民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的實(shí)踐探索

吳 寧

(天津市濱海新區(qū)漢沽人民檢察院，天津300480)

一、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的法理基礎(chǔ)

一直以來，“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”是困擾我國民事執(zhí)行工作的突出問題。主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面:(1)執(zhí)行不能。主要是指被執(zhí)行人已經(jīng)沒有財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行，導(dǎo)致生效裁判所確定的債權(quán)無法實(shí)現(xiàn)的情形。執(zhí)行不能的原因既非執(zhí)行法院或執(zhí)行法官的因素所造成，也非受外來壓力導(dǎo)致裁判無法執(zhí)行，而是基于市場風(fēng)險(xiǎn)所造成的無法執(zhí)行。(2)執(zhí)行難。主要是指被執(zhí)行人有財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行，但執(zhí)行人員由于某種原因卻不予以積極執(zhí)行，導(dǎo)致債權(quán)人的合法權(quán)益無法得以實(shí)現(xiàn)。由于受人情案、關(guān)系案的影響，當(dāng)被執(zhí)行人為執(zhí)行人員的關(guān)系人時(shí)，執(zhí)行人員往往采取拖延的態(tài)度，甚至有的還教唆、幫助被執(zhí)行人轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)、逃避執(zhí)行，給執(zhí)行工作帶來很大的困難。(3)執(zhí)行亂。主要是指人民法院及其執(zhí)行工作人員不依法定程序開展執(zhí)行工作以及對執(zhí)行工作管理無序，致使生效法律文書得不到正確執(zhí)行的不正?，F(xiàn)象。這一司法痼疾的存在，固然有執(zhí)法環(huán)境、執(zhí)行體制等多方面的原因，但在一定程度上也與我國目前的民事執(zhí)行缺乏有效監(jiān)督有關(guān)。在我國，檢察機(jī)關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其監(jiān)督效果必然不同于其它類型的監(jiān)督，是一種強(qiáng)有力的他律措施。2012年修訂的民事訴訟法明確規(guī)定人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，從法律上認(rèn)可建立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督機(jī)制，將有利于將自律與他律有機(jī)結(jié)合起來，合理構(gòu)建科學(xué)有效的監(jiān)督體系。

1.二元司法體制的必然要求。在我國，檢察機(jī)關(guān)是專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察權(quán)是一項(xiàng)專門的法律監(jiān)督職權(quán)，它和法院的審判權(quán)共同構(gòu)成我國司法權(quán)的完整內(nèi)容。審判權(quán)負(fù)責(zé)作出裁判，是一種實(shí)施法律的權(quán)力，檢察權(quán)負(fù)責(zé)進(jìn)行監(jiān)督，是一項(xiàng)監(jiān)督法律實(shí)施的權(quán)力，兩者相互制衡，共同完成司法權(quán)的行使。按照這種二元司法體制的要求，有法律實(shí)施的領(lǐng)域就必須有法律實(shí)施的專門監(jiān)督。執(zhí)行權(quán)作為法院審判權(quán)的權(quán)能之一，執(zhí)行程序作為民事訴訟程序的最后階段，也應(yīng)受到檢察權(quán)的監(jiān)督制約。

2.民事執(zhí)行活動(dòng)的內(nèi)在要求。權(quán)力制約理論要求對民事執(zhí)行權(quán)加以監(jiān)督。權(quán)力制約理論認(rèn)為，各種國家權(quán)力在行使中必須相互制約，權(quán)力容易導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)利導(dǎo)致絕對的腐敗。法治社會(huì)的基本要求就是限制絕對權(quán)力，這種權(quán)力限制在實(shí)踐中主要表現(xiàn)為法律監(jiān)督的形式。因此，為防止民事執(zhí)行權(quán)的濫用，有必要對其加以外部監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約，防止司法腐敗，而專業(yè)化程度較高的檢察監(jiān)督無疑是較為合適的選擇，這也有利于保障法律的正確實(shí)施，維護(hù)社會(huì)和諧與公正。

3.檢察權(quán)特質(zhì)的應(yīng)然要求。在我國，檢察權(quán)從行政權(quán)、審判權(quán)中獨(dú)立出來，并對上述兩項(xiàng)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。執(zhí)行權(quán)是審判權(quán)的自然延伸，是保障裁判結(jié)果得以實(shí)現(xiàn)的最后一環(huán)，從保證民事訴訟任務(wù)順利完成的角度來看，審判活動(dòng)與執(zhí)行活動(dòng)是一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體，因此，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對包括執(zhí)行程序在內(nèi)的整個(gè)民事訴訟進(jìn)行監(jiān)督。

