論我國非營利組織監(jiān)管的制度困境與對策

李月鳳，陳丹霞

(1.福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350007;2.中山大學(xué) 政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東 廣州 510275)

我國非營利組織雖然起步較晚，但近些年來得到了穩(wěn)步而迅猛的發(fā)展。根據(jù)民政部門發(fā)布的《2011年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2011年年底，全國共有社會組織46.2 萬個，比2010年增長3.7%;其中，全國共有社會團(tuán)體25.5 萬個，比2010年增長4.0%[1]。這些社會團(tuán)體涵蓋工商服務(wù)業(yè)、科研、教育、衛(wèi)生、社會服務(wù)、文化、體育、生態(tài)環(huán)境、法律、宗教、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展、職業(yè)及從業(yè)組織、國際及其他涉外事務(wù)等多個領(lǐng)域，可見我國非營利組織的規(guī)模和范圍在逐步擴(kuò)大，其在提供社會公共服務(wù)方面的作用也越來越大。然而，近年來，我國非營利組織公益腐敗、公益低效、公益異化的丑聞時有發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了非營利組織的公益形象。合理有效的監(jiān)督對公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和非營利組織的健康發(fā)展具有非常重要的意義。一方面，完善的監(jiān)管制度，可以糾正非營利組織內(nèi)部治理不善引起的偏差，可以保障公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);另一方面，完善的監(jiān)管制度有助于非營利組織的自身發(fā)展和有序運(yùn)作。因此，必須加強(qiáng)對非營利組織的監(jiān)督和管理，尤其需要解決非營利組織的制度性困境，重新構(gòu)建非營利組織的監(jiān)管制度，規(guī)范非營利組織的志愿活動和日常工作，為非營利組織的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的條件，最終實(shí)現(xiàn)增進(jìn)社會福利的公益目標(biāo)。

一、我國非營利組織監(jiān)管制度的主要內(nèi)容

根據(jù)我國法律規(guī)定和長期的監(jiān)管實(shí)踐，在非營利組織的監(jiān)管方面形成了雙重管理體制、信息披露機(jī)制以及社會監(jiān)督機(jī)制等主要的監(jiān)管制度。這些制度構(gòu)成了我國非營利組織監(jiān)管體系的主要內(nèi)容，并在我國的非營利組織管理和監(jiān)督中發(fā)揮各自的作用。

(一)雙重管理體制

我國的現(xiàn)行非營利組織管理體制是以20世紀(jì)50年代頒發(fā)的《社會團(tuán)體登記暫行辦法》和《社會團(tuán)體登記暫行辦法實(shí)施細(xì)則》為雛形，改革開放后經(jīng)過1989年和1998年兩次修改，最終形成以雙重管理為核心的管理體制[2]。我國政府對非營利組織的監(jiān)管可以概括為“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級管理”，其核心為“雙重管理”。何謂“雙重管理”?根據(jù)我國《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》，“國務(wù)院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門是本級人民政府的社會團(tuán)體登記管理機(jī)關(guān)，國務(wù)院有關(guān)部門和縣級以上地方各級人民政府有關(guān)部門、國務(wù)院或者縣級以上地方各級人民政府授權(quán)的組織，是有關(guān)行業(yè)、學(xué)科或者業(yè)務(wù)范圍內(nèi)社會團(tuán)體的業(yè)務(wù)主管單位”。登記機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，在各種的職權(quán)范圍之內(nèi)對非營利組織進(jìn)行管理。

