秦安縣山洪災(zāi)害防治現(xiàn)狀與對策探析

李小霞

（秦安縣水務(wù)局 甘肅秦安 741600）

甘肅省秦安縣位于甘肅省東南部，天水市之北，渭河支流葫蘆河下游。該縣屬隴中黃土高原西部梁峁溝壑區(qū)，山多川少，間有小部分石山，梁峁起伏，溝壑縱橫，基巖出露少。地勢東、西、北三面高起，東南部低下，呈簸箕形，海拔高程在1120～2020m 之間，一般山勢陡峭，山地下切很深，河谷多呈葫蘆狀或瓶形，蜿蜒曲折，有大小溝壑7138條，地形破碎，黃土層厚幾米至數(shù)十米不等。秦安縣總土地面積1601.6km2，全部為水土流失面積。目前初步治理50635.4hm2，占水土流失面積的31.62%，但水土流失現(xiàn)象還非常嚴(yán)重。據(jù)初步分析計算，全縣平均水土流失年侵蝕模數(shù)8012t／（km2·a），年流失泥沙1364.07萬t，年均每畝土地流失泥沙5.67t。水土流失最嚴(yán)重的低山溝壑區(qū)中每平方公里年最高的達1.5t，即平均每畝年流失10t，泥沙流失絕大部分是汛期暴雨所致，7、8、9月的輸沙量占全年輸沙量的79.1%。由于長時期的嚴(yán)重水土流失黃土層逐漸變薄，新第三系紅土層露面越來越大，形成起伏不平的梁峁溝壑區(qū)，在暴雨洪水季節(jié)泄洪滑坡危害甚大。自1959年以來，共發(fā)生洪水災(zāi)害10次，累計死亡人數(shù)158人，直接經(jīng)濟損失10.52億元。

1 山洪災(zāi)害防御現(xiàn)狀

1.1 非工程措施現(xiàn)狀

近幾年，縣委、縣政府歷屆領(lǐng)導(dǎo)對山洪災(zāi)害治理非常重視，始終堅持 “預(yù)防為主、防治結(jié)合”的原則，發(fā)揮非工程措施在防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)中的主導(dǎo)作用，工程措施相輔的治理方案。首先，為了抵御山洪災(zāi)害，縣、鄉(xiāng)政府及防汛部門做了大量的工作。通過媒體、墻報等形式進行廣泛宣傳和普及教育，強化了山區(qū)群眾防范山洪、泥石流、滑坡等自然災(zāi)害的意識，提高自防、自救能力。二是對災(zāi)害易發(fā)生區(qū)采取重點監(jiān)測。實行群測、群防，設(shè)立通話預(yù)警預(yù)報裝置。全縣共設(shè)水文觀測點1個（葫蘆河流域十里鋪），雨量點16 個，17 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)398 個行政村全通廣播，而大多數(shù)行政村已通電話及移動通信網(wǎng)絡(luò)。三是制定了《秦安縣防洪預(yù)案》、《秦安縣2004年地質(zhì)災(zāi)害防災(zāi)預(yù)案》、《秦安縣抗災(zāi)救災(zāi)預(yù)案》，成立了防汛領(lǐng)導(dǎo)小組22個，搶險應(yīng)急分隊72支。

1.2 工程措施現(xiàn)狀

十一屆三中全會以來，黨和政府投入了大量的人力、物力和資金，修堤防、梯田、筑塘壩、建水庫，除水患，種草種樹，控制水土流失，減少山洪災(zāi)害損失。為了讓人們遠離自然災(zāi)害的陰影，始終堅持以人為本，把確保人民的生命財產(chǎn)安全為首任，抓住西部大開發(fā)歷史機遇，采取國家、集體、群眾自籌多元化集資投資方式，加快了山洪災(zāi)害的治理力度。據(jù)統(tǒng)計全縣共治理水土流失面積50.635千hm2，占全縣土地總面積1601.6km2的31.62%。其中：基本農(nóng)田26.2千hm2，水保林5.4千hm2，經(jīng) 果 林13.17 千hm2，種 草5.6 千hm2，其它0.27千hm2；水利工程措施有小（一）型水庫1座，塘壩47座，淤積壩9座，河堤堤防工程20.392km，占規(guī)劃治理長度的17.16%，其中：葫蘆河17.52km，南小河2.412km，清水河0.46km，達標(biāo)堤防（20年一遇）10.732km，未達標(biāo)9.66km。

