財稅體制改革重頭戲是調整央地關系

文 | 周子勛

眾所周知，中國目前的財稅體系是由1994年分稅制改革及隨后稅制調整中逐步形成的。迄今為止，地方稅收體系仍未能成型。在中國現(xiàn)行的28個稅種中，劃歸地方的稅種有18個，基本都是稅源零星、征管難度高的小稅種。省以下政府組織基本沒有形成真正的分稅制，其收入劃分由省級政府根據(jù)實情自主決定，造成財權劃分極不規(guī)范，地方政府財力逐漸向省、市級財政集中，縣鄉(xiāng)財政日益困難。財權層層向上集中，上級政府的撥款又被層層截留，造成基層政府財權與事權高度不對稱。有數(shù)據(jù)顯示，地方政府用45%的預算財力承擔75%的事務，這是當前最嚴重的問題——財力事權不匹配。同時，地方政府收入除了預算內收入，還包括預算外收入、制度外收入和土地出讓金收入等，不少地方政府的非稅收入超過了稅收收入。雖然中央財政每年有大量的財政轉移支付給地方，但中央財政的轉移支付效率不高，轉移過程不透明、不重視績效考核的情況較多。此外，目前內地間接稅過多，直接的財政稅少，也是造成收入分配不平均的主因。

顯然，這個制度導致了很多問題，最明顯的是地方政府為應付財政壓力，紛紛大舉賣地、借貸，當前土地財政、房地產(chǎn)泡沫、產(chǎn)能過剩、地方債務風險等宏觀領域矛盾也是由此造成。網(wǎng)上曾經(jīng)流傳過一個段子，內地某個城市的市長面對媒體記者算了一筆賬，曾豪邁地表示，“給我5年，投入百億掙回千億。”地方之所以對舉債情有獨鐘，與現(xiàn)行的財稅體制有一定關系。從這個角度來看，解決地方債問題也需要財政體制改革來配套。只有基于理性思考來主動調整相關財稅制度，才是解決地方債務問題之道。

某種意義上說，作為政治體制改革和經(jīng)濟體制改革交匯點的財稅體制改革具有“牽一發(fā)動全身”的效應，是政府體制改革的重要基礎之一，牽涉中央地方財權、地方債務、收入分配、樓市等。通過調整央地關系，重新激發(fā)中央和地方的兩個積極性，防范和化解地方政府債務風險。在這一背景之下，十八屆三中全會提出，必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率，強調要建立事權和支出責任相適應的現(xiàn)代財政體制，有著深遠的現(xiàn)實意義。

事實上，早在今年7月11日，財政部長樓繼偉在參加第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話時就表示，正在醞釀財政改革以支持經(jīng)濟和財政的可持續(xù)發(fā)展，其中方向之一是調整中央政府和地方政府支出責任，適當增加中央政府的支出責任，保障市場更加統(tǒng)一、公平和基本公共服務的全國均等化。這一信號很重要，最重要的看點是分稅制，分稅制以往只是中央與地方的分賬收錢，今后的改革是否會涉及到地方政府花錢的問題，值得高度關注。如果今后針對分稅制的改革延伸到中央與地方花錢方面的調整，勢將對地方政府形成更大的約束。

在筆者看來，財稅體制改革要以優(yōu)先調整事權、帶動財力重新配置為重點。某種程度上說，當前財稅改革的關鍵，是平衡中央與地方財政利益的問題，這方面不做調整，財稅體制改革的其他方面也難以進行。必須記住，財稅改革是個繁雜系統(tǒng)的改革，有近有遠，有緊有松，目前，央地財稅關系的調整最為迫切。其實，事權的劃分在現(xiàn)階段實際是一個偽問題。中央與地方在事權劃分上實際存在兩種解讀，中央有中央的事權理解，地方有地方的事權理解。如果要搞清楚這個問題，尋求一種非壓力下的統(tǒng)一認識，并讓大家上下一心，共同遵守執(zhí)行，非十年之功不可能達成。比事權劃分更重要的問題還在于，如何劃分市場和政府的邊界。這一條做到了，事權的劃分就有了基礎，會比較好辦。

當然，當前財稅改革面臨的一個重大挑戰(zhàn)是，當土地制度改革啟動后，依賴“土地財政”的地方政府收入必大減，當前最迫切的是培育地方稅體系。實際上，財稅改革不僅是中央與地方“分錢”（劃分財力），還包括“分權”，即中央與地方劃清事權，明確地方政府有哪些權力，在哪些問題上可以做主。中央目前推動的簡政放權，不只是政府向市場放權，還包括中央向地方放權。

更重要的一點是，預算改革是建立公共財政的關鍵一步，同時也是政府改革和政治體制改革的關鍵一步。這實際上是國內利益集團格局的重構，將會限制甚至剝奪政府曾有的多種利益和權力。因此，如果能夠徹底將預算外收入納入預算內管理，對地方政府無異于一場財政革命。

中國的改革現(xiàn)在沒有特效藥！現(xiàn)在留下的改革領域都是那些難啃的骨頭。改革不僅要有勇氣，而且要有智慧，要尋找、抓住“牽一發(fā)動全身”的改革。而作為“牽一發(fā)動全身”的改革，未來財稅體制改革的重點是中央和地方財政收入的分配，需要對地方收入結構和收入體制的再造，并提高預算透明度、強化約束性。