最大可能合作原則下締約國的義務(wù)——基于沒收國際合作的分析視角

吳 瑞，蔣秀蘭

(中國人民公安大學(xué)，中國北京 100038)

最大可能合作原則是指在沒收國際合作①見蔣秀蘭:《沒收國際合作的發(fā)展沿革》，《西部法學(xué)評論》2011年第7期，第70～75頁。中，各締約國應(yīng)當(dāng)在本國法律制度的范圍內(nèi)盡最大可能采取必要措施，以確保能沒收犯罪所得、與所得相當(dāng)?shù)膬r值和公約所涵蓋的犯罪工具，并為其他締約國提供沒收事宜的司法協(xié)助的原則。最大可能合作原則是沒收國際合作領(lǐng)域開創(chuàng)的一項特有原則。自沒收國際合作法律機(jī)制創(chuàng)建以來，為防止為實(shí)施公約而頒布的新法律成為一紙空文并確保各國立法者做出行動，按照其法律制度的基本原則實(shí)施公約的各項條款，《聯(lián)合國毒品和犯罪公約》為締約國創(chuàng)設(shè)了該項法律義務(wù)。該義務(wù)要求各締約國在最寬泛的意義上審慎考慮本國促進(jìn)沒收國際合作的法律和體制框架，從而在其國內(nèi)法律制度內(nèi)建立一個在本國凍結(jié)、扣押和沒收資產(chǎn)的基本制度以及專門的國際合作機(jī)制，以便為與沒收有關(guān)的偵查、調(diào)查、起訴和司法程序提供最廣泛的協(xié)助措施。

一、最大可能合作原則的出處

最大可能合作原則的正式表述始于2000年的《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》。該公約第13條關(guān)于沒收事宜的國際合作中要求締約國在收到對本公約所涵蓋的一項犯罪擁有管轄權(quán)的另一締約國關(guān)于沒收本公約第12條第1款所述的、位于被請求國領(lǐng)土內(nèi)的犯罪所得、財產(chǎn)、設(shè)備或其他工具的請求后，應(yīng)在本國國內(nèi)法律制度的范圍內(nèi)盡最大可能提供協(xié)助。在這類情形下，締約國既可以承認(rèn)和執(zhí)行外國沒收令，也可以在另一締約國提供的資料的基礎(chǔ)上向主管機(jī)關(guān)請求由本國下達(dá)沒收令。無論屬于上述哪種情況，一旦令狀頒發(fā)或得到批準(zhǔn)，被請求的締約國就必須采取措施“辨認(rèn)、追查和凍結(jié)或者扣押”犯罪所得、財產(chǎn)、設(shè)備或者其他工具以便加以沒收。一個國家提供最大程度合作的前提是其國內(nèi)基礎(chǔ)制度能夠?yàn)闆]收事宜上開展合作奠定基礎(chǔ)，為此，公約創(chuàng)設(shè)了規(guī)定各締約國得以對犯罪所得加以沒收和扣押的權(quán)力的主要立法義務(wù)。該公約第12條要求締約國在其本國法律制度的范圍內(nèi)盡最大可能采取必要措施，以便確保能沒收犯罪所得、與所得相當(dāng)?shù)膬r值和公約所涵蓋的犯罪工具。根據(jù)公約的立法精神，“‘在本國法律制度的范圍內(nèi)盡最大可能’一語旨在反映出不同的法律制度在執(zhí)行該條規(guī)定的義務(wù)方面的方式上的差異。然而，要求各國有廣泛的能力來遵守第12條的規(guī)定”。②見《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約立法指南》，聯(lián)合國出版物，銷售編號:C．05．V．2，第292段。第12條還規(guī)定各締約國有義務(wù)采取措施確保能夠辨認(rèn)、追查、凍結(jié)和扣押有關(guān)物品，以便最終予以沒收。此外，該條還規(guī)定各締約國有義務(wù)授權(quán)法院或其他主管當(dāng)局下令提供銀行記錄和其他證據(jù)以便于此種辨認(rèn)、凍結(jié)和沒收。公約第18條進(jìn)一步發(fā)展了上述舉措，呼吁在偵查、起訴和審判程序中相互提供第3款所列最大程度的司法協(xié)助，并將適用范圍擴(kuò)大到公約所涵蓋的所有犯罪。