(二)信息披露制度

非營利組織信息披露制度是指將反映其運(yùn)營狀況的主要信息，包括基本信息、治理信息、業(yè)務(wù)信息和財(cái)務(wù)信息，真實(shí)、準(zhǔn)確、及時、完整地向捐贈者、受益者、政府及其他利害相關(guān)者予以公開的過程。目前，根據(jù)我國《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》相關(guān)條款，非營利組織必須分別向業(yè)務(wù)主管部門和社會報(bào)告公布其所獲捐贈及資金利用的情況，并向業(yè)務(wù)部門做關(guān)于組織運(yùn)營狀況的年度報(bào)告。《基金會管理?xiàng)l例》規(guī)定基金會應(yīng)遵循信息披露的相關(guān)原則，向登記管理部門定期做年度工作報(bào)告，并向社會公開報(bào)告內(nèi)容。此外，為規(guī)范非營利組織財(cái)務(wù)信息的披露行為，保障財(cái)務(wù)信息質(zhì)量，2004年8月頒布的《民間非營利組織會計(jì)制度》要求非營利組織定期進(jìn)行財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告，并具體規(guī)定了非營利組織對外提供的財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告的內(nèi)容、會計(jì)報(bào)表的種類和格式、會計(jì)報(bào)表附注應(yīng)予披露的主要內(nèi)容，以綜合反映非營利組織的財(cái)務(wù)狀況、業(yè)務(wù)活動情況及現(xiàn)金流量等。作為財(cái)務(wù)信息披露方面的專門法規(guī)，《民間非營利組織會計(jì)制度》對引導(dǎo)我國非營利組織財(cái)務(wù)信息披露進(jìn)行規(guī)范透明運(yùn)作具有重大意義。

(三)社會監(jiān)督機(jī)制

非營利組織的社會監(jiān)督機(jī)制是指由社會群眾、新聞媒體、第三方評估機(jī)構(gòu)以及其他社會組織對非營利組織的監(jiān)督和制約以保障非營利組織的日常業(yè)務(wù)活動沿著正軌運(yùn)行。作為與官方監(jiān)管相互補(bǔ)充的監(jiān)督方式，社會監(jiān)督具有成本低和效率高的優(yōu)勢，在我國非營利組織的監(jiān)督中具有重要意義。

二、我國非營利組織監(jiān)督的制度困境及其分析

(一)雙重管理體制造成監(jiān)督責(zé)任不明確

在社會監(jiān)督機(jī)制仍較為薄弱的當(dāng)下，政府監(jiān)管無疑在我國非營利組織的監(jiān)督中占據(jù)著主要地位。因而，完善的政府監(jiān)管制度對非營利組織的規(guī)范運(yùn)營和公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有十分重要的意義。但在近些年的實(shí)踐運(yùn)作中，我國現(xiàn)行的雙重管理體制導(dǎo)致監(jiān)督責(zé)任不明確，且越來越影響政府監(jiān)管的有效發(fā)揮，成為我們必須解決的制度困境之一。

(二)信息披露制度的內(nèi)在缺陷造成監(jiān)管困難

1.信息的內(nèi)容結(jié)構(gòu)不夠合理

科學(xué)有效的信息披露內(nèi)容應(yīng)該以信息需求者的需求為導(dǎo)向，信息需求者重點(diǎn)關(guān)注重大慈善活動或?qū)ｍ?xiàng)慈善活動的全過程信息，包括活動管理、善款募集及使用等業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)情況，其次關(guān)注公益慈善組織的工作機(jī)制、業(yè)務(wù)流程及管理制度等基本信息和治理信息。然而，根據(jù)《2012年度中國慈善透明報(bào)告》我國非營利組織的基本信息公開程度最高，治理信息和業(yè)務(wù)信息公開程度有所提升，但在廣大公眾最關(guān)注的財(cái)務(wù)信息公開程度方面還有很大的提高空間，這表明我國非營利組織的信息披露的內(nèi)容結(jié)構(gòu)還不夠科學(xué)合理，現(xiàn)階段其所提供的信息并沒有滿足政府和公眾的最核心需求，不利于有效監(jiān)督信息的獲取，也影響監(jiān)督的效果。

