啟動反壟斷調(diào)查;2013年3月，歐盟對微軟處以5．6億歐元罰款。

以上僅是歐盟反壟斷法執(zhí)行中的部分業(yè)績，其他還有拉鏈卡特爾處罰、啤酒卡特爾處罰等，歐盟委員會在反壟斷法的執(zhí)行中從未間斷過努力，即使在經(jīng)濟發(fā)展低迷的時期，歐盟委員會仍然堅持通過保證良好的競爭來完善市場的理念。從歐盟處罰對象上來看，歐盟處罰的企業(yè)既有來自歐盟成員國內(nèi)的企業(yè)，也有其他國家企業(yè)。歐盟在反壟斷法執(zhí)行的過程中較少體現(xiàn)貿(mào)易保護主義，相對而言是比較著力于市場的長期良性發(fā)展和以保護消費者的權益為目的。因此，歐盟在長期的反壟斷執(zhí)法過程中積累了經(jīng)驗，并且為反壟斷立法、執(zhí)法都積攢了可借鑒的資料。

三、歐盟反壟斷法執(zhí)行之特點

因歐盟是一個擁有27個成員國的跨國組織，歐盟的反壟斷法也是世界上第一個跨國的反壟斷法律，所以歐盟的反壟斷法執(zhí)行必然有許多不同于其他國家之處。概言之，主要體現(xiàn)為以下幾個特點:

第一，歐盟的反壟斷法執(zhí)行旨在維護歐洲共同市場。因歐盟內(nèi)部有27個成員國，而各成員國的關系都是擁有獨立主權的國家，各國都有不同于他國的自身利益，又有與他國相同的利益。但是歐盟在反壟斷法的執(zhí)行上首先是要維護27個成員國共同市場的統(tǒng)一。它不僅要關注壟斷對于競爭的損害，同時要關注壟斷是否在成員國之間形成貿(mào)易壁壘[4]。

第二，歐盟反壟斷法的執(zhí)行保持了一貫性。嚴重的經(jīng)濟危機經(jīng)常會影響一國的反壟斷政策，使其對反壟斷法的執(zhí)行和理解趨于寬松[5]。但從歐盟的執(zhí)法歷史來看，自歐盟反壟斷法實施以來，每年都有各個行業(yè)，涉及不同國家的反壟斷執(zhí)法。即使在歐債危機的情況下，歐盟依然未間斷反壟斷法的執(zhí)行。歐盟在反壟斷法的執(zhí)行上，立場始終保持如一。歐盟反壟斷法的這一執(zhí)行特點，使得歐盟的反壟斷法執(zhí)行保持了穩(wěn)定性，較好地保障了歐盟市場的合理競爭秩序。

第三，歐盟的反壟斷執(zhí)法較為嚴格。歐盟委員會在反壟斷法執(zhí)行中趨向于嚴格。歐盟委員會比較傾向于企業(yè)的競爭優(yōu)勢應該通過內(nèi)部增長的方式，對于通過外部擴張方式獲得競爭優(yōu)勢的做法，歐盟委員會保持了較為嚴格限制的態(tài)度。例如歐盟委員會對于橫向協(xié)議和限制轉(zhuǎn)售價格的協(xié)議一般適用本身違法原則，其原因就在于橫向協(xié)議和限制轉(zhuǎn)售價格協(xié)議對于市場競爭的危害比較大，在對其進行反壟斷法適用時，采用了較為嚴格的認定方式。歐盟委員會的反壟斷法執(zhí)法嚴格還反映在其執(zhí)法權上。歐盟委員會在執(zhí)法過程中擁有比較充分的權力。例如其調(diào)查權的權限甚至延伸到公司負責人的住處、車輛等私人物品，而其制止權的行使甚至可以削弱知識產(chǎn)權的保護。

第四，歐盟反壟斷法的執(zhí)行機構(gòu)、人員、制度配套比較齊全。歐盟委員會的反壟斷法執(zhí)行有專門的執(zhí)行機構(gòu)，歐盟委員會內(nèi)設有歐盟競爭總司、歐盟競爭事務專員，競爭總司下設十個司，包括服務業(yè)司、卡特爾司、國家補貼司等，各成員國設置有各國內(nèi)的反不正當競爭機構(gòu)。

在歐盟的反壟斷法執(zhí)行制度方面，逐步確立了橫向協(xié)議適用本身違法原則制度、市場支配地位的推定制度、經(jīng)營者集中的申報和審查制度、基礎設施原則、承諾和寬恕制度、事前咨詢制度等，使得歐盟反壟斷法的執(zhí)行更加完善。

第五，歐盟反壟斷法的執(zhí)行重點在于保護中小企業(yè)的利益。歐盟認為中小企業(yè)在市場經(jīng)濟的建設中發(fā)揮著不可忽視的作用，中小企業(yè)的發(fā)展有利于市場的多元化和良性發(fā)展。所以歐盟的反壟斷法執(zhí)行往往對于大型企業(yè)的壟斷發(fā)展保持較高的警惕性。即使大型企業(yè)可能會帶來經(jīng)濟的快速發(fā)展、科技水平的提高等有利之處，但歐盟仍然堅持保證市場的均衡發(fā)展。

