論教育行政訴訟制度的完善

桂 萍

宿遷學(xué)院，江蘇宿遷223800

一、問(wèn)題的提出

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和教育管理體制的不斷創(chuàng)新，教育行政領(lǐng)域里的法權(quán)關(guān)系日趨復(fù)雜多變，公民維護(hù)自身權(quán)利的意識(shí)不斷增強(qiáng)，有關(guān)受教育權(quán)的行政糾紛也越來(lái)越多。而如何為這些教育行政糾紛的化解提供司法的救濟(jì)，讓司法成為保障公平正義的最后一道防線，一直是行政法學(xué)界和司法實(shí)務(wù)界研究的熱點(diǎn)。司法實(shí)踐也通過(guò)一系列有影響的行政訴訟的判例，對(duì)教育糾紛的司法救濟(jì)達(dá)成了一定的共識(shí)。

行政訴訟簡(jiǎn)言之稱為“民告官”的訴訟，是由國(guó)家審判機(jī)關(guān)賦予行政相對(duì)人訴權(quán)，然后由法院來(lái)審查行政機(jī)關(guān)具體行政行為的訴訟制度。行政訴訟將行政機(jī)關(guān)恒定為被告，并規(guī)定由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，是行政管理相對(duì)人的重要法律救濟(jì)途徑。

教育行政訴訟是指行政相對(duì)人認(rèn)為教育行政主體的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向法院提起訴訟，由法院對(duì)教育行政主體的具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，并作出司法裁定或判決的專門活動(dòng)。教育行政訴訟是司法介入受教育權(quán)救濟(jì)的具體手段，是解決教育行政糾紛中最重要、最權(quán)威的一個(gè)環(huán)節(jié)。2012年黨的十八大報(bào)告提出“要努力辦好人民滿意的教育”，并要大力促進(jìn)社會(huì)公平正義的制度建設(shè)，而教育行政訴訟制度的完善對(duì)于公民受教育權(quán)基本權(quán)利的法律保障與教育公平的實(shí)現(xiàn)，顯然有著非常重要的意義。

二、拓寬教育行政訴訟的受案范圍

行政訴訟的受案范圍主要受以下幾個(gè)因素制約：一是立法者的法治意識(shí)；二是法院的能力和地位；三是行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)及自我約束狀況。[1]由于國(guó)家政策確立了依法行政的首要目標(biāo)是建設(shè)服務(wù)型政府，這使得行政服務(wù)論日漸盛行。行政服務(wù)論把原本不屬于行政法概念范疇的服務(wù)與行政有機(jī)地統(tǒng)一起來(lái)，體現(xiàn)了當(dāng)今行政法學(xué)界一個(gè)明顯的發(fā)展趨勢(shì)，即行政法學(xué)研究的“疆域”在不斷拓展。因此，越來(lái)越多的學(xué)者傾向于對(duì)行政法律關(guān)系作出比較寬泛的解釋，要求擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的呼聲也越來(lái)越高。

在目前的司法實(shí)踐之中，教育行政領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題由于缺乏行政訴訟法律的明確規(guī)定，常常處于權(quán)利救濟(jì)的尷尬狀態(tài)。1990年制定的《行政訴訟法》并沒有把受教育權(quán)明確納入行政訴訟的范圍。盡管有其第11條第1款中的第8項(xiàng)“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的”可提起行政訴訟的“兜底條款”，但是實(shí)踐中的受教育權(quán)訴訟依然需要在其他單行法律法規(guī)中尋找起訴依據(jù)。由此，很多受教育權(quán)利受侵害的案件，或轉(zhuǎn)化為財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)受侵犯的民事訴訟，或以不在訴訟受案范圍為由被駁回。