二、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的優(yōu)越性

長期以來，法院內(nèi)部對執(zhí)行工作的監(jiān)督機(jī)制存在諸多缺陷:如監(jiān)督范圍界定不清，監(jiān)督運(yùn)作程序不明確，監(jiān)督缺乏透明性和嚴(yán)格的程序保障，制度設(shè)計(jì)不合理，內(nèi)部監(jiān)督效果的不穩(wěn)定等。人民檢察院作為國家的專門性法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，能有效地對民事執(zhí)行的內(nèi)部和外部監(jiān)督進(jìn)行優(yōu)化組合，既可保證體制內(nèi)監(jiān)督的有序化，同時(shí)又可避免外部監(jiān)督泛化對正常執(zhí)行工作的干擾，有助于從制度上解決民事執(zhí)行中的諸多問題。

1.監(jiān)督的權(quán)威性。人民代表大會(huì)作為國家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，有權(quán)對其產(chǎn)生的諸多權(quán)力實(shí)施監(jiān)督，但這種監(jiān)督是宏觀的，因此，人民代表大會(huì)授權(quán)人民檢察院對國家權(quán)力運(yùn)行中的有關(guān)法律實(shí)施、適用進(jìn)行監(jiān)督，可以保障國家權(quán)力運(yùn)行的合法性。人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)取得了憲法性地位，最高層次的監(jiān)督地位不僅使人民檢察院行使民事執(zhí)行監(jiān)督權(quán)名正言順，而且保證了監(jiān)督的權(quán)威性。

2.監(jiān)督的有效性。人民檢察院嚴(yán)格按照法律程序行使監(jiān)督權(quán)，具有較強(qiáng)的規(guī)范性特征，避免了隨意性、主觀化。該監(jiān)督運(yùn)行方式符合法治社會(huì)權(quán)力運(yùn)行的常態(tài)和規(guī)律，同時(shí)民事行政檢察人員的專業(yè)性和專門化能夠保證監(jiān)督的有效性。

3.有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處執(zhí)行工作中的職務(wù)犯罪行為。執(zhí)行中的問題背后往往隱藏著法院執(zhí)行人員的違法行為甚至職務(wù)犯罪行為，與執(zhí)行難、執(zhí)行亂相伴隨的則是執(zhí)行工作中職務(wù)犯罪相當(dāng)突出。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的確立，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正民事執(zhí)行中的違法行為，把執(zhí)行人員的腐敗行為控制在違法階段，防止損失的擴(kuò)大;同時(shí)，加強(qiáng)民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行人員貪贓受賄的線索和證據(jù)，帶動(dòng)職務(wù)犯罪的初查工作。實(shí)踐證明，檢察監(jiān)督對法院的執(zhí)行工作并沒有負(fù)面影響，檢察機(jī)關(guān)通過對違法執(zhí)行人員的糾正和職務(wù)犯罪的查處，有利于維護(hù)審判的權(quán)威和人民法院的執(zhí)法形象。

三、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督機(jī)制的實(shí)踐探索

(一)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍認(rèn)定

2012年修訂的民事訴訟法沒有具體規(guī)定檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督民事執(zhí)行的范圍，只是規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”。最高人民法院、最高人民檢察院2011年《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》第二條列舉的當(dāng)事人、利害關(guān)系人可以向檢察院申請監(jiān)督的五種情形，主要是針對實(shí)施民事執(zhí)行的事實(shí)行為。根據(jù)2012年民事訴訟法的規(guī)定，結(jié)合有關(guān)內(nèi)容，筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督民事執(zhí)行的范圍應(yīng)當(dāng)是以下幾個(gè)方面:(1)從民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的對象看，不應(yīng)限于法院的民事執(zhí)行活動(dòng)，執(zhí)行當(dāng)事人或者案外人損害國家和社會(huì)公益，也應(yīng)屬于檢察監(jiān)督的范疇;(2)從民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的內(nèi)容看，既包括對法院在執(zhí)行程序中行使審判權(quán)的行為合法性的監(jiān)督，也包括民事執(zhí)行工作人員廉潔性的監(jiān)督;(3)從民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的強(qiáng)度看，它應(yīng)當(dāng)主要針對民事執(zhí)行及相關(guān)活動(dòng)合法性的監(jiān)督，原則上不涉及民事執(zhí)行活動(dòng)的合理性、科學(xué)性等問題。

