行政不作為的國(guó)家賠償責(zé)任

張昌瑞

(中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088)

國(guó)家賠償責(zé)任是國(guó)家賠償制度中的核心內(nèi)容，是國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員在執(zhí)行職務(wù)中侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益而應(yīng)承擔(dān)的損害賠償責(zé)任。而確定國(guó)家是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，或者相對(duì)人是否有權(quán)獲得國(guó)家的賠償，首先要判定國(guó)家賠償案件是否符合國(guó)家賠償?shù)臍w責(zé)原則。我國(guó)《國(guó)家賠償法》規(guī)定違法責(zé)任原則為國(guó)家賠償責(zé)任的歸責(zé)原則。

因?yàn)閲?guó)家賠償以違法責(zé)任為歸責(zé)原則，那么行政主體的行為是否違法，就成為界定該行政行為是否會(huì)引起國(guó)家賠償責(zé)任的前提。按照行政行為是否改變現(xiàn)有法律狀態(tài)為標(biāo)準(zhǔn)，又可以將其分為作為行政行為和不作為行政行為。前者是積極的行使行政行為，后者是行政主體消極維持現(xiàn)有權(quán)利義務(wù)狀態(tài)的行為。不作為行政行為的違法情形常具有消極性、非法性、侵害性、損害性和隱蔽性，且對(duì)行政相對(duì)人的侵害較大，下面結(jié)合一個(gè)具體案例對(duì)行政不作為的構(gòu)成要件進(jìn)行分析。

2004 年11 月12 日晚11 點(diǎn)30 分左右，海南某高速公路上發(fā)生追尾事故，受害人韓某被卡于高速公路護(hù)欄和大卡車之間。大貨車司機(jī)立即報(bào)警，萬(wàn)寧市交警和120 急救中心醫(yī)護(hù)人員約15 分鐘先后到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)。交警嘗試用拯救車救人失敗，爾后在約100 分鐘的時(shí)間內(nèi)坐等吊車到來(lái)。當(dāng)大吊車到場(chǎng)時(shí)，韓某已停止呼吸。其家人以行政不作為為由將萬(wàn)寧市公安局交通警察大隊(duì)告上法庭。

一、侵權(quán)行為主體要件

各國(guó)依其政治體制、實(shí)踐需要的不同，對(duì)侵權(quán)行為主體的規(guī)定不盡相同，但是不外乎三種模式:一元模式、二元模式和多元模式。［1］一元模式僅承認(rèn)國(guó)家機(jī)關(guān)或者單一的個(gè)人為侵權(quán)主體。二元模式則認(rèn)為國(guó)家機(jī)關(guān)和特定個(gè)人都是侵權(quán)主體。多元模式不僅承認(rèn)國(guó)家機(jī)關(guān)和特定個(gè)人是侵權(quán)主體，還將某些組織或公共實(shí)體當(dāng)做侵權(quán)主體。

我國(guó)《國(guó)家賠償法》采用了二元模式的結(jié)構(gòu)，將侵權(quán)行為主體限定為國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。實(shí)踐中出于對(duì)公民權(quán)利保護(hù)的需要，法律法規(guī)授權(quán)的組織以及受國(guó)家機(jī)關(guān)委托的組織和個(gè)人也被納入到侵權(quán)主體的范圍之內(nèi)。由于不作為行政行為是針對(duì)負(fù)有該項(xiàng)作為義務(wù)的行政機(jī)關(guān)而言的，因此在不作為行政行為違法案件中也存在著侵權(quán)行為主體。本案中，萬(wàn)寧市交警隸屬于公安機(jī)關(guān)交通管理部門，是具體執(zhí)行公務(wù)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。因此若其在執(zhí)行職務(wù)的過(guò)程中違法作出公務(wù)行為，就會(huì)構(gòu)成國(guó)家賠償責(zé)任的侵權(quán)主體要件，進(jìn)而國(guó)家可能會(huì)承擔(dān)賠償責(zé)任。

