山東縣域經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀、問題與對策探討

范曉靜

（山東省梁山縣財政局，山東 梁山272600）

在我國傳統(tǒng)和現(xiàn)實的社會結構中，縣域是聯(lián)系宏觀與微觀、城市和農(nóng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)的重要環(huán)節(jié)?？h域經(jīng)濟是指在縣級行政區(qū)劃縣域經(jīng)濟是在縣級地域范圍內(nèi)，由政府調控、引導和管理，建立和發(fā)展起來的具有地方經(jīng)濟特色的一種區(qū)域經(jīng)濟形式，是國民經(jīng)濟的基本單元和重要基礎?！翱たh治則天下安，縣域強則國家富”，加快縣域經(jīng)濟發(fā)展對促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，提高區(qū)域綜合經(jīng)濟實力，構建區(qū)域和諧社會等具有重要的現(xiàn)實意義。目前，山東80%以上的人口和地區(qū)生產(chǎn)總值、60%左右的地方財政收入在縣域，縣域經(jīng)濟發(fā)展水平對于山東經(jīng)濟文化強省建設具有決定性的作用。研究縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨的問題并提出相應對策，對促進山東經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展具有重要意義。

一、山東縣域經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀

（一）綜合實力大幅攀升

2010年前三季度，山東省納入縣域經(jīng)濟考核范圍的122個縣（市、區(qū)）實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值24019億元，同比增長13.7%，高于全省增幅0.8個百分點，占全省比重為85%。實現(xiàn)地方財政收入1296億元，同比增長36.3%，高于全省增幅11.8個百分點，占全省比重為63.6%；完成規(guī)模以上固定資產(chǎn)投資13977億元，同比增長22.1%，高于全省增幅1.1個百分點，占全省比重為79.6%；實現(xiàn)進出口總額1015億美元，同比增長36.2%，低于全省增幅1個百分點，占全省比重為74.5%?？h域經(jīng)濟仍然是山東省經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要支柱。

（二）經(jīng)濟結構日趨優(yōu)化

各縣（市、區(qū)）在加速經(jīng)濟總量膨脹的同時，積極推進結構調整，縣域以工業(yè)和農(nóng)業(yè)為主導的發(fā)展模式已發(fā)生了明顯變化，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，縣域經(jīng)濟三次產(chǎn)業(yè)結構由2005年的13.0：58.7：28.3，調整為2010年的9.8：57.7：32.5。2010年前三季度，縣域第一產(chǎn)業(yè)完成產(chǎn)值2205.58億元，同比增長3.8%，僅高于全省增幅0.6個百分點，第二產(chǎn)業(yè)完成產(chǎn)值14212.97億元，同比增長13.6%，低于全省增幅0.2個百分點，第三產(chǎn)業(yè)完成產(chǎn)值7601.09億元，同比增長16.4%，高于全省增幅3.1個百分點。其中30個經(jīng)濟強縣第一產(chǎn)業(yè)完成產(chǎn)值738.73億元，同比增長2.5%，低于全省增幅0.7個百分點，第二產(chǎn)業(yè)完成產(chǎn)值6512.17億元，同比增長13.1%，低于全省增幅0.7個百分點，第三產(chǎn)業(yè)完成產(chǎn)值3379.11億元，同比增長16.7%，高于全省增幅3.4個百分點；30個經(jīng)濟欠發(fā)達縣第一產(chǎn)業(yè)完成產(chǎn)值528.90億元，同比增長5.0%，高于全省增幅3.1個百分點，第二產(chǎn)業(yè)完成產(chǎn)值1583.06億元，同比增長14.5%，高于全省增幅0.7個百分點，第三產(chǎn)業(yè)完成產(chǎn)值899.24億元，同比增長16.9%，高于全省增幅3.6個百分點。

（三）“促強扶弱”工程成效顯著

在山東省委省政府“促強扶弱”戰(zhàn)略推動下，30個經(jīng)濟強縣實力顯著增強，30個經(jīng)濟欠發(fā)達縣也保持了較快的發(fā)展速度。2010年前三季度，30個強縣實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值10630億元，同比增長13.6%，高于全省增幅0.7個百分點；實現(xiàn)地方財政一般預算收入522億元，同比增長25.4%，高于全省增幅0.9個百分點。30個經(jīng)濟欠發(fā)達縣實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值3011億元，同比增長13.6%，高于全省增幅0.7個百分點；實現(xiàn)地方財政收入118.50億元，同比增長29.8%，增幅高于經(jīng)濟強縣4.4個百分點。

（四）城鄉(xiāng)面貌明顯改善

隨著山東省委省政府加快新農(nóng)村建設一系列政策措施的貫徹落實，山東省縣域路、水、電、氣、醫(yī)、學等基礎設施得到明顯改善，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了較大變化。目前，全省縣域境內(nèi)公路通車里程20.9萬千米，鐵路營業(yè)里程3679千米，90%的村莊用上了自來水，92%的村莊開通有線電視，通電話的村莊已達100%，移動電話用戶接近5000萬戶，醫(yī)院、衛(wèi)生院床位數(shù)量達到29萬張。劇場、影院、體育場館等文化體育設施建設發(fā)展迅速。