與《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》類似的詳細(xì)條文載于2003年的《聯(lián)合國反腐敗公約》(第31條、第46條、第54～55條)，1988年的《聯(lián)合國禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥物國際公約》(第5條、第7條)，1999年的《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》(大會第54/109號決議，附件)(第8條、第12條)。需要指出的是，《聯(lián)合國禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥物國際公約》和《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》在沒收條款中并沒有要求締約國盡最大可能提供協(xié)助的直接表述，而是在“相互提供法律協(xié)助”一款中作了要求?！堵?lián)合國禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥物國際公約》第7條“相互法律協(xié)助”在第1款中規(guī)定，“締約國應(yīng)遵照本條規(guī)定，在對于按第3條第1款所確定的刑事犯罪進(jìn)行的調(diào)查、起訴和司法程序中相互提供最廣泛的法律協(xié)助”?！吨浦瓜蚩植乐髁x提供資助的國際公約》則在第12條要求締約國在針對公約所列罪行進(jìn)行刑事調(diào)查、刑事訴訟或引渡程序方面互相提供最大限度的法律協(xié)助。這兩項規(guī)定雖然并沒有專門針對沒收國際合作要求締約國盡最大可能合作義務(wù)，但實(shí)際上卻把締約國提供最大程度合作的義務(wù)擴(kuò)及對整個案件進(jìn)行刑事調(diào)查、起訴以及司法程序中。

此外，安全理事會第1373(2001)號決議和反洗錢金融行動特別工作組的四十條建議就犯罪所得的辨認(rèn)、追查、扣押和充公手段也向各國提出了要求和指導(dǎo)。安全理事會第1373(2001)號決議決定，所有國家都應(yīng)當(dāng)在涉及資助或支持恐怖主義行為的刑事調(diào)查或刑事訴訟中相互給予最大程度的協(xié)助，包括協(xié)助取得本國掌握的、訴訟所必需的證據(jù)?！霸摋l文對所有國家都有約束力，包括尚未批準(zhǔn)全部或某些反恐普遍文書的國家。”①見《2009反恐怖主義刑事司法手冊》(聯(lián)合國出版物，出售品編號:C．09．IV．2，第78頁。)金融行動工作組的40項建議中第35、36和37條中提出，無論是否涉及雙重犯罪，各國都應(yīng)盡最大可能提供法律互助，以滿足他國提出的有關(guān)洗錢和上游犯罪的調(diào)查、起訴、沒收、引渡以及其他行動和訴訟程序方面的協(xié)助要求。

最大可能合作原則不僅普遍規(guī)定在以上國際法律文書中，在區(qū)域性公約中也成為一項基礎(chǔ)性原則。如1990年歐洲委員會《關(guān)于犯罪所得的洗錢、追查、扣押和沒收問題的公約》第7條“國際合作的一般原則和措施”規(guī)定，各締約國應(yīng)當(dāng)為了旨在沒收工具和收益而進(jìn)行調(diào)查和訴訟的目的彼此開展盡可能最廣泛的合作;而在第8條“協(xié)助義務(wù)”中則要求各締約國應(yīng)根據(jù)請求，在識別和追蹤工具、收益和其他應(yīng)予沒收的財產(chǎn)方面彼此提供盡可能最大的協(xié)助?？傊畲罂赡芎献髟瓌t已經(jīng)成為沒收國際合作領(lǐng)域中一項具有基礎(chǔ)意義的基本原則。