2 存在的問題

目前，全縣境內(nèi)林草植被稀少，且多為近幾年退耕還林時所植幼樹，郁閉度很少，涵養(yǎng)水源能力低下，大部分水保工程因建成時間久遠，年久失修或淤平，原有堤防工程設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)低，因沖涮侵蝕，水毀嚴(yán)重，已失去防護功能，抗洪、攔蓄泥沙能力十分有限。

2.1 山洪災(zāi)害防治多頭管理，體制不順

山洪災(zāi)害防治涉及水利、國土、氣象、水文、建設(shè)、民政等部門，容易形成多部門管理，不同行政領(lǐng)導(dǎo)主抓。目前山洪災(zāi)害防治規(guī)劃由水利部門牽頭，地質(zhì)災(zāi)害防治由國土部門主管，業(yè)務(wù)交叉多，部門規(guī)劃內(nèi)容矛盾，同時，各部門各抓各的，溝通困難較多，協(xié)作難度大。加之山洪災(zāi)害報告制度不健全，信息傳遞不夠及時，給山洪災(zāi)害防御和救災(zāi)工作帶來很大困難。

2.2 山洪災(zāi)害面廣量大，防治難度大

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都分布有山洪災(zāi)害隱患點，同時新的隱患點還不斷產(chǎn)生，有時山洪災(zāi)害發(fā)生在非危險區(qū)，多年未發(fā)生，一旦發(fā)生大洪水，往往損失慘重。突發(fā)性的災(zāi)害性天氣進一步加大了防治的難度。

2.3 不合理的人類活動，加劇山洪災(zāi)害損失

山區(qū)人口與耕地矛盾比較突出。毀林開荒加上采石、修路等不合理的開發(fā)利用，造成了嚴(yán)重的水土流失，淤積了河道，加之在河道內(nèi)圍灘造田，亂棄置廢碴、垃圾、亂挖亂采，人為設(shè)障現(xiàn)象屢禁不止，降低了河道的行洪能力，從而加劇了山洪災(zāi)害發(fā)生的頻率和損失的嚴(yán)重性。如310國道及省道靖天、靖甘2條公路建設(shè)時，棄置在葫蘆河、顯清河內(nèi)的碴土達80多萬m3。

2.4 河道、水庫淤積加重，河床不斷抬高，水庫庫容量銳減

隨河道、水庫來水量的減少，泥沙淤積越來越多，加之310 國道、葉蓮公路等建設(shè)項目侵占河床，使河道主槽萎縮，防洪斷面減小，排洪能力逐步降低，對防洪構(gòu)成很大威脅。

2.5 山洪災(zāi)害防治投入嚴(yán)重不足

防治山洪災(zāi)害是一項綜合性的工程，由于災(zāi)害隱患點面廣量大，類型不一，需要投入相當(dāng)?shù)娜肆?、物力和財力。目前，資金嚴(yán)重缺乏，山洪災(zāi)害防御與治理困難重重，購置防洪搶險物資儲備有限，水毀工程不能修復(fù)，導(dǎo)致山洪災(zāi)害隱患加大。

2.6 非工程措施建設(shè)滯后

預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)不夠完善，監(jiān)測預(yù)報點少，預(yù)報和信息傳遞手段落后，通信網(wǎng)絡(luò)，預(yù)警監(jiān)測預(yù)報設(shè)施未健全，氣象、水文預(yù)報預(yù)見期短，尤其是中長期預(yù)報和降雨落點預(yù)報效果不理想，為防洪指揮提供科學(xué)依據(jù)缺乏時效性和準(zhǔn)確性，給防御洪澇災(zāi)害帶來了不利因素。

3 山洪災(zāi)害防治的主要對策措施

山洪災(zāi)害來勢猛、成災(zāi)快、歷時短、范圍小而散，但易造成人員傷亡。對山洪災(zāi)害威脅區(qū)內(nèi)的人員和財產(chǎn)主要采取工程措施進行保護既不合理也不經(jīng)濟。必須堅持避治結(jié)合、避重于治，防治兼顧、以防為主的原則，以確保人員安全為首要目標(biāo)。

3.1 加強防災(zāi)知識的宣傳培訓(xùn)

山洪災(zāi)害的廣泛性和嚴(yán)重性決定了防御工作需要全社會的共同努力。全社會都有責(zé)任和義務(wù)參與和承擔(dān)防災(zāi)工作。要在全社會加強山洪災(zāi)害風(fēng)險宣傳培訓(xùn)，增強群眾防災(zāi)、避災(zāi)意識和自防自救能力，變被動受災(zāi)為主動躲災(zāi)；要使全社會都重視山洪防治工作，使人們的行為能主動避開山洪的影響，真正實現(xiàn)人與自然和諧相處。