（五）人民生活更加富裕

2010年前三季度，縣域農(nóng)民人均純收入達到6887元，同比增長15.9%，比全省農(nóng)民人均純收入多282元，其中，30個經(jīng)濟強縣農(nóng)民人均純收入達到8302元，高于全省平均25.7%，30個經(jīng)濟欠發(fā)達縣農(nóng)民人均純收入達到5456元，雖低于全省平均17%，但同比增長15.5%。同期，農(nóng)民人均住房面積達到39.4平方米，同比增長13.9%；農(nóng)民文化娛樂消費比重達到8.5%，同比提高1.1個百分點；農(nóng)村電腦普及率達到14.7%，同比提高5.3個百分點；縣域個人汽車擁有量達到465.2萬輛，同比增長23.1%。

二、現(xiàn)階段山東縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨的問題和困難

這些年山東省縣域經(jīng)濟有了長足發(fā)展，目前已進入轉型升級、重點突破、整體提升的關鍵階段，但仍然面臨一些新的矛盾和問題。與發(fā)達省份相比，還存在一定差距。

（一）縣域經(jīng)濟總體水平不夠強

2011年，山東省有26個縣（市）進入全國百強縣，而江蘇有29個，且在百強縣排行榜上，榜單前十江蘇占7席。2009年山東省進入全國百強的縣生產(chǎn)總值、地方財政收入增幅分別比江蘇低5.87和8.97個百分點。2010年山東省地方財政收入列前三位的分別是龍口36.7億元、鄒平36.6億元和壽光32.3億元，昆山、江陰和張家港則分別以163.1億元、130.7億元和116.1億元排名江蘇省地方財政收入前三位。江蘇百強之首江陰市G D P和地方財政收入分別是山東省百強之首龍口市的2.9倍和3.6倍，差距懸殊。

（二）產(chǎn)業(yè)結構不夠優(yōu)化

山東省縣域第一產(chǎn)業(yè)所占比例分別比江蘇、浙江兩省高出3.2和4.5個百分點，而第三產(chǎn)業(yè)所占的比例則分別低5.4和8.9個百分點，第一產(chǎn)業(yè)比重高、第三產(chǎn)業(yè)比重低的問題比較顯著。

（三）縣域經(jīng)濟發(fā)展不平衡

山東省縣域經(jīng)濟發(fā)展水平的區(qū)域分布特征與區(qū)域發(fā)展總體格局基本一致，即發(fā)達的縣市主要分布在東部地區(qū)，落后的縣市主要分布在西部地區(qū)。2010年，山東省26個躋身全國百強的縣市中，東部的青島、煙臺、威海占據(jù)了12個，接近全省的一半，而西部的德州、濱州、聊城、菏澤僅有2個縣入圍。特別是，近幾年發(fā)達縣市與欠發(fā)達縣市之間的差距呈現(xiàn)愈來愈大之勢，2010年山東省百強縣地方財政預算收入占全部縣域的62.8%，有13個縣市人均地方財政預算收入超過3000元，同時也有13個縣市人均地方財政預算收入低于500元，最高的縣（市）是最低的縣的17.3倍。

（四）縣域財政負擔較重

總體上看，山東省縣域財政實力不夠強，縣域平均地方財政收入僅11.3億元，尚有7個縣市地方財政收入不足3億元。與江蘇、浙江等省相比較，山東省百強縣地方財政收入與地區(qū)生產(chǎn)總值之比明顯偏低。近幾年來，中央和省市出臺的財政增支政策日漸增多，財政支出剛性越來越強，縣域財政保工資、保社會穩(wěn)定、保法定支出的壓力愈來愈大。同時，縣域政府性債務規(guī)模較大，財政運行存在潛在風險。

三、加快山東縣域經(jīng)濟發(fā)展的對策和建議

縣域經(jīng)濟是全省經(jīng)濟的基礎層次，建設經(jīng)濟文化強省，打好這個基礎至關重要。今后推動縣域經(jīng)濟發(fā)展，重點應抓好以下幾方面：

（一）對接重點區(qū)域帶動戰(zhàn)略，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位

把發(fā)展縣域經(jīng)濟與山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)、黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)、省會城市群經(jīng)濟圈等重點區(qū)域帶動戰(zhàn)略對接融合。每個縣都要基于重點區(qū)域帶動戰(zhàn)略，結合自身的區(qū)域功能、經(jīng)濟發(fā)展實力、產(chǎn)業(yè)基礎和發(fā)展水平、資源優(yōu)勢等，準確定位、合理確定每一個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標，并實現(xiàn)縣域之間的資源共享、差異發(fā)展、優(yōu)勢互補。