二、最大可能合作原則的內(nèi)在要求

在全球化背景下，科技和信息的發(fā)展打破了領(lǐng)土主權(quán)的無形屏障，國際犯罪、跨國犯罪的犯罪能力大大提高，打擊犯罪成為所有國家的共同責(zé)任。在這種環(huán)境之下，國際合作是各國努力中不可或缺的部分。而制定公約和其相關(guān)議定書的用意就是促進(jìn)國際合作和施行集體措施，令各國政府在執(zhí)法時更有成效和效率更高。而“國際合作的增加在國家之間結(jié)成了一張相互依賴的網(wǎng)”，“以往那種認(rèn)為在國際關(guān)系中國家權(quán)力高于一切的鐵板一塊的概念”，似乎“正不斷地被許多極小的線繩牽扯著”，“國家主權(quán)概念正逐步被條約以及國家的實(shí)踐所侵蝕”。②參見［美］M．謝里夫·巴西奧尼著《國際刑法導(dǎo)論》，趙秉志、王文華等譯，法律出版社2006年版，第38頁。在沒收國際合作這一領(lǐng)域，最大可能合作原則為各締約國提出了更為具體的要求。

(一)不得隨意拒絕協(xié)助要求

對所有締約國而言，公約的條文本身具有高度約束力，公約關(guān)于刑事定罪和懲罰的行動也都是強(qiáng)制性的。最大可能合作原則要求各締約國在圍繞沒收事宜展開的偵查、起訴和審判程序中提供最大程度的司法協(xié)助。雖然，各締約國在決定為此種程序提供何種程度的協(xié)助方面擁有裁量權(quán)，但至少應(yīng)當(dāng)對某些締約國可能不參加實(shí)際審判的刑事訴訟程序的某些部分提供協(xié)助，例如審判前的訴訟程序、判決程序和保釋程序，以確保在與沒收資產(chǎn)有關(guān)的調(diào)查和訴訟方面提供協(xié)助，當(dāng)然，這些程序必須與根據(jù)公約確立的犯罪有關(guān)。

首先，對于締約國提出的協(xié)助請求，不得以銀行保密為由拒絕提供。

雖然在大多數(shù)締約國，銀行保密已經(jīng)成為銀行業(yè)的固有傳統(tǒng)，但是在沒收國際合作的法律框架中，各締約國都有義務(wù)消除保護(hù)性法律和法規(guī)中可能阻礙對根據(jù)公約確立的犯罪進(jìn)行國內(nèi)刑事調(diào)查的一切障礙。對此，《有組織犯罪公約》第12條和《反腐敗公約》第31條均在沒收條款中要求締約國不得以銀行保密為由拒絕按照本款規(guī)定采取行動;在法律互助條款的第8款中則要求各締約國不得以銀行保密為由拒絕提供司法協(xié)助。該款不包括在僅僅適用于無司法協(xié)助條約情形下才適用的條款中。相反，各締約國有義務(wù)確保不得依據(jù)其法律制度，包括它們的《刑法》、《刑事訴訟法》或者銀行法律法規(guī)，使用此種拒絕理由。因此，如果一個締約國的立法允許使用此種拒絕理由，締約國加入公約的行為應(yīng)當(dāng)作為一個條約法事項使先前條約中的相反規(guī)定自動失效。如果締約國的法律制度規(guī)定不得直接適用條約，則需要進(jìn)行國內(nèi)立法。事實(shí)上，公約關(guān)于舉報可疑交易的要求和關(guān)于各締約國均設(shè)立金融情報機(jī)構(gòu)的建議，已經(jīng)承認(rèn)了這一點(diǎn)。

其次，當(dāng)締約國以存在有關(guān)條約作為提供沒收國際合作的條件時，應(yīng)當(dāng)將公約視為必要而充分的條約依據(jù)，而不得隨意拒絕請求國的司法協(xié)助請求。根據(jù)《1988年公約》第5條第4款f項和《反腐敗公約》第55條第6款，當(dāng)被請求國要求與請求國存在條約關(guān)系時，“應(yīng)將本公約視為必要而充分的條約依據(jù)”。這一約束性做法與在引渡方面就同一問題采取的非約束性做法正好形成鮮明的對照，體現(xiàn)了有關(guān)“與現(xiàn)行或未來的相互法律協(xié)助條約發(fā)生潛在沖突的一項重要規(guī)定”。該款沒有確定“有關(guān)條約”與“公約”之間的優(yōu)先順序，其作用是保證根據(jù)一般性相互法律協(xié)助條約承擔(dān)的義務(wù)不因公約的具體規(guī)定而減少。具體而言就是，如果公約規(guī)定提供的協(xié)助水平高于適用的雙邊或多邊相互法律協(xié)助條約條款規(guī)定的水平，就執(zhí)行公約的規(guī)定;相反，在條約規(guī)定提供的協(xié)助水平較高的案件中，則要優(yōu)先執(zhí)行條約的規(guī)定。①見 《1988年聯(lián)合國禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥物公約評注》，聯(lián)合國出版物，出售品編號:C．98．X．5．關(guān)于第五條的評論。