3.2 開展山洪災(zāi)害普查

該縣山洪－泥石流災(zāi)害較為頻繁，主要屬暴雨形山洪，造成暴雨山洪是由于較大強度的降雨所形成的洪水。其暴雨共同的特點是，一般發(fā)生在6～9月份，有85%～95%的洪水發(fā)生在這一期間，其中7、8兩月是大洪水易發(fā)期，據(jù)統(tǒng)計70%左右的洪水發(fā)生在這個時期，但7月下旬洪水出現(xiàn)的頻次最高。根據(jù)全縣山洪災(zāi)害可能發(fā)生的程度和范圍，在廣泛開展調(diào)查的基礎(chǔ)上，繪制完成了秦安縣山洪災(zāi)害防御基本情況示意圖，并在圖中標(biāo)示出了山洪災(zāi)害危險區(qū)、安全區(qū)；秦安縣歷史山洪、泥石流、滑坡災(zāi)害點分布圖；秦安縣山洪災(zāi)害風(fēng)險圖。與此同時，對 “兩區(qū)”的經(jīng)濟社會資料進行了收集、整理，填寫了《山洪災(zāi)害危險區(qū)基本情況表》。

3.3 明確治理措施

山洪治理必須采取生態(tài)和工程相結(jié)合的綜合治理措施。一是實施25°以上地區(qū)的退耕還林和水土流失治理及退田還河等生態(tài)措施；二是對山洪影響區(qū)內(nèi)的山體滑坡、險病水庫和溪河堤防采取除險加固和清障整治等工程措施。

3.4 落實防御方案

山洪防治的避災(zāi)、治理措施投資大、難度也大，因而實施時間長，因此，落實防御方案是當(dāng)前十分迫切的任務(wù)。對山洪影響區(qū)，要根據(jù)當(dāng)?shù)氐牡乩須夂驐l件，建立和健全雨量觀測和預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)。秦安縣在災(zāi)后重建山洪災(zāi)害防治試點工作中，共新建自動雨量監(jiān)測站37處，簡易雨量監(jiān)測站94處，自動水位監(jiān)測站2個，共享氣象部門自動氣象站15個（已建成11個和擬建4個自動氣象監(jiān)測站），組成雨水情的監(jiān)測站網(wǎng)。并建立了短信預(yù)警發(fā)布平臺和電話傳真預(yù)警發(fā)布平臺，在規(guī)定的條件下自動發(fā)送山洪災(zāi)害預(yù)警信息。監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)的建立將提前預(yù)見山洪災(zāi)害的發(fā)生，有效減少或避免山洪導(dǎo)致的人員傷亡和財產(chǎn)損失。

另外，要嚴(yán)格實行山洪防御行政首長責(zé)任制；要落實水庫等工程安全責(zé)任制；要制定和完善山洪轉(zhuǎn)移方案，統(tǒng)一轉(zhuǎn)移命令，明確轉(zhuǎn)移路線，落實安置地點；要按以村為單位，村干部聯(lián)系組、組干部聯(lián)系戶的要求，將山洪轉(zhuǎn)移方案落實到戶、落實到人，真正做到家喻戶曉，人人皆知。

3.5 完善保障政策

山洪防治工作具有復(fù)雜性、艱巨性和長期性，要確保防治工作按規(guī)劃實施，在嚴(yán)格執(zhí)行《水法》《防洪法》《水土保持法》和《河道管理條例》等法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，還必須根據(jù)實際情況，完善相關(guān)的政策作保障。一方面是引導(dǎo)政策，要制定鼓勵山洪危險區(qū)內(nèi)人員外遷及生活安置、生產(chǎn)扶持的政策，變行政命令為政策引導(dǎo)，通過政策的優(yōu)惠來引導(dǎo)人員逐步外遷。同時，對退耕還林、退田還河和水土保持等生態(tài)措施和其他工程治理措施，要制定諸如投資補助、無息貸款、貼息貸款等優(yōu)惠政策，引導(dǎo)和促進山洪治理措施的實施；另一方面是約束政策，要制定規(guī)范人們在山洪影響區(qū)內(nèi)進行生產(chǎn)、生活的相關(guān)政策，將危險區(qū)確定為不適宜人口居住區(qū)，對非在警戒區(qū)內(nèi)建設(shè)不可的工程要實行山洪影響評價制度。