(二)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督案件的管轄

1.級別管轄。對民事執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督，應(yīng)由執(zhí)行法院的同級檢察院進(jìn)行監(jiān)督。從效率價(jià)值的實(shí)現(xiàn)出發(fā)，從執(zhí)行程序的方便快捷出發(fā)，由執(zhí)行法院的同級檢察機(jī)關(guān)對執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，既合乎現(xiàn)實(shí)國情，也具有合理性和可操作性。

2.地域管轄。關(guān)于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的地域管轄，關(guān)鍵是如何明確異地執(zhí)行案件的監(jiān)督管轄。雙方當(dāng)事人處于不同行政區(qū)域的案件，執(zhí)行活動(dòng)易受地方保護(hù)主義的影響。執(zhí)行法院所在地檢察院、執(zhí)行行為地檢察院進(jìn)行監(jiān)督都應(yīng)當(dāng)擁有監(jiān)督權(quán)。筆者認(rèn)為，應(yīng)賦予執(zhí)行當(dāng)事人選擇權(quán)，收到當(dāng)事人申請的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法受理。若對監(jiān)督權(quán)決定發(fā)生分歧，應(yīng)當(dāng)報(bào)送共同的上級檢察院決定。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為異地進(jìn)行監(jiān)督確有不便的，可以將案件移送有管轄權(quán)的其他檢察機(jī)關(guān)辦理，受移送的檢察院應(yīng)當(dāng)接收案件并開展調(diào)查和監(jiān)督。

(三)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的若干方式

檢察機(jī)關(guān)如何對民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)督，是一個(gè)至關(guān)重要的問題。它與檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督民事訴訟的一般方式既有共性，又有差異。民事執(zhí)行中，大量的活動(dòng)屬于事務(wù)性的工作，繁瑣而具體。長期以來，檢察機(jī)關(guān)未能對民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，一個(gè)直接的原因就是法律沒有明確規(guī)定對民事執(zhí)行的監(jiān)督方式。修訂的民事訴訟法沒有具體規(guī)定檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督民事執(zhí)行的方式，為了有效展開監(jiān)督工作，在遵循相關(guān)原則的情形下，可以對監(jiān)督方式進(jìn)行有益的探索和實(shí)踐。

1.檢察建議。最高人民法院、最高人民檢察院2011年《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》規(guī)定了檢察建議這種監(jiān)督方式。檢察建議作為一種執(zhí)行監(jiān)督方式，對法院的執(zhí)行裁定、決定及執(zhí)行實(shí)施過程中的錯(cuò)誤均可適用，也是實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)采用的最主要的監(jiān)督方式。在執(zhí)行實(shí)務(wù)中，已有以下探索，如發(fā)出檢察建議前，給予雙方當(dāng)事人充分表達(dá)意見的機(jī)會(huì);對檢察建議的實(shí)際效果進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估;對于違法執(zhí)行人員的檢察建議還必須與法院有關(guān)部門進(jìn)行事前協(xié)商;對法院也要求有相應(yīng)的審查程序和回復(fù)程序。

2.抗訴。未執(zhí)行終結(jié)的案件，若執(zhí)行中涉及實(shí)體權(quán)利方面的錯(cuò)誤裁定(如變更、追加被執(zhí)行主體、案外人提出執(zhí)行異議等)，對執(zhí)行過程中損害國家利益、公共利益的錯(cuò)誤裁定，對在執(zhí)行過程中存在貪污受賄、徇私舞弊而作出的裁定，檢察院可提起抗訴實(shí)施民事執(zhí)行檢察監(jiān)督。抗訴后，執(zhí)行法院應(yīng)當(dāng)中止民事執(zhí)行裁定或其他民事執(zhí)行措施的實(shí)施。

3.查辦職務(wù)犯罪。在執(zhí)行判決、裁定活動(dòng)中，執(zhí)行人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任或者濫用職權(quán)，如不依法采取訴訟保全措施、不履行法定執(zhí)行職責(zé)，或者違法采取訴訟保全措施、強(qiáng)制執(zhí)行措施，致使當(dāng)事人或者其他人的利益遭受重大損失的，應(yīng)當(dāng)負(fù)法律責(zé)任。執(zhí)行人員在執(zhí)行活動(dòng)中有以上情形的，可由檢察機(jī)關(guān)立案偵查。

［1］張步洪.新民事訴訟法講義—申訴、抗訴與再審［M］.北京:法律出版社，2012.

［2］王光榮.檢察機(jī)關(guān)對民事執(zhí)行監(jiān)督的途徑和方式［J］.知識經(jīng)濟(jì)，2010(4).