最后，在沒收國際合作框架下，如果締約國之間沒有簽訂司法協(xié)助條約，則公約的司法協(xié)助條款所確立的廣泛權(quán)力可以適用?！队薪M織犯罪公約》第18條第7款規(guī)定，在尋求合作的締約國和被尋求合作的締約國之間未締結(jié)有效的司法協(xié)助條約的情況下，在提供第3款所列合作形式中適用第18條第9至29款中所列司法協(xié)助規(guī)則。同樣的要求體現(xiàn)在《反腐敗公約》第46條(第7款和第9至29款)，締約國不能以不存在條約依據(jù)為由拒絕提供協(xié)助。如果沒有適用的司法協(xié)助條約，公約對于這種情形提供了一個機(jī)制，用于轉(zhuǎn)交和執(zhí)行與沒收協(xié)助有關(guān)的請求。在這方面，如果關(guān)于司法協(xié)助的本國現(xiàn)行法律與這些條款中的任何一項規(guī)定不一致，并且本國法律優(yōu)先于條約，則可能需要立法。在任何情況下，如果這些條款能夠?yàn)楹献魈峁┍憷?，各締約國也應(yīng)該鼓勵適用這些條款。因?yàn)?，“這一賦予效力的法律可以具有一般性”。②《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約立法指南》，聯(lián)合國出版物，銷售編號:C．05．V．2，第479段。

(二)國家的基本立法義務(wù)

邏輯推理和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都表明，國際公約和議定書不可能在真空中執(zhí)行。批準(zhǔn)公約是朝著更多地利用公約邁出的第一個必要步驟。另一個步驟是在國內(nèi)法中更徹底地落實(shí)公約的實(shí)質(zhì)和程序要素。“現(xiàn)有的國際合作幾乎完全依賴于國內(nèi)法律體系的有效性?！雹邸?聯(lián)合國大會第六十屆會議秘書長的報告:加強(qiáng)預(yù)防和打擊恐怖主義方面的國際合作和技術(shù)援助》(A/60/164，第19段。)為了履行按公約承擔(dān)的義務(wù)，締約國需要通過適當(dāng)?shù)牧⒎ê托姓袆?，把這些協(xié)定的實(shí)質(zhì)性要求和程序性要求納入其現(xiàn)有刑事司法制度。遺憾的是，并非每個國家都有國內(nèi)立法或條約以建立缺乏雙邊條約情況下開展合作的必要的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施。若被請求國沒有確立基本引渡或沒收程序的立法，將一部毒品和犯罪公約作為法律依據(jù)可能帶來不確定性。如果請求國官員不知道外國法律要求哪些條件，因而不能夠自己評估他們可否滿足要求，就可能會等待下一次機(jī)會在別處出現(xiàn)，而不是在成功希望渺茫的情況下耗費(fèi)大量時間和精力。因此，對于各締約國而言，它們需要立法以確立沒收國際合作領(lǐng)域必要的實(shí)體和程序要素，以便使毒品和犯罪公約得到盡可能充分的利用。④《加強(qiáng)國際合作打擊犯罪相關(guān)問題的實(shí)用辦法》(A/CONF．213/10，第23段。)

1．關(guān)于實(shí)體性要素的立法義務(wù)