二、侵權(quán)行為要件

行政不作為，又稱為怠于履行職責(zé)，［2］是指行政主體負(fù)有某種特定作為義務(wù)，在應(yīng)當(dāng)為之且能為之的情況下，卻拒絕履行或者拖延履行的一種行為形式。［3］作為違法行政行為的一種，具有自身的特征:

(一) 行政主體負(fù)有某種特定的作為義務(wù)

行政機(jī)關(guān)依法享有一定的權(quán)力，履行一定的義務(wù)，遵循職權(quán)統(tǒng)一的原則。因此，當(dāng)行政機(jī)關(guān)違反法律規(guī)范的規(guī)定，不行使法定職權(quán)就可能承擔(dān)行政違法責(zé)任。至于特定義務(wù)，一般認(rèn)為其主要源自于下列五個(gè)方面:(1)法律直接規(guī)定的行政作為義務(wù)。(2)法律間接體現(xiàn)的行政作為義務(wù)。(3)行政法規(guī)、行政規(guī)章以外的行政規(guī)范性文件規(guī)定的行政作為義務(wù)。(4)先行行為引起的行政作為義務(wù)。(5)合同行為引起的作為義務(wù)，［4］主要是指因?yàn)楣ㄆ跫s而引起的行政機(jī)關(guān)的作為義務(wù)。此外，出于對(duì)行政法治理念上平等原則和信賴保護(hù)原則的考慮，行政主體的自我約束性規(guī)定和行政慣例也有可能構(gòu)成行政主體的特定作為義務(wù)。值得注意的是，特定義務(wù)是行政主體實(shí)施法律規(guī)范，做出具體行政決定的義務(wù)，而不是抽象行政行為的作為義務(wù)，這是國(guó)家賠償損害結(jié)果特殊性的體現(xiàn)。后者的目的是為了社會(huì)公益，而非特定公民、法人或者其他組織的具體權(quán)益。

(二) 應(yīng)當(dāng)履行該特定義務(wù)

行政主體具備履行特定義務(wù)的責(zé)任，并不代表其必須立即予以履行。依據(jù)行政主體行使職權(quán)前提條件的不同，可以將行政行為分為依申請(qǐng)的行政行為和依職權(quán)的行政行為。［5］對(duì)于依申請(qǐng)的行政行為，行政主體不能主動(dòng)為之，而要以行政相對(duì)人的申請(qǐng)為前提。依職權(quán)的行政行為則是指行政主體依照法律規(guī)定主動(dòng)行使權(quán)力而做出的行政行為。所以，在認(rèn)定行政主體是否存在行政不作為的行政行為時(shí)，要將行政行為的性質(zhì)、類型以及做出行政行為的條件納入考量的范圍之內(nèi)。

(三) 行政主體無(wú)正當(dāng)理由不履行特定義務(wù)

法律法規(guī)賦予行政主體一定的權(quán)力，乃是出于特定目的的考慮。因此行政主體應(yīng)當(dāng)依法積極行使權(quán)力，否則可能會(huì)因?yàn)榈∮诒Ｗo(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益而構(gòu)成行政不作為。但是特定條件下，不具有期待行政主體做出行政行為的可能性，或者行政主體依法及時(shí)作為對(duì)保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益毫無(wú)益處，這時(shí)就不能強(qiáng)求行政機(jī)關(guān)作出行政行為。如在意外事件、自然災(zāi)害或者不可抗力等情形下，假如依據(jù)當(dāng)時(shí)的條件行政主體根本沒(méi)有履行義務(wù)的可能性，那么行政主體及其工作人員不構(gòu)成“怠于履行職責(zé)”。但是這種違法阻卻事由出現(xiàn)的情形應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格予以限制，防止行政主體及其工作人員擴(kuò)大解釋并以此來(lái)免除自身責(zé)任。另外，由于我國(guó)國(guó)家賠償法采用違法歸責(zé)原則，行政機(jī)關(guān)工作人員的主觀過(guò)錯(cuò)并不能成為違法阻卻事由，僅可作為國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任時(shí)以及行政主體內(nèi)部追償時(shí)所考慮的因素。