第六，歐洲法院和歐洲初審法院在反壟斷法的執(zhí)行過程中發(fā)揮重要作用。當企業(yè)對于歐盟的處罰不服時，可以向歐洲初審法院提起訴訟;對歐洲初審法院的判決不服時，還可以向歐洲法院上訴。歐洲法院被人民普遍認為最具有“歐洲意識”，它是歐洲統(tǒng)一運動成就的忠實捍衛(wèi)者，它對違反歐盟法律的行為行使司法審判權的態(tài)度是積極的，標準是嚴格的，“歐盟法院在歐盟反不正當競爭法的發(fā)展過程中的作用至今都是無可替代的”[5]。

第七，歐盟反壟斷法中缺乏明確的私人執(zhí)行規(guī)定。共同體反托拉斯集中執(zhí)行體制和缺乏明確的私人執(zhí)行規(guī)定使得私人執(zhí)行在共同體框架內(nèi)很難找到立足點。

四、歐盟反壟斷法執(zhí)行對中國之借鑒

經(jīng)驗的借鑒，既要學習他人的成功經(jīng)驗，又要從他人的失敗經(jīng)驗中總結(jié)教訓。同樣，我國在對歐盟反壟斷法執(zhí)行經(jīng)驗的借鑒上，既要學習歐盟的成功之處，又要從歐盟的失敗中找到對我國的警醒之處，并采取措施防止類似事件的發(fā)生。

（一）我國的反壟斷立法狀況

目前，我國反壟斷立法的狀況大致是:2007年8月30日，我國通過了《中華人民共和國反壟斷法》，于2008年8月1日開始實施;國家工商行政管理總局制定了《工商行政管理機關查處壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位案件程序規(guī)定》，自2009年7月1日起施行;國家發(fā)展和改革委員會于2010年12月29日制定了《反價格壟斷規(guī)定》，自2011年2月1日起施行;2010年12月31日，國家工商總局公布了《工商行政管理機關禁止壟斷協(xié)議行為的規(guī)定》、《工商行政管理機關禁止濫用市場支配地位行為的規(guī)定》、《工商行政管理機關制止濫用行政權力排除、限制競爭行為的規(guī)定》等三個與《反壟斷法》配套的實體規(guī)章;最高人民法院于2012年1月30日發(fā)布了《最高人民法院關于審理因壟斷行為引發(fā)的民事糾紛案件應用法律若干問題的規(guī)定》，自2012年6月1日起施行。

由上述的我國反壟斷立法狀況來看，我國自2007年才有專門的反壟斷法規(guī);而自2007年以來，我國各部門出臺的相關法規(guī)、規(guī)定也為數(shù)不多，遠不能滿足我國反壟斷的需要。由于本文重在討論歐盟反壟斷法執(zhí)法經(jīng)驗對我國的借鑒作用，關于立法的借鑒不再多言。

（二）我國近年來反壟斷執(zhí)法業(yè)績

2011年5月，發(fā)改委因聯(lián)合利華散布漲價信息擾亂市場秩序開出200萬元的罰單;2011年8月，發(fā)改委處罰各銀行違規(guī)收費，郵政儲蓄銀行被罰180萬元;2011年11月，發(fā)改委對山東省兩家涉嫌壟斷的醫(yī)藥企業(yè)開出逾700萬的罰單;2011年11月9日，發(fā)改委對中國電信、中國聯(lián)通展開反壟斷調(diào)查;2013年1月4日，發(fā)改委披露對三星、LG等6家國際大型液晶面板生產(chǎn)企業(yè)開出了3．53億元價格壟斷罰單，調(diào)查歷時6年;2013年2月21日，發(fā)改委對茅臺、五糧液開出4．49億罰單等，以上這些罰單的開出以及反壟斷調(diào)查的開始，雖然可以驗證我國反壟斷法執(zhí)行的成功之處，但同時也反映出了我國在反壟斷法執(zhí)行中的很多不足之處，所以我們急需從歐盟的反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗中學習其優(yōu)點，避免其缺點。

（三）歐盟反壟斷執(zhí)法之于我國的借鑒

1．構(gòu)建我國強效的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)。我國的《反壟斷法》施行之后，形成了商務部、工商總局、發(fā)改委共同執(zhí)法反壟斷的格局，這也被形象地稱為“三龍治水”。但是這種“治水”方式是否有利于反壟斷執(zhí)法呢?反壟斷法理論研究者王曉曄說“反壟斷執(zhí)法是需要資源的，這種資源其實是納稅人的錢，我們的資源本來就不足，現(xiàn)在還要把這種資源分割在三家的手中，這是一種資源的浪費。另外，反壟斷執(zhí)法分割在很多家機構(gòu)的手中，這些機構(gòu)之間難免會產(chǎn)生糾紛和爭議”[6]。