圍繞沒收事宜展開國際合作的前提必須是基于公約所涵蓋的犯罪，所以締約國在沒收國際合作的法律制度下承擔(dān)的首要義務(wù)是審查其立法框架以便確定是否需要進(jìn)行必要的立法以制定有關(guān)方面的現(xiàn)代刑事犯罪法典。如果締約國現(xiàn)行的司法協(xié)助法律和條約不夠?qū)挿海蛔阋院w公約所涉及的所有犯罪，則可能需要修訂法律。而對于那些國際條約不能直接在國內(nèi)適用的國家而言，則需要在立法上做重大修訂。當(dāng)然，任何規(guī)定概不能影響公約所述各項措施應(yīng)當(dāng)根據(jù)締約國法律規(guī)定并以其為準(zhǔn)加以確定和實(shí)施的原則。相對于公約而言，國家立法可能包括更廣泛的內(nèi)容，但至少應(yīng)涵蓋公約所要求的內(nèi)容。通常各國本國體現(xiàn)公約用語的各種犯罪，不論其是以原已存在的法律還是以新訂立的法律為依據(jù)，往往都在所使用的名稱和用語上與公約中的罪名相符，但這并不是關(guān)鍵所在。用語上的貼近固然可取，但并不是必要的條件，關(guān)鍵是要對公約所涵蓋的一系列行為加以刑事定罪，從而達(dá)到各國必須遵守的最低限度標(biāo)準(zhǔn)。在滿足最低限度標(biāo)準(zhǔn)的前提下，締約國可以超出這些標(biāo)準(zhǔn)而在其本國立法中自行做出高于這一最低限度標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。①見 A/58/422/Add．1，第36 段。

事實(shí)上，各國確立的罪名完全可能在范圍上有所不同，尤其是在原已存在的法規(guī)和判例法中。另外，各法域?qū)︻愃品缸镆?guī)定的刑罰差別也很大，反映出各國在傳統(tǒng)、優(yōu)先次序和政策上的區(qū)別。從實(shí)踐的角度評價，鑒于沒收國際合作所追求的目標(biāo)以及所規(guī)定義務(wù)的性質(zhì)，特別是在犯罪方面，想成為公約締約國的許多國家將需要制定復(fù)雜的執(zhí)行立法。

2．提供程序性權(quán)力的義務(wù)

除了協(xié)調(diào)統(tǒng)一實(shí)質(zhì)性條文外，締約國還需要相應(yīng)地就沒收國際合作所必需的程序性權(quán)力做出立法規(guī)定。將獲取非法暴利的行為定為刑事犯罪，還不足以懲治或震懾罪犯。有必要采取實(shí)際措施，使犯罪的人無法從其犯罪中獲益。其中最重要的方法之一是確保各國具有強(qiáng)有力的程序性機(jī)制，得以辨認(rèn)、凍結(jié)、扣押和沒收非法獲取的資金和財產(chǎn)。沒有強(qiáng)有力的國內(nèi)禁制和沒收規(guī)定，就不可能在資產(chǎn)的沒收(包括追回)上開展卓有成效的國際合作。還有必要建立專門的國際合作機(jī)制以便使各國能夠執(zhí)行外國的凍結(jié)和沒收令并且能夠最為適當(dāng)?shù)厥褂帽粵]收的收益和財產(chǎn)?？梢哉f，建立行之有效的程序性刑事司法機(jī)制和加強(qiáng)國際合作是在國家和全球一級采取綜合對策的重要組成部分。

具體說來，國家在程序性權(quán)力方面的立法義務(wù)包括兩方面。

首先，締約國應(yīng)當(dāng)盡最大可能在本國法律制度的范圍內(nèi)建立一個凍結(jié)、扣押和沒收資產(chǎn)的基本制度，包括:沒收用于或擬用于公約所涵蓋的犯罪的財產(chǎn)、設(shè)備或其他工具以及犯罪所得或價值與其相當(dāng)?shù)呢敭a(chǎn);對已轉(zhuǎn)變或轉(zhuǎn)化的財產(chǎn)、與合法來源獲得的財產(chǎn)相混合的所得(以有關(guān)所得的價值為限)以及從這種所得產(chǎn)生的利益或收入適用沒收權(quán);建立有關(guān)程序，辨認(rèn)、追查、凍結(jié)和/或扣押公約所涵蓋的犯罪所得和工具，以便最終予以沒收;建立有關(guān)程序，使法院或其他主管當(dāng)局有權(quán)下令提供或扣押銀行、財務(wù)或商務(wù)記錄，以便利此種辨認(rèn)、凍結(jié)、沒收和追回。