2.信息的共享整合程度不高

我國非營利組織信息披露機(jī)制中缺乏對信息資源整合共享的強(qiáng)調(diào)，是信息披露制度的又一缺陷。作為非營利組織信息的接受者，政府部門、社會公眾、新聞媒體以及第三方機(jī)構(gòu)所獲得的相關(guān)信息資源并不對等。再者，分析方法的差異也造成其所得到的信息分析結(jié)論常常相去甚遠(yuǎn)。

3.信息披露的內(nèi)在動力不足

信息披露最終由非營利組織內(nèi)部完成的，因而信息披露是否能達(dá)到監(jiān)督的最佳效果在很大程度上取決于非營利組織自身的主觀能動性?，F(xiàn)有的信息披露制度側(cè)重于對非營利組織的信息披露行為進(jìn)行規(guī)制和約束，但是缺乏信息披露的激勵機(jī)制的配合，造成信息披露的內(nèi)在動力不足。而內(nèi)在動力的缺乏，極有可能影響非營利組織提供信息的數(shù)量和質(zhì)量，這也必將影響監(jiān)督的效果和水平，給外界監(jiān)督的開展帶來困難。

(三)社會監(jiān)督機(jī)制的實(shí)際效力薄弱

1.社會公眾監(jiān)督的法律依據(jù)不足

我國憲法雖然賦予了廣大社會公眾監(jiān)督權(quán)，但卻沒有設(shè)立專門的法律來保障群眾監(jiān)督權(quán)的行使，也沒有關(guān)于社會公眾對非營利組織監(jiān)督權(quán)的具體規(guī)定。關(guān)于社會公眾監(jiān)督權(quán)行使的程序、方式和內(nèi)容都只停留在原則性規(guī)定上，而不具備實(shí)際的可操作性。由于缺乏明確的法律依據(jù)、規(guī)范的監(jiān)督途徑和確定的法律效力，社會公眾對非營利組織監(jiān)督的實(shí)際效力比較弱小。因?yàn)?，如果沒有法律作為公眾監(jiān)督的堅(jiān)強(qiáng)后盾，非營利組織可以拒絕公眾的監(jiān)督，而人們的監(jiān)督熱情也很可能隨之減弱。

2.新聞輿論監(jiān)督的獨(dú)立性不強(qiáng)

由于我國新聞輿論監(jiān)督的獨(dú)立性不強(qiáng)，不但消磨了新聞媒體的監(jiān)督積極性，也在一定程度上影響公眾對非營利組織信息資源的獲取。

3.第三方評估機(jī)構(gòu)監(jiān)督尚不成熟

我國的第三方評估機(jī)構(gòu)的成立時間短促，經(jīng)驗(yàn)不足。從我國第三方評估機(jī)構(gòu)成立的時間年份來考察，大部分都是近五年內(nèi)才正式運(yùn)營。由于經(jīng)驗(yàn)尚淺，我國第三方評估機(jī)構(gòu)關(guān)于非營利組織評估的標(biāo)準(zhǔn)和方法幾經(jīng)修改且未達(dá)成一致的意見。

三、解決我國非營利組織監(jiān)管制度困境的對策

(一)逐步取消雙重管理制度，改革政府監(jiān)管模式

1.撤銷業(yè)務(wù)主管部門，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管法制化

作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的遺留產(chǎn)物，雙重管理體制并不能適應(yīng)非營利組織的變化要求，它混淆了監(jiān)督主體的監(jiān)管責(zé)任，無法對非營利組織進(jìn)行有效監(jiān)管，并且在某種程度上制約了非營利組織的進(jìn)步與發(fā)展。所以，為了保障政府對非營利組織的監(jiān)管職能的發(fā)揮，應(yīng)當(dāng)逐步取消雙重管理體制，撤銷業(yè)務(wù)主管部門，實(shí)現(xiàn)民政部門對非營利組織的統(tǒng)一登記管理。

2.轉(zhuǎn)變政府管理模式，明確監(jiān)管目標(biāo)