2．建立反壟斷法執(zhí)行中的專家咨詢制度。在歐盟的反壟斷法執(zhí)行過程中，歐盟委員會在做出重要的處罰決定之前會與“限制行為和優(yōu)勢地位咨詢委員會”協(xié)商;2004年之后，在復雜案件中又引入了獨立的首席經(jīng)濟師及其團隊。這些制度的建立首先是利用了相關產(chǎn)業(yè)內(nèi)專家的意見，以保障歐盟反壟斷法執(zhí)行的公正性;同時也是利用專家的專業(yè)知識更好地審查相應企業(yè)的壟斷行為。雖然我國在反壟斷的執(zhí)行過程中也難免會借鑒專家的意見，但僅僅是制度之外的咨詢，并未在成文的規(guī)定中載明。

3．發(fā)揮司法機關在反壟斷執(zhí)法中的積極作用。在歐盟反壟斷執(zhí)法過程中，歐洲初審法院和歐洲法院發(fā)揮著重要的作用，這也符合行政行為應由法院最終判定其合法性的法理。在歐盟實際的反壟斷法執(zhí)行過程中，歐洲法院和歐洲初審法院確實起到了良好的作用。歐洲初審法院和歐洲法院還引入了“快車道”審查（"FastTrack"Review）程序，對委員會決定中的程序錯誤、證據(jù)分析的質(zhì)量，甚至經(jīng)濟分析進行審查。在許多案件中，歐洲初審法院對委員會的決定中存在的缺乏經(jīng)濟分析、程序不規(guī)范以及實體分析較弱等問題提出了強烈的批評[7]。

我國反壟斷法雖然也規(guī)定了企業(yè)在對反壟斷機構(gòu)作出的決定不服的情況下向法院起訴的規(guī)定，但是在實際的執(zhí)行過程中，這樣的規(guī)定形同虛設。

4．加大反壟斷法的執(zhí)行力度，不能只打蒼蠅。從歐盟反壟斷法的執(zhí)行業(yè)績可以看到，無論是多么龐大的企業(yè)，無論是歐盟內(nèi)成員國的企業(yè)還是其他地區(qū)國家的企業(yè)，只要觸犯歐盟的反壟斷法規(guī)，歐盟將理性地貫徹其反壟斷制度。微軟、電梯卡特爾、英美等航空公司、俄羅斯的天燃氣公司，無一能逃脫歐盟委員會的調(diào)查。而我國的反壟斷法執(zhí)行，最大規(guī)模的也不過是2013年2月21日發(fā)改委對茅臺、五糧液開出的4．49億罰單。至于百姓呼聲較高的電信、石油、鐵路等行業(yè)存在的壟斷現(xiàn)象，至今也無處罰跡象。

5．避免在反壟斷執(zhí)法中的短視行為，眼光放長遠。縱觀歐盟反壟斷處罰歷史，歐盟在一些處罰中帶有以下弊端:（1）保護歐盟成員國內(nèi)企業(yè)的利益的傾向，是一種借用歐盟之力排斥正當競爭的行為;（2）對歐盟成員國內(nèi)的壟斷行為的處罰力度明顯低于來自于歐盟國家外部的企業(yè)的處罰;（3）要求歐盟之外的企業(yè)采取較為苛刻的改進措施，甚至不惜犧牲該企業(yè)的正當權益;（4）坐收漁翁之利，增加財政收入。這種帶有不良目的的反壟斷法執(zhí)行行為，在短期看來，似乎非常有效地保障了歐盟成員國內(nèi)的利益，但是長期而言卻是對歐盟整體的經(jīng)濟發(fā)展有損害的。

五、結(jié)語

歐盟的反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗代表著目前世界上較為先進的執(zhí)法水品，我們應該本著“去其糟泊取其精華”的態(tài)度借鑒歐盟的先進經(jīng)驗，以更好地建設我國的社會主義市場經(jīng)濟。

[1]向在強．歐共體競爭法與成員國競爭法關系初探[J]．河北法學，2004，（10）．

[2]李利．從歐盟競爭法看中國的競爭立法[J]．黑龍江史志，2009，（2）．

[3]祁歡．歐盟競爭法“基礎設施原則”司法實踐研究[J]．廣西民族大學學報（哲學社會科學版），2007，（5）．

[4]劉寧元．歐盟委員會反壟斷法的生命在于理性執(zhí)行[N]．法制日報，2009－05－12．

[5]杜志鵬．歐盟廣告法律規(guī)制研究[J]．法學評論，2002，（5）．

[6]王曉曄．中國式反壟斷爭議:電信業(yè)調(diào)查懸而未決[N]．新京報，2013－02－27．

[7]王軍．解琳歐盟法對企業(yè)合并的規(guī)制[J]．河北法學，2007，（3）．