（二）發(fā)揮比較優(yōu)勢,進一步培育壯大特色經(jīng)濟

縣域經(jīng)濟首先是一種特色經(jīng)濟。從全國范圍來看，凡是經(jīng)濟實力較強的縣，其產(chǎn)業(yè)特色都很鮮明。發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，培育特色經(jīng)濟，是市場經(jīng)濟條件下加快縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要途徑和基本立足點。必須立足本地實際，以本地資源和傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為出發(fā)點，制定適合自己的發(fā)展思路，突出地方特色。山東特色經(jīng)濟基礎良好，可以充分發(fā)揮海洋資源優(yōu)勢、旅游資源優(yōu)勢、農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢，分別發(fā)展海洋經(jīng)濟、旅游產(chǎn)業(yè)、綠色食品和食品加工業(yè)，實現(xiàn)特色經(jīng)濟的基地化和專業(yè)化。

（三）大力推進體制機制創(chuàng)新

促進縣域經(jīng)濟發(fā)展，最根本性的措施就是為縣域經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的體制環(huán)境。一是積極開展“省管縣”試點。目前，山東省財政實力較強，需要政府行政審批的事項大幅減少，已經(jīng)具備了推進“省管縣”試點的條件?？蛇x擇一些縣市進行“省管縣”試點改革，對“省管縣”賦予與設區(qū)市相同的部分經(jīng)濟和社會管理權限，這些權限可包括計劃直接上報、財政直接結算、經(jīng)費直接安排、項目直接申報、用地直接報批、證照直接發(fā)放、部分價權下放、統(tǒng)計直接發(fā)布、政策直接享有、信息直接獲得等方面。待條件成熟后在全省逐步推行“省管縣”。二是加快財稅體制改革。按照財權、事權統(tǒng)一原則，適當降低省、市稅收分成比例，提高縣域收入分成比例。合理劃分省市縣三級的財政支出責任，省級財政應更多地承擔如義務教育、公共衛(wèi)生、社會保障等公共產(chǎn)品和服務的支出責任。幫助縣域政府積極消化舊債，化解債務風險；完善制度措施，從源頭上防范縣級政府債務風險。三是積極探索推進土地流轉的合理途徑。在保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權益和不改變農(nóng)村土地集體所有制的前提下，進行農(nóng)村土地資本化試點，賦予農(nóng)民土地經(jīng)營產(chǎn)權，實現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權明晰化，優(yōu)化土地資源配置。四是破除農(nóng)民進城的體制性障礙。取消對農(nóng)民工的歧視性政策，使農(nóng)民工在社會保障、子女入學、廉租房等方面享受與城鎮(zhèn)居民同樣的待遇。

（四）強化縣域要素支撐能力

一是完善金融支持體系。積極運用財政貼息等政策措施，引導各商業(yè)銀行增加對縣域的信貸投放，可以將流動資金貸款審批的權限下放，并根據(jù)信貸規(guī)模的大小和經(jīng)營管理水平的高低實行信貸授信管理。進一步加強中小企業(yè)信用擔保體系建設，創(chuàng)新符合縣域特點的抵押擔保方式。支持符合條件的縣市農(nóng)村信用社改制為農(nóng)村商業(yè)銀行，鼓勵個體私營經(jīng)濟和農(nóng)民入股，形成利益共享和風險共擔的機制。在民間借貸比較活躍的縣市建立村鎮(zhèn)銀行。二是保障土地需求。在實行嚴格的耕地保護制度前提下，在積極推進農(nóng)村土地流轉的基礎上，穩(wěn)妥搞好合村并居工作，盤活農(nóng)村土地，滿足二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地需求。三是強化人才支撐。進一步加大支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的力度，落實鼓勵各類人才向縣域流動的政策，加強對欠發(fā)達地區(qū)縣鎮(zhèn)領導及農(nóng)村人才的培訓和培養(yǎng)。

（五）加快推進縣域城鎮(zhèn)化，創(chuàng)新縣域城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機制

把做大縣城作為推進城鎮(zhèn)化的重要支撐，爭取用3~5年時間，把一批基礎較好的縣城發(fā)展為中等城市。實施“強鎮(zhèn)提升”工程，在全省選擇經(jīng)濟基礎好、設施配套齊全、人口規(guī)模較大的經(jīng)濟強鎮(zhèn)，建立專項支持基金，加大支持力度，爭取發(fā)展成為現(xiàn)代化宜居宜業(yè)小城市。要加強縣域綜合交通體系建設、市政公用設施建設、基礎設施和公共服務設施建設，積極推進住房、教育、就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老等配套服務改革，盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

（六）完善縣域綜合考核辦法

一是重新確定山東省縣域經(jīng)濟范圍及新一輪強弱縣名單，明確經(jīng)濟強縣在實現(xiàn)科學發(fā)展和轉方式、調結構中、經(jīng)濟欠發(fā)達縣在加快發(fā)展中要達到的發(fā)展目標；二是調整完善年度考評指標體系，根據(jù)轉方式、調結構、惠民生，推動科學發(fā)展的要求，逐步弱化對G D P的考核，加大民生指標所占比重，進一步強化調動各縣（市、區(qū)）加快發(fā)展積極性的激勵機制和有效措施；三是提出促進東中西聯(lián)動發(fā)展，賦予加快經(jīng)濟欠發(fā)達縣發(fā)展的扶持政策和建立對口幫扶的有效機制。

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