但近年來(lái)，相關(guān)的司法解釋已經(jīng)傳達(dá)了一種積極的信號(hào)。如2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》的第一條第一款：“公民、法人或者其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！边@里的“行政行為”自然包括具有教育行政管理職權(quán)的組織或者個(gè)人所實(shí)施的，對(duì)公民的受教育權(quán)發(fā)生實(shí)際影響的行為。2004年，最高院的《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》規(guī)定行政管理范圍分成41種，“教育行政管理”為其中的一種。2008年，最高院在《關(guān)于充分發(fā)揮行政審判職能作用為保障和改善民生提供有力司法保障的通知》中指出，各級(jí)審判機(jī)關(guān)要“審理好涉及受教育權(quán)的行政案件，維護(hù)教育公平，實(shí)現(xiàn)學(xué)有所教”。

在司法實(shí)踐中，受教育權(quán)的行政糾紛主要集中在學(xué)校招生，開除處分及畢業(yè)證、學(xué)位證發(fā)放等方面。相關(guān)的不少案例已經(jīng)確認(rèn)了學(xué)校在行使這些學(xué)籍管理和非學(xué)術(shù)原因拒絕授予學(xué)位時(shí)可以作為行政訴訟適格的被告，如“田永訴北京科技大學(xué)”案。北京科技大學(xué)94級(jí)本科生田永在1996年的一次考試中，攜帶寫有與考試有關(guān)內(nèi)容的字條，被監(jiān)考老師發(fā)現(xiàn)。同年3月，北科大根據(jù)校發(fā)（94）第068號(hào)《關(guān)于嚴(yán)格考試管理的緊急通知》中的規(guī)定，認(rèn)定田永的行為構(gòu)成考試作弊，決定按退學(xué)處理，且于同年4月填發(fā)了學(xué)籍變動(dòng)通知。但是，北科大沒有直接向田永宣布處分決定和送達(dá)變更學(xué)籍通知，也未辦理退學(xué)手續(xù)。田永繼續(xù)在該校以在校大學(xué)生的身份參加正常學(xué)習(xí)及學(xué)校組織的活動(dòng)。同年9月，北京科技大學(xué)甚至還為田永補(bǔ)辦過(guò)學(xué)生證。1998年6月田永學(xué)習(xí)期滿，成績(jī)?nèi)亢细?，通過(guò)了畢業(yè)實(shí)習(xí)、設(shè)計(jì)及論文答辯。但此時(shí)北科大卻以田永不具有學(xué)籍為由，拒絕為其頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證。田永不服訴至法院。一審法院經(jīng)審理后認(rèn)為，被告北京科技大學(xué)的校發(fā)（94）第068號(hào)通知與原國(guó)家教委發(fā)布的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》相抵觸，應(yīng)屬無(wú)效；北京科技大學(xué)未將處理決定直接向被處理者本人宣布、送達(dá)，允許被處理者本人提出申辯意見，因而其行政管理行為不具有合法性。因此，判決北京科技大學(xué)在判決生效之日起30日內(nèi)向田永頒發(fā)大學(xué)本科畢業(yè)證書，及對(duì)其學(xué)位進(jìn)行審核。北科大提起上訴，最終二審維持了原判決。此案首次確立了高校的行政法律地位，將高校對(duì)學(xué)生的教育管理關(guān)系中的一部分納入到行政法律關(guān)系的范疇。這些可提起行政訴訟的行政管理權(quán)目前主要包括學(xué)業(yè)證書、學(xué)位證書的發(fā)放權(quán)，高校的招生權(quán)及有關(guān)開除學(xué)生學(xué)籍等紀(jì)律處分權(quán)?！疤镉腊浮币虼艘脖环Q為我國(guó)“教育行政訴訟的第一案”。

“田永案”后，我國(guó)還發(fā)生了多起學(xué)生狀告高校的案件，基本以學(xué)校對(duì)學(xué)生處分程序違法而被法院判定校方敗訴。如2005年，齊齊哈爾某高校兩名學(xué)生因在全國(guó)英語(yǔ)四六級(jí)考試過(guò)程中作弊，被學(xué)校開除學(xué)籍。次年，二人以學(xué)校處罰過(guò)重、處罰程序違法為由，將學(xué)校告上法庭。法院審理認(rèn)為，學(xué)校對(duì)兩名學(xué)生作出的處理意見書并未送達(dá)兩名原告，屬程序違法。2007年10月，重慶一名女大學(xué)生，因連續(xù)兩次作弊，被校方作出開除學(xué)籍處分，但因?qū)W校行政行為程序違反行政訴訟法相關(guān)規(guī)定，被法院判撤銷處分決定。