其次，締約國應(yīng)當(dāng)建立專門的國際合作機(jī)制，盡最大可能:執(zhí)行外國的沒收令;使其主管機(jī)關(guān)能夠通過對洗錢犯罪或者對可能發(fā)生在其管轄范圍內(nèi)的其他犯罪做出判決，或者通過本國法律授權(quán)的其他程序，下令沒收這類外國來源的財產(chǎn);使其主管機(jī)關(guān)根據(jù)另一締約國的請求就最終可加以沒收的財產(chǎn)發(fā)出凍結(jié)和扣押令;使其主管機(jī)關(guān)根據(jù)請求辨認(rèn)、追查、凍結(jié)和/或扣押公約所涵蓋的犯罪所得和工具，以便最終予以沒收。

大多數(shù)情況下，全面執(zhí)行關(guān)于沒收國際合作的能力需要締約國依照本國法律原則通過立法為本國主管當(dāng)局提供充分的權(quán)力，來支持其用以查明和辨認(rèn)資產(chǎn)并將它們與有關(guān)犯罪聯(lián)系起來所必需的追查和其他調(diào)查措施。此外，各締約國司法當(dāng)局還應(yīng)當(dāng)有權(quán)力承認(rèn)外國法院就導(dǎo)致扣押和沒收的基本要素做出的裁決、判決或命令，包括任何關(guān)于一項犯罪已經(jīng)計劃或已經(jīng)實(shí)施的裁決、關(guān)于犯罪所得或財產(chǎn)和任何有關(guān)罪行和罪犯或被指控罪犯之間存在聯(lián)系的事實(shí)認(rèn)定以及關(guān)于偵查權(quán)、扣押和沒收的命令。

需要特別指出的是，即使諸多國際公約對締約國提出了國內(nèi)立法的要求和義務(wù)，這并不意味著締約國應(yīng)當(dāng)通過遵行任何特定模式來執(zhí)行關(guān)于沒收事宜的國際合作，相反，締約國可以在符合本國法律框架的情況下靈活地履行其義務(wù)。②見《聯(lián)合國反腐敗公約立法指南》，聯(lián)合國出版物，銷售品編號 C．06IV．16，第429段。

(三)采取必要措施，提高國家刑事司法系統(tǒng)的能力

良好運(yùn)作、高效、有效和人道的刑事司法系統(tǒng)不僅可以提高國際合作的有效性，對長期可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展也會產(chǎn)生積極的影響。對于締約國來說，至關(guān)重要的不僅是需要制定國內(nèi)法規(guī)以落實(shí)提供支持的立法框架，還需要充分執(zhí)行這些國內(nèi)法律和規(guī)章，并發(fā)展進(jìn)行合作的能力。為落實(shí)這一要求，締約國需要從政策結(jié)構(gòu)著手，加強(qiáng)刑事司法系統(tǒng)的能力建設(shè)。必要時甚至需要進(jìn)行法律改革和復(fù)雜的程序改革，從而在國家一級大大提高對犯罪的偵查、起訴能力，同時加強(qiáng)在國際一級開展合作的能力。

首先，建立有關(guān)的行政和政策基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，以促進(jìn)整個刑事司法系統(tǒng)更有效地發(fā)揮作用。

針對包含跨國因素的例如洗錢、腐敗這樣的復(fù)雜犯罪的任何調(diào)查，都需要有關(guān)國家刑事司法和執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間尤為密切和持久的合作。所以執(zhí)行公約的要求所包含的問題將涉及締約國的執(zhí)法行政基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)?？梢钥紤]以適當(dāng)方式提出要求，要求公共機(jī)關(guān)的高級管理人員和公職人員理解有關(guān)國際公約的宗旨以及他們在實(shí)施本條方面的作用;同時通過培訓(xùn)方案以及定期的、一系列的機(jī)會促進(jìn)他們與調(diào)查和起訴機(jī)關(guān)之間的合作，來加強(qiáng)他們獲得這種理解。