就本案而言，根據(jù)我國(guó)《警察法》第二十一條、《道路交通安全法》第七十二條、《110 接處警工作規(guī)則》第十一條以及《最高人民法院關(guān)于公安機(jī)關(guān)不履行法定行政職責(zé)是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任問(wèn)題的答復(fù)》(法釋［2001］23 號(hào))的規(guī)定，萬(wàn)寧市交警負(fù)有保護(hù)公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定義務(wù)，特別是在接到報(bào)警趕到現(xiàn)場(chǎng)之后應(yīng)當(dāng)立即予以相應(yīng)救助。然而，萬(wàn)寧市民警卻在初步嘗試之后消極坐等其他救援者到來(lái)，最終放任被害人的死亡。該行為過(guò)程不存在違法阻卻事由，其行為已經(jīng)構(gòu)成行政不作為，符合國(guó)家賠償責(zé)任中的職務(wù)違法要件。

三、損害結(jié)果要件

損害結(jié)果是行政主體違法執(zhí)行職務(wù)所產(chǎn)生的后果，也是國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任的必要條件之一。受到民法學(xué)原理以及國(guó)家公權(quán)力觀念影響，關(guān)于損害結(jié)果要件方面，國(guó)家賠償制度既存在和民法制度上共同的規(guī)則，也存在著一些特殊的規(guī)則。

(一) 損害結(jié)果應(yīng)當(dāng)具有現(xiàn)實(shí)性

損害已經(jīng)發(fā)生并且在現(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在，而不是想象的、未來(lái)可能發(fā)生的損害。當(dāng)然，在一定條件下，國(guó)家還應(yīng)當(dāng)對(duì)將來(lái)必然發(fā)生的損害承擔(dān)責(zé)任。我國(guó)《國(guó)家賠償法》規(guī)定原則上僅賠償直接損失，只有在法律明確規(guī)定的情況下才賠償間接損失。

(二) 損害結(jié)果具有特定性

損害只有符合法律規(guī)定的條件，國(guó)家才承擔(dān)賠償責(zé)任。由于現(xiàn)代行政活動(dòng)是代表公共利益做出的，任何享有這種公共利益的人都應(yīng)當(dāng)忍受由此帶來(lái)的合理的不利負(fù)擔(dān)。根據(jù)公共負(fù)擔(dān)平等理論和平等原則，只有這種不利負(fù)擔(dān)嚴(yán)重傾向于特定人時(shí)，才成為行政法上的損害，［6］國(guó)家才有可能承擔(dān)賠償責(zé)任。這也是考量國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政狀況與保障行政相對(duì)人合法權(quán)益之后做出的權(quán)衡之策。

(三) 損害結(jié)果應(yīng)當(dāng)具有非法性

這種違法行政行為侵害了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，是對(duì)正常法律秩序的破壞。如若行政主體行使合法行政行為造成損害結(jié)果，國(guó)家可能會(huì)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。

具體在本案中，萬(wàn)寧交警雖然趕到事故現(xiàn)場(chǎng)，并嘗試性的采取救援措施。但是這種裁量性的救援手段并不能達(dá)到救援的目的，不符合行政法上比例原則的要求。更為重要的是，這種行政不作為行為，也嚴(yán)重違背了行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)救援能力的信賴，導(dǎo)致沒(méi)有進(jìn)一步積極采取其他措施保護(hù)特定受害人的人身權(quán)，消極放任受害人死亡。這種損害結(jié)果本身就具有現(xiàn)實(shí)性、特定性和非法性，因此符合國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任的損害結(jié)果要件。

四、因果關(guān)系要件

因果關(guān)系是連接責(zé)任主體與損害的紐帶，是責(zé)任主體對(duì)損害承擔(dān)法律責(zé)任的基礎(chǔ)和前提，同時(shí)也影響了具體責(zé)任主體承擔(dān)責(zé)任的大小。然而，現(xiàn)實(shí)中的因果關(guān)系并不總是以直接的單一因果關(guān)系體現(xiàn)出來(lái)的，一因多果、多因一果、多果多因的情形占據(jù)因果關(guān)系的大部分形態(tài)，不同的因果關(guān)系形態(tài)影響到賠償責(zé)任的認(rèn)定。