再如1999年一波三折的“劉燕文訴北京大學(xué)案”，雖然最終的結(jié)果是以“已超過(guò)訴訟時(shí)效”為由駁回了原告的訴訟請(qǐng)求，但“劉燕文案”所具備的典型意義在于該案為司法審查介入學(xué)術(shù)自由提供了一個(gè)既不涉及專業(yè)判斷、又能給當(dāng)事人提供司法救濟(jì)的進(jìn)路，即法院在尊重大學(xué)的自治權(quán)和學(xué)術(shù)自由前提下，只是對(duì)程序性問(wèn)題進(jìn)行了審查，避開了對(duì)該博士論文是否達(dá)到博士水平的實(shí)質(zhì)性審查，將判斷該論文的學(xué)術(shù)權(quán)力仍然留給了北京大學(xué)的學(xué)位評(píng)審委員會(huì)。在這種情況下，司法為學(xué)術(shù)的公正提供了一種程序上的制度保證，但學(xué)術(shù)仍然是自由的，當(dāng)然這種自由是建立在遵守基本的正當(dāng)程序的基礎(chǔ)上的。[2]

由于司法審查對(duì)學(xué)術(shù)糾紛領(lǐng)域介入程度、受案范圍和介入作用的有限性，法院只有采用合適的司法審查強(qiáng)度，才能保障受教育權(quán)利和學(xué)術(shù)自由的同時(shí)實(shí)現(xiàn)。司法審查的能動(dòng)性可能導(dǎo)致司法權(quán)對(duì)教育行政權(quán)的過(guò)度干預(yù)，而軟弱無(wú)力的司法約束又會(huì)使司法權(quán)對(duì)教育行政權(quán)監(jiān)督與制約的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。在這里，合理的行政訴訟審查強(qiáng)度就如同寬窄恰當(dāng)?shù)氖馨阜秶粯?，可以?duì)行政權(quán)和司法權(quán)進(jìn)行合理的配置，減少司法與行政之沖突，降低和避免行政訴訟審查制度“制衡不足”或者“干預(yù)過(guò)度”的雙重危險(xiǎn)。[3]

2012年，《刑事訴訟法》《民事訴訟法》都進(jìn)行了大修。而《行政訴訟法》制定已逾20年，法條大都比較簡(jiǎn)陋抽象，早已無(wú)法適應(yīng)日新月異的行政法治環(huán)境的改變?！缎姓V訟法》的修訂已經(jīng)醞釀多年，諸多學(xué)者對(duì)行政訴訟的各個(gè)方面都作了深入細(xì)致的研究，盡管有不少爭(zhēng)議，但在進(jìn)一步拓寬行政訴訟的受案范圍上是達(dá)成普遍共識(shí)的。

落實(shí)在具體教育行政公益訴訟的制度建構(gòu)上，明確將涉及受教育權(quán)糾紛的具體行政行為的合理性及教育政策法令等抽象行政行為都納入到教育行政訴訟的受案范圍，以此來(lái)建立對(duì)教育行政糾紛的司法審查制度，并保證必要的、合理的司法審查之強(qiáng)度，從而有利于公民受教育權(quán)的司法保障，最大限度地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與制度正義。