要使得整個刑事司法系統(tǒng)發(fā)揮更有效的作用，還有一個核心的問題，那就是需要確保有必要的人力和財政資源以及必不可少的裝備和基礎(chǔ)設(shè)施可用，對許多締約國而言，這可能也是所關(guān)切的重要問題。必要的人員可能包括執(zhí)行人員、律師、調(diào)查員和財務(wù)分析師，委托他們完成處理涉及敏感和高強(qiáng)度調(diào)查、銀行和審計技術(shù)、舉報人和弱勢證人的案件的任務(wù)。缺少合適的人員甚至可能影響締約國起草自己的促進(jìn)性或有效立法以實(shí)施公約所提出的要求的能力。所以各國還必須提供所需的人力和財政資源，將公約在本國的法律中實(shí)施，并且聯(lián)手合作采用該等國際法律條文，才能成功有效地打擊跨國犯罪和罪犯。

其次，制定措施，加強(qiáng)刑事司法機(jī)構(gòu)的技能和能力建設(shè)。

對于那些已經(jīng)制定了國內(nèi)法律并建立了必要執(zhí)法機(jī)制的國家而言，要考慮的不是如何制定更多的法律來處理犯罪的問題，而是如何發(fā)展更多成功偵查和起訴犯罪案件所需的執(zhí)法能力，這也是重建法治和加強(qiáng)地方刑事司法系統(tǒng)的全部努力的一部分。不提高國家刑事司法系統(tǒng)作為公正、高效、負(fù)責(zé)系統(tǒng)運(yùn)作的整體能力，也就不可能建立起國際合作打擊犯罪的能力。

制定各種措施發(fā)展國家刑事司法能力需要考慮采取綜合性建設(shè)能力辦法，因?yàn)閲倚淌滤痉芰Φ乃皆诤艽蟪潭壬先Q于非立法措施，包括可能實(shí)施法律改革舉措、增強(qiáng)司法機(jī)構(gòu)的總體能力以及確保執(zhí)法機(jī)構(gòu)和檢察人員受到適當(dāng)?shù)呐嘤?xùn)并得到充分的資源等。當(dāng)然，整個系統(tǒng)能夠進(jìn)行有效的橫向協(xié)調(diào)，仍是任何此類舉措取得成功的重要前提之一。①M(fèi) ．Shaw 和 Y．Dandur and(編輯)，Maximizing the Effectiveness of the Technical Assistance Provided in the Fields of Crime Prevention and Criminal Justice(歐洲防罪所，2006年，赫爾辛基)。檢察官和法官必須投入更多的時間和財政資源，將其合作網(wǎng)絡(luò)提升到警察機(jī)構(gòu)間已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的水平。其他挑戰(zhàn)也很多且很艱巨，締約國應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)負(fù)責(zé)打擊跨國犯罪的刑事司法機(jī)構(gòu)的技能和能力方面進(jìn)行投資，為行政、調(diào)查、檢察和審判當(dāng)局提供培訓(xùn)，以便執(zhí)行與財產(chǎn)凍結(jié)、扣押和沒收相關(guān)的法律。國家刑事司法官員在日常工作中適用國際條文和相關(guān)國內(nèi)法規(guī)的能力有限。他們往往缺乏必要的程序、政策和做法，并缺乏適用國內(nèi)法規(guī)的實(shí)質(zhì)性知識和能力。②見《預(yù)防犯罪和刑事司法委員會第二十屆會議秘書長的報告:協(xié)助實(shí)施與恐怖主義有關(guān)的國際公約和議定書》(E/CN．15/2011/4，第8 段。)這對國家刑事司法能力的建設(shè)是個很大的挑戰(zhàn)。在這方面，《反腐敗公約》第60條第2款和第62條提出了與《有組織犯罪公約》類似的建議?！斗锤瘮」s》第60條第2款呼吁各締約國，尤其是為了發(fā)展中國家的利益，考慮在它們各自的打擊腐敗計劃和方案中相互提供最寬泛的技術(shù)援助措施，包括培訓(xùn)、援助以及相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識的相互交流，這將便利締約國之間的國際合作。作為這項領(lǐng)域內(nèi)的一項實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，一份關(guān)于《聯(lián)合國反腐敗公約》各項規(guī)定的《技術(shù)指南》已經(jīng)提出?？梢砸砸呻y案件和解決相關(guān)問題的體制和司法框架為重點(diǎn)為法官、檢察官和執(zhí)法人員以及其他相關(guān)人員舉辦關(guān)于國際合作的國家、區(qū)域和區(qū)域間講習(xí)班。