(一) 行政不作為直接致害的賠償責(zé)任

由于沒(méi)有其他原因的介入，行政不作為是損害結(jié)果發(fā)生的唯一原因。在行政不作為直接致害的情形下，國(guó)家應(yīng)當(dāng)依照法定的賠償范圍、賠償方式和標(biāo)準(zhǔn)，承擔(dān)全部的賠償責(zé)任。

(二) 與自然原因或者受害人自身原因相結(jié)合的賠償責(zé)任

在自然原因不能成為行政不作為行為的違法阻卻事由時(shí)，行政機(jī)關(guān)對(duì)其違法行為仍應(yīng)當(dāng)按照其過(guò)錯(cuò)承擔(dān)一定比重的責(zé)任。同樣，涉及到受害人自身過(guò)錯(cuò)的，要考慮到行政機(jī)關(guān)和受害人雙方的過(guò)錯(cuò)在損害結(jié)果發(fā)生或者擴(kuò)大過(guò)程中的作用力大小，按照公平、合理的原則確定國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的賠償責(zé)任。

(三) 與第三人過(guò)錯(cuò)侵權(quán)共同致害的賠償責(zé)任

行政不作為行為與第三人過(guò)錯(cuò)侵權(quán)共同產(chǎn)生的侵害責(zé)任，能夠引起行政主體和第三人共同侵權(quán)的連帶責(zé)任以及行政主體的按份責(zé)任或補(bǔ)充責(zé)任。

1.共同侵權(quán)行為的責(zé)任。由于二人以上的共同故意行為或者共同過(guò)失行為致人損害的，共同侵權(quán)行為人對(duì)受害人的損失承擔(dān)連帶責(zé)任。但是受害人選擇不同的致害人要求賠償，需要遵循的原則和條件是不同的，因?yàn)閲?guó)家賠償與民事侵權(quán)賠償在范圍、標(biāo)準(zhǔn)上存在差異。

2.無(wú)意思聯(lián)絡(luò)的數(shù)人實(shí)施侵權(quán)行為的責(zé)任。由于不存在意思聯(lián)絡(luò)，致害人之間也就沒(méi)有共同的故意或者共同的過(guò)失。僅僅是行為在客觀上的聯(lián)系，導(dǎo)致數(shù)個(gè)致害人需要對(duì)自己的行為分別承擔(dān)責(zé)任。此時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)施不作為行政行為的行政主體的過(guò)錯(cuò)程度和原因力大小，具體確定國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的賠償份額。

本案中，萬(wàn)寧交警個(gè)人存在著主觀過(guò)錯(cuò)，缺少應(yīng)當(dāng)具備的責(zé)任心和相應(yīng)的處理緊急事件的業(yè)務(wù)能力。與此同時(shí)，萬(wàn)寧市交警部門在聯(lián)動(dòng)機(jī)制、救助程序和人事管理方面存在客觀過(guò)錯(cuò)。雖然交通事故中存在其他人的過(guò)錯(cuò)，但是交警個(gè)人的主觀過(guò)錯(cuò)和交警部門的客觀過(guò)錯(cuò)相結(jié)合足以認(rèn)定其成立相當(dāng)因果關(guān)系。在這種無(wú)意思聯(lián)絡(luò)的數(shù)人侵權(quán)案件中，國(guó)家應(yīng)當(dāng)按照行政不作為的過(guò)錯(cuò)程度和原因力承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任。

［1］［2］劉嗣元，石佑啟.國(guó)家賠償法要論［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2005.

［3］沈 巋.論怠于履行職責(zé)致害的國(guó)家賠償［J］.中外法學(xué)，2011(1).

［4］朱新力.行政不作為違法之國(guó)家賠償責(zé)任［J］.浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2001(3).

［5］張樹義.行政法學(xué)［J］.北京:北京大學(xué)出版社，2005.

［6］胡錦光，余凌云.國(guó)家賠償法［M］.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011.