三、建立教育公益訴訟制度

受教育權(quán)兼具自由權(quán)和社會(huì)權(quán)的屬性。為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)的可訴性，一些國(guó)家法院開拓了一些新的訴訟方法，即通過(guò)公益訴訟，拓展傳統(tǒng)訴訟主體資格的范圍，以實(shí)現(xiàn)對(duì)包括受教育權(quán)在內(nèi)的社會(huì)權(quán)的司法救濟(jì)。教育公益訴訟，是指有關(guān)機(jī)關(guān)、組織或公民個(gè)人對(duì)教育領(lǐng)域內(nèi)違反教育法律法規(guī)、侵犯公民受教育權(quán)等行為，即使與自己無(wú)法律上的利害關(guān)系，也可依法提起訴訟，進(jìn)而達(dá)到維護(hù)教育公共利益之目的的制度。它是一般意義上的公益訴訟制度在教育訴訟案件中的適用。因此，教育公益訴訟應(yīng)當(dāng)包括教育行政公益訴訟、教育民事公益訴訟。[3]提起教育公益訴訟應(yīng)當(dāng)具備三個(gè)條件：一是案件屬于教育公益訴訟的范圍；二是訴訟請(qǐng)求中具有明確的保護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益的內(nèi)容；三是存在一個(gè)能夠代表公共利益的訴訟主體。[4]

教育公益訴訟制度的建立對(duì)教育公平的實(shí)現(xiàn)以及公民受教育權(quán)的保護(hù)尤為重要，我國(guó)訴訟法和教育法應(yīng)當(dāng)對(duì)教育公益訴訟制度作出積極的回應(yīng)?？上驳氖?，2012年8月修正的《民事訴訟法》修正案增加規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”這一條款的確立是中國(guó)公益訴訟制度邁出的跨越性一步，填補(bǔ)了我國(guó)法律關(guān)于公益訴訟的空白。但這個(gè)公益訴訟的條款只是原則性的，很多具體的問(wèn)題諸如公益訴訟原告資格和受案范圍的具體界定，還需要配套法律法規(guī)或司法解釋予以補(bǔ)充和完善。

我國(guó)目前并沒有建立起教育公益訴訟的制度規(guī)范。在我國(guó)的司法實(shí)踐中，教育公益訴訟的案例已有出現(xiàn)，但命運(yùn)各不相同。如下述鄉(xiāng)政府訴輟學(xué)學(xué)生家長(zhǎng)侵犯子女受教育權(quán)案。2007年，新疆阿克蘇地區(qū)轄區(qū)的兩個(gè)鄉(xiāng)政府，將29名輟學(xué)學(xué)生家長(zhǎng)告上法庭，要求法院責(zé)令家長(zhǎng)把孩子送回學(xué)校讀書。法院受理了此案，并作出了對(duì)家長(zhǎng)進(jìn)行罰款并責(zé)令其將孩子送回學(xué)校讀書的判決。此案應(yīng)屬于教育民事公益訴訟，而不是教育行政公益訴訟，因?yàn)榈谝?，被告失學(xué)兒童家長(zhǎng)不是行政主體；第二，根據(jù)《民法通則》第十八條第三款、《義務(wù)教育法》第五條和《未成年人保護(hù)法》第十三條的規(guī)定，父母或其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)負(fù)有讓兒童繼續(xù)入學(xué)接受教育的義務(wù)；第三，鄉(xiāng)政府狀告學(xué)生家長(zhǎng)，不是因?yàn)樽约旱臋?quán)益受到侵害，而是“為孩子的明天”的公共利益，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了鄉(xiāng)政府的私益。[5]

而青島三考生起訴教育部案雖然沒有被最高院受理，卻在社會(huì)各界中引起了極大的反響。2001年，青島三名高考學(xué)生起訴教育部，認(rèn)為其所做出的關(guān)于2001年全國(guó)普通高校高等教育招生計(jì)劃的行政行為侵犯了平等受教育權(quán)。教育部根據(jù)不同地域范圍對(duì)招生人數(shù)做不同限定，這種限定使得不同地域考生被劃分成高低不同的等級(jí)，并在不同等級(jí)中參加高考，等級(jí)之間分?jǐn)?shù)標(biāo)準(zhǔn)線差異巨大，從而直接侵犯了包括3名原告在內(nèi)的廣大考生的平等受教育權(quán)。因?yàn)槠鹪V的是政府的抽象行政行為，并且是代表廣大高考考生的公共利益，倘若最高院能夠受理，以此案可以突破行政訴訟不能審查抽象行政行為的限制，并可開教育行政公益訴訟之先風(fēng)，進(jìn)而迎來(lái)憲法真正司法化的契機(jī)。