締約國應(yīng)當(dāng)確保聯(lián)合國打擊犯罪方面的技術(shù)援助能力，擁有足夠的資源，以應(yīng)對國際社會面臨的新挑戰(zhàn)。事實(shí)上，僅沒收機(jī)制的復(fù)雜性本身就突出表明需要毒品和犯罪問題辦公室提供的技術(shù)援助、通過國際洗錢信息網(wǎng)絡(luò)得到的信息和一些實(shí)體就沒收犯罪所得開展的工作，這些實(shí)體包括貨幣基金組織、世界銀行、洗錢問題金融行動工作隊、刑警組織和捐助國等。為實(shí)現(xiàn)各項公約和改進(jìn)締約國的國際合作能力，已經(jīng)開發(fā)了一些用來加強(qiáng)國際合作能力的公開供應(yīng)的教育和行動方面的工具。

再次，進(jìn)行必要的刑事司法改革，發(fā)展國家刑事司法能力。

締約國只有具備了足夠的刑事司法能力，才能按照新的國際標(biāo)準(zhǔn)開展各種形式的國際合作。為了發(fā)展這種能力，可能需要進(jìn)行必要的刑事司法改革。聯(lián)合國自成立以來，一直在積極制定和推行預(yù)防犯罪和刑事司法領(lǐng)域的國際公認(rèn)原則。這些標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范對推行更加有效和公正的刑事司法措施發(fā)揮了重大作用。聯(lián)合國毒品和犯罪文書幾乎普遍的覆蓋面使其成為每個國家都可利用的“具有成本效益的資源”。國家一級可以利用這些標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，因?yàn)檫@些標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范有助于進(jìn)行深入評估，從而促使實(shí)行必要的刑事司法改革。這些標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范有助于擬訂法律改革和加強(qiáng)法治國家戰(zhàn)略。事實(shí)上，這些標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范也是最佳做法，各國可加以調(diào)整以滿足本國需要并反映本地情況。為了便于執(zhí)行，可以將需要采取的措施分為需要或允許在國內(nèi)采取的規(guī)定和側(cè)重于國際合作的規(guī)定。不過二者之間有著密切的關(guān)系。因?yàn)橹挥袊鴥?nèi)立法對國際范圍的要求十分敏感，才能實(shí)現(xiàn)有效合作的目標(biāo)。此外，二者之間還有一定程度的互相重疊。因此，所有國家將不得不顯示出靈活性并做出妥協(xié)，從而在國內(nèi)和國際都達(dá)到令人滿意的要求。

總之，為與沒收有關(guān)的偵查、調(diào)查、起訴和司法程序提供最廣泛的協(xié)助措施，各締約國應(yīng)當(dāng)需要考慮為此通過新的立法舉措，或者制定更簡化的合作程序，同時無論如何應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)相互之間的聯(lián)系和通信渠道。在關(guān)聯(lián)度不斷提高的全球環(huán)境的進(jìn)化競爭中，犯罪組織已經(jīng)學(xué)會利用每一種現(xiàn)代技術(shù)資源進(jìn)行通信，無任何法律和官僚主義障礙。犯罪組織適應(yīng)并完善了跨越地理、語言和法律邊界作業(yè)的能力，并使這種能力成為其遺傳遺產(chǎn)的一部分。國家刑事司法系統(tǒng)如不能以類似方式利用技術(shù)，不能更有效地調(diào)整國際合作機(jī)制，并且不能迅速采取這類措施，它們將把治理經(jīng)濟(jì)和社會的陣地輸給更加靈活、更具想象力、進(jìn)化更成功的犯罪競爭者。