我國政府對非營利組織的監(jiān)管沿襲著重視“審批進(jìn)入”，忽視“過程監(jiān)管”的管理模式，造成了非營利組織運(yùn)營過程中政府監(jiān)管的實(shí)質(zhì)性缺位。民政部門對非營利組織的監(jiān)管重心在于嚴(yán)格登記審批，而對非營利組織成立后的定期檢查和年度報(bào)告卻是走馬觀光，這種本末倒置的行為不但無法引導(dǎo)非營利組織的良好運(yùn)作，也無法保障公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，必須明確監(jiān)管目標(biāo)，轉(zhuǎn)變政府監(jiān)管模式，將政府監(jiān)管的重心轉(zhuǎn)移到“過程監(jiān)管”，通過“過程監(jiān)管”以實(shí)現(xiàn)對非營利監(jiān)管結(jié)果的控制，確保非營利組織的公益目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。

(二)完善信息披露制度

1.優(yōu)化信息披露的內(nèi)容結(jié)構(gòu)

針對現(xiàn)階段我國非營利組織信息披露內(nèi)容避重就輕——“多基本信息，少業(yè)務(wù)信息和財(cái)務(wù)信息”的問題，必須優(yōu)化信息披露的結(jié)構(gòu)，合理調(diào)整四類信息(基本信息、治理信息、業(yè)務(wù)信息和財(cái)務(wù)信息)的公開比例。在信息披露制度中應(yīng)對信息披露的內(nèi)容及其結(jié)構(gòu)進(jìn)行具體的比例規(guī)定，要求非營利組織在提供充分基本信息的同時，增加治理信息和業(yè)務(wù)信息，尤其需要加大財(cái)務(wù)信息的公開。此外，在實(shí)踐中還應(yīng)注意信息內(nèi)容的及時更新和維護(hù)，保證信息能夠及時和準(zhǔn)確地傳給外界，為政府監(jiān)督和社會監(jiān)督提供可靠的信息資源。

2.促進(jìn)信息資源的整合共享

促進(jìn)非營利組織信息接受者之間的資源整合與共享，可以從兩個方面采取對策:一是在制度層面上，可以通過設(shè)立相應(yīng)的法律法規(guī)和制度政策來鼓勵和支持各方信息接受者交流共享所掌握的信息，并為信息交流開辟更為便捷的渠道和途徑;二是在技術(shù)層面上，可利用各種傳播媒介和網(wǎng)絡(luò)設(shè)施創(chuàng)設(shè)共享平臺便利信息資源的整合，并為信息整合提供技術(shù)支持和保障。

3.完善信息披露的獎懲機(jī)制

為增強(qiáng)信息披露制度的內(nèi)在動力，需要完善信息披露的獎懲機(jī)制，以激勵非營利組織成員積極主動地落實(shí)和貫徹信息披露制度。諸如，對于信息透明度高的非營利組織可以獲得稅收減免的優(yōu)惠;由第三方評估機(jī)構(gòu)或民政部門向社會公布信息披露完成優(yōu)秀的非營利組織，并授予榮譽(yù)等。

(三)為社會監(jiān)督創(chuàng)造良好的法制環(huán)境

1.完善社會公眾監(jiān)督的法制依據(jù)

首先，公眾監(jiān)督立法。公眾監(jiān)督的立法缺位是影響廣大社會群眾對非營利組織進(jìn)行監(jiān)督的重要障礙之一。因此，為保障公眾監(jiān)督權(quán)的行使，應(yīng)該設(shè)立專門的監(jiān)督法律，對社會公眾的監(jiān)督途徑和法律效力進(jìn)行具體規(guī)定，使其能依法行使監(jiān)督權(quán)，并受到法律的保護(hù)。公眾監(jiān)督立法，不僅為公眾監(jiān)督提供法律支持，同時也規(guī)范監(jiān)督的方式和程序以保證非營利組織的正常運(yùn)作。其次，加強(qiáng)公眾監(jiān)督的動力機(jī)制。