教育公益訴訟的訴訟構(gòu)造和訴訟程序的建構(gòu)具體包括以下幾個(gè)方面。

（一）擴(kuò)大行政公益訴訟原告資格的范圍，使行政公益訴訟的原告資格多元化和擬制化

目前，新修訂的《民事訴訟法》的公益訴訟的原告資格僅限于法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織，把公民個(gè)體排除在外，應(yīng)當(dāng)賦予公民公益訴訟的原告資格。公益訴訟的構(gòu)造倚仗訴的利益理論的支撐，挑戰(zhàn)著傳統(tǒng)的當(dāng)事人適格理論。法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定受到違法行為侵害的社會(huì)組織和個(gè)人可以向法院提起訴訟，沒有受到違法行為侵害的特定組織和個(gè)人也可以依據(jù)訴訟信托或國(guó)家干預(yù)等理論提起訴訟。另外，并非所有受到侵害的當(dāng)事人都要參加到公益訴訟中，這些受害者被法律擬制為某個(gè)集團(tuán)或者群體，由特定的組織和個(gè)人代表該集團(tuán)或者群體進(jìn)行訴訟，判決的效力可以擴(kuò)散到該集團(tuán)的所有成員，這就是公益訴訟原告資格擬制化的意義所在。

（二）在相關(guān)立法或司法解釋中對(duì)何謂教育公共利益作出具體界定

鑒于我國(guó)深受大陸法系演繹推理理論的影響，公益訴訟的受案范圍應(yīng)當(dāng)盡量明晰化。由于公共利益具有抽象性和不確定性，公益訴訟的受案范圍可采取列舉式和概括性相結(jié)合的方式。在救濟(jì)方式上，公益糾紛不能只限于既已發(fā)生損害后果的糾紛，還應(yīng)當(dāng)涵攝到潛在的可能發(fā)生損害后果的糾紛，即應(yīng)當(dāng)包括大量的確認(rèn)侵權(quán)之訴求和針對(duì)被告不作為的訴求。

教育行政公益訴訟的受案范圍可包括只要是違反《教育法》《義務(wù)教育法》和《未成年人保護(hù)法》等規(guī)定，導(dǎo)致公民受教育權(quán)直接或間接受到侵害，進(jìn)而使教育公共利益遭受損害的國(guó)家、政府及其教育行政部門的行政行為（包括具體行政行為和抽象行政行為）。具體可包括國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出和各級(jí)人民政府教育財(cái)政撥款沒有達(dá)到《教育法》規(guī)定的教育投入的行為；政府未定期對(duì)學(xué)校校舍安全進(jìn)行檢查，未及時(shí)維修、改造的行為；政府未按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定制定、調(diào)整學(xué)校撤并規(guī)劃的行為；學(xué)校建設(shè)不符合國(guó)家規(guī)定的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、選址要求和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的行為；政府部門未采取措施促進(jìn)學(xué)校均衡發(fā)展的行為；政府未對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難的農(nóng)村學(xué)生實(shí)施“兩免一補(bǔ)”政策而導(dǎo)致部分適齡兒童輟學(xué)的行為；進(jìn)城務(wù)工人員流入地政府部門未對(duì)流動(dòng)兒童提供平等受教育條件、對(duì)異地高考政策設(shè)置額外門檻的行為；縣級(jí)以上人民政府及其教育行政部門沒有嚴(yán)格執(zhí)行教師準(zhǔn)入制度，致使缺乏基本職業(yè)道德的不合格教師虐待兒童事件發(fā)生的行為，等等。

與行政公益訴訟不同，在教育領(lǐng)域中的民事公益訴訟可以是對(duì)公益造成影響的行政行為以外的其他帶有民事法律關(guān)系特征的行為，侵權(quán)主體通常是學(xué)校、公民、法人或其他社會(huì)組織（不包括國(guó)家機(jī)關(guān)），救濟(jì)方法是民事訴訟的途徑。主要有下列一些行為：學(xué)校校車安全管理不到位的行為；學(xué)生住宿、飲食條件達(dá)不到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的行為；學(xué)校違反國(guó)家規(guī)定收取贊助費(fèi)的行為；學(xué)校未對(duì)學(xué)生盡安全教育或提醒義務(wù)的行為；父母或者其他監(jiān)護(hù)人沒有正當(dāng)理由未送適齡兒童入學(xué)，或者使受義務(wù)教育的兒童輟學(xué)的行為；承擔(dān)社會(huì)公共利益的公益性組織沒有依法對(duì)兒童的受教育提供必要條件的行為；廣播電臺(tái)、電視臺(tái)播放的節(jié)目或廣告不利于未成年人身心發(fā)展的行為，等等。

在實(shí)踐中，鑒于相關(guān)案件可能會(huì)出現(xiàn)公益與私益同時(shí)受到侵犯，或者侵權(quán)主體既有行政機(jī)關(guān)，又有學(xué)校、公民或其他組織的情況，因而本文主張教育公益訴訟可以不對(duì)教育行政公益訴訟和民事公益訴訟做嚴(yán)格界分，只要是訴訟標(biāo)的超越了私人糾紛領(lǐng)域，而帶有明顯的公共性的客觀訴訟就可以直接選擇公益訴訟的救濟(jì)途徑。當(dāng)然，也可以選擇行政訴訟或民事訴訟的維權(quán)方式，運(yùn)用行民交叉案件的解決機(jī)制予以處理。公益訴訟制度構(gòu)建的宗旨應(yīng)該是為公民多提供一個(gè)司法救濟(jì)的渠道，即通過(guò)公益訴訟為既具有不確定性又有整體性的原告群體提供利用公益訴訟維護(hù)自身以及公共利益的制度支持。

倘若有了完善的教育公益訴訟制度，但凡涉及到具備公益性質(zhì)的、與一定群體受教育權(quán)保護(hù)相關(guān)的案件就都可納入到教育公益訴訟的范圍，而不會(huì)像2012年年末發(fā)生的畢節(jié)兒童被凍死垃圾箱的事件、江西貴溪校車墜水塘事件，以及河南光縣小學(xué)生被砍事件，最后都以問(wèn)責(zé)幾名官員匆忙收?qǐng)?。如果能有更加成熟、?guī)范、公正的公益訴訟制度，也許能夠促使我們更深入地反思教育立法和執(zhí)法的疏漏，更有利于保障公民受教育基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

（三）設(shè)置公益訴訟的行政訴前程序

教育公益訴訟的啟動(dòng)畢竟比一般訴訟程序要復(fù)雜，因而有必要設(shè)立一套行政訴前程序?qū)嬖V訟進(jìn)行過(guò)濾，即盡可能先用訴訟外方式解決教育糾紛。行政訴前申請(qǐng)程序存在的目的，一是給行政機(jī)關(guān)一個(gè)自我糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)，以盡量避免司法程序不必要或不正當(dāng)?shù)馗深A(yù)行政程序；二是為了防止可能出現(xiàn)的公民濫訴；三是促使教育糾紛更迅速、更有效地予以解決。訴前程序要求對(duì)于損害公共利益的法律行為，屬于行政機(jī)關(guān)管理范圍之內(nèi)的，應(yīng)當(dāng)先由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)處置。檢察機(jī)關(guān)、公益團(tuán)體或公民個(gè)人都可以對(duì)行政機(jī)關(guān)不作為或者沒有正確作為，違反國(guó)家教育法律法規(guī)的行政行為提出改正意見。如果主管機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)未予答復(fù)，或?qū)Υ饛?fù)不服，再直接向法院起訴。但是行政訴前申請(qǐng)程序必須要不同于訴前復(fù)議程序。行政訴前申請(qǐng)程序的設(shè)置目的在于給行政機(jī)關(guān)一個(gè)訴前警示，督促其盡快履行義務(wù)；訴前復(fù)議程序則通過(guò)復(fù)議這種準(zhǔn)司法的程序作出決定，是“窮盡行政救濟(jì)原則”的體現(xiàn)，強(qiáng)行設(shè)定復(fù)議前置程序會(huì)侵蝕行政訴訟本來(lái)就過(guò)于狹窄的存在空間。因此，本文不建議公益訴訟規(guī)定復(fù)議前置程序，因?yàn)檫@樣只會(huì)給原告增加不必要的程序障礙。