2.強(qiáng)化新聞輿論監(jiān)督的法制保障

新聞輿論監(jiān)督是社會監(jiān)督體系中的先鋒和橋梁。為發(fā)揮新聞媒介對非營利組織監(jiān)督，政府應(yīng)適當(dāng)放松對新聞行業(yè)的管制，而更多地以法律形式來明確規(guī)定新聞輿論的監(jiān)督權(quán)、審稿權(quán)、批評權(quán)和采訪、報(bào)道程序、方法以及侵權(quán)責(zé)任等，從而為輿論監(jiān)督提供法律保障。同時，新聞媒體應(yīng)該明確自己的從業(yè)目標(biāo)，堅(jiān)守職業(yè)道德和媒體業(yè)界的良心，能以客觀公正的態(tài)度對待非營利組織，在法律允許和規(guī)定的范圍內(nèi)，宣傳運(yùn)作透明效益高的非營利組織，揭露以公謀私的組織和個人。

3.加強(qiáng)對第三方評估機(jī)構(gòu)的法治支持

首先，利用優(yōu)惠政策扶持、鼓勵第三方評估機(jī)構(gòu)的發(fā)展。由于我國正處于轉(zhuǎn)型期，公民意識開始覺醒但又無法獨(dú)立解決諸多問題，政府職能開始轉(zhuǎn)型但又無法從市場中全身而退。在這個特殊階段，我們不能僅僅依靠非營利組織的行業(yè)自律來發(fā)展第三方評估機(jī)構(gòu)，尤其是在發(fā)展的初期階段，必須依靠政府來培養(yǎng)和扶持第三方評估機(jī)構(gòu)的發(fā)展，由政府為其提供資金、設(shè)備等硬件設(shè)施，以及創(chuàng)造良好的政策和制度環(huán)境。其次，應(yīng)結(jié)合實(shí)際需要，引入國外的第三方評估機(jī)構(gòu)機(jī)制。在我國第三方評估機(jī)構(gòu)發(fā)展還不成熟的情況下，我們有必要借鑒和引入國外的第三方評估機(jī)制，包括先進(jìn)的評估技術(shù)和評估體系以保證評估結(jié)果的科學(xué)性和權(quán)威性。最后，還需設(shè)立針對第三方評估機(jī)構(gòu)的法律規(guī)范，以保障第三方機(jī)構(gòu)的登記成立、日常運(yùn)作和業(yè)務(wù)活動的合法性、獨(dú)立性和公正性。

四、結(jié)論

加強(qiáng)非營利組織的有效監(jiān)督，對于保障公益資源的合理利用以及公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。然而，現(xiàn)有的制度困境阻礙了我國政府與社會對非營利組織監(jiān)管功能的發(fā)揮，主要體現(xiàn)在政府雙重管理體制模糊監(jiān)管責(zé)任、信息披露制度內(nèi)在缺陷造成監(jiān)管困難、社會公眾監(jiān)督的實(shí)際效率薄弱等方面。為解決監(jiān)管的制度困境，必須厘清政府與社會的關(guān)系，取消雙重管理體制，撤銷業(yè)務(wù)主管部門，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的法制化;調(diào)整非營利組織信息披露的內(nèi)容結(jié)構(gòu)，促進(jìn)信息資源的整合共享，設(shè)立信息披露的獎懲機(jī)制，以完善信息披露制度;此外，還必須為社會公眾監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督及第三方評估機(jī)構(gòu)的監(jiān)督創(chuàng)設(shè)良好的法治環(huán)境。展望未來，我國非營利組織監(jiān)管制度困境的解決將有利于非營利組織的健康發(fā)展和公益目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。

[1]2012年度中國慈善透明報(bào)告[EB/OL].www.charity.gov.cn，2013－01－06.

[2]郭建華.我國現(xiàn)行非政府組織管理體制的困境與出路[J].知識經(jīng)濟(jì)，2012(16).