（四）訴訟費(fèi)用的分擔(dān)配置

公益訴訟成本如何分擔(dān)配置，直接影響公民利用司法救濟(jì)實(shí)現(xiàn)權(quán)利的機(jī)會(huì)。因?yàn)椤盁o(wú)論審判能夠怎樣完美地實(shí)現(xiàn)正義，如果付出的代價(jià)過(guò)于昂貴，則人們往往只能放棄通過(guò)審判來(lái)實(shí)現(xiàn)正義的希望”。[6]通常情況下，“敗訴者負(fù)擔(dān)”是訴訟成本配置的一般原則。但當(dāng)事人啟動(dòng)公益訴訟的程序是為了公共利益，“敗訴者負(fù)擔(dān)”的原則就有可能將關(guān)心公益訴訟的原告阻擋于法院的大門之外。建議配置三種途徑解決訴訟費(fèi)用問(wèn)題。一是訴訟費(fèi)用由國(guó)家公共財(cái)政負(fù)擔(dān)，而其他訴訟費(fèi)用，如律師費(fèi)、鑒定費(fèi)等，仍應(yīng)由敗訴人承擔(dān)。二是將公益訴訟納入政府法律.助的范圍，并鼓勵(lì)個(gè)人或民間公益法組織為公益訴訟案件提供代理和咨詢服務(wù)。三是律師費(fèi)、鑒定費(fèi)等其他訴訟費(fèi)用可以通過(guò)公益性組織或特定的國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)立的公益訴訟基金會(huì)提供資金支持。教育公益訴訟的原告即可通過(guò)專門的教育公益訴訟基金會(huì)減輕訴訟費(fèi)用的壓力。與教育相關(guān)的基金運(yùn)作在中國(guó)已經(jīng)有了比較好的制度基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)積累，如“希望工程”就是由共青團(tuán)中央及中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)以救助貧困地區(qū)失學(xué)少年兒童為目的，于1989年發(fā)起的一項(xiàng)公益事業(yè)。該基金的宗旨是資助貧困地區(qū)失學(xué)兒童重返校園，建設(shè)希望小學(xué)，改善農(nóng)村辦學(xué)條件。其實(shí)施的兩大主要公益項(xiàng)目為.建希望小學(xué)與資助貧困學(xué)生?！跋Ｍこ獭被鸪闪⒁延?0余年，在幫助眾多兒童實(shí)現(xiàn)求學(xué)夢(mèng)的同時(shí)，更成為了最能夠代表中國(guó)特色的全球性公益品牌。如果今后能將教育公益訴訟的費(fèi)用納入希望工程或諸如此類的教育公益基金中，不失為一種可行的路徑。

[1]溫輝.受教育權(quán)可訴性研究[J].行政法學(xué)研究，2000（3）.

[2]桂萍.論司法審查介入學(xué)術(shù)自由的合理限度[J].現(xiàn)代教育科學(xué)，2006（1）.

[3]范履冰.我國(guó)教育公益訴訟制度的建構(gòu)探析[J].現(xiàn)代法學(xué)，2008（5）.

[4]湯堯.論教育公益訴訟提起的條件[J].教育科學(xué)，2006（6）.

[5]尹力.教育公益訴訟：受教育權(quán)利司法保障新進(jìn)展[J].教育理論與實(shí)踐，2008（10）.

[6]王名揚(yáng).法國(guó)行政法[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1988.