規(guī)范農村土地流轉促進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展

□劉樹云

（通聯(lián)：四川省瀘縣農業(yè)局 646100）

農村土地流轉是指農村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權，將經營權流轉給其他農戶或其他經濟組織的行為。農村土地流轉是農村經濟發(fā)展到一定階段的產物，它是實現(xiàn)農業(yè)規(guī)?；⒓s化、現(xiàn)代化經營的基礎。中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題決定》中明確提出：“加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、托管、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農場、農民專業(yè)合作社等規(guī)模經營主體”。近年來，瀘縣農村土地流轉正在加快，促進了現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展。筆者對農村土地承包經營權流轉現(xiàn)狀進行了調研，對存在問題進行了分析，對規(guī)范流轉、促進發(fā)展提出了相應的對策建議，旨在通過規(guī)范流轉，助農增收。

一、瀘縣農村土地流轉現(xiàn)狀

2012年開始，對瀘縣福集、兆雅、得勝、方洞、加明、玄灘等14個鎮(zhèn)的土地流轉的情況進行認真調查，從調查情況看，目前農村土地的流轉有以下幾種類型：

1.勞務輸出，轉包土地 瀘縣是勞務輸出大縣，常年務工經商的農民達到30萬人以上。農村勞動力的輸出，一方面為增加農民收入，提高人民生活水平作出了巨大的貢獻；另一方面也給瀘縣現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展帶來了挑戰(zhàn)和機遇。挑戰(zhàn)方面，勞動力的輸出造成瀘縣農業(yè)生產勞動力缺失，部分耕地無人可種，糧食生產面臨威脅。同時勞動力的缺失，也給農村土地流轉奠定了流轉的機遇，其流轉的主要形式是轉包土地。如兆雅鎮(zhèn)共有農業(yè)人口38452人，其中18670人外出務工經商，每年外出勞務收入達9800多萬元。該區(qū)域土地流轉率達到39%，農戶間土地流轉率達42%。上述區(qū)域外出打工的農民大都采取轉包土地的形式，將其承包的耕地自愿轉包給留村務農的農戶，土地經營規(guī)模逐漸擴大，并向種田能手轉移。轉包后，原土地承包關系不變，由原承包戶繼續(xù)承擔承包合同規(guī)定的權利和義務。

2.招商引資，租賃土地 引進外來投資，建立公司或合作社等經濟組織，利用外來資金，盤活了土地資源。如兆雅鎮(zhèn)在近兩年共引進外資8000多萬元，租賃土地4000多畝發(fā)展花卉苗木，創(chuàng)辦兆豐花木專業(yè)合作社等專合組織，吸納剩余勞力3000多人，花卉苗木年銷售收入9000多萬元，占全鎮(zhèn)農村經濟總收入的30%；潮河鎮(zhèn)后灣村128戶農民通過租賃方式，開發(fā)承包500多畝荒山，用于發(fā)展優(yōu)質龍眼，既增加了農民收入，又壯大了農村集體經濟。這兩例均采用租賃土地形式來實現(xiàn)流轉。

3.建立園區(qū)，流轉土地 通過政府引導，建立規(guī)?；a農業(yè)科技示范園，實施規(guī)?；?、標準化、集約化的現(xiàn)代農業(yè)經營方式。如得勝鎮(zhèn)通過引導開發(fā)，建立了1個較大規(guī)模的生態(tài)蔬菜科技園，流轉農民承包地1000多畝，已投資2000多萬元，吸收農村勞動力500余人。示范園區(qū)的建成將徹底改變?yōu)o縣這個百萬人口大縣無蔬菜基地的歷史，將示范帶動農業(yè)結構調整，通過集中規(guī)模流轉發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，促進農民增收。

4.集中連片，互換土地 調查中發(fā)現(xiàn)，部分農民經營的土地分布較寬，地塊零散，不易管理和經營。為此，農民間通過自愿協(xié)商，采取基本等質等量、互惠互利的原則，達成協(xié)議，相互串換地塊，使零散的土地基本達到集中統(tǒng)一，逐步實現(xiàn)集中經營、區(qū)域種植，提高了土地的利用率和土地的產出率。

從上述土地流轉類型來看，大體可以分為兩種方式：一是自愿轉包。調查中發(fā)現(xiàn)大部分外出打工經商的農民都會根據季節(jié)不同尋找承包方，自行協(xié)商，在本集體經濟組織內部自我轉包，一般時間不超過1年；二是政策引導。政府通過按規(guī)定優(yōu)惠政策，提供各種信息及配套服務，引導農民采取自愿的流轉土地，即協(xié)議流轉。雙方通過村組同意，本著平等互利原則，按正常程序采用轉包、租賃、入股、互換、托管等土地流轉形式簽訂合同，確立雙方權利與義務。

二、土地流轉中存在的問題

目前，農村集體土地的流轉正在起步，并向良好的方向發(fā)展。但從調查的情況分析，還存在一些問題和阻礙土地流轉的因素：

1.發(fā)展滯后，機制不完善 農村經濟迅速發(fā)展，農村城市化、工業(yè)化進程加快，農村二、三產業(yè)發(fā)展是農村剩余勞動力轉移的必要條件，也是農村集體土地大量流轉的前提。但從目前我縣農村實際情況看，由于受經濟條件的影響，農村經濟的發(fā)展速度和農村城市化、工業(yè)化進程遲緩，農村二、三產業(yè)還不發(fā)達。在這種情況下，土地仍然是農民賴以生存、不可脫離的最基本的生產生活資料。為此，多數(shù)農民只能采取簡單的再生產兼外出打工的方法，解決暫時勞動力短期過剩的問題，這就嚴重制約和阻礙了農村集體土地向規(guī)模化經營的方向發(fā)展，農村土地就無法向種田能手集中，就無法實行適度規(guī)模經營，提高農用土地的產出率。

2.信息不暢，增收無門路 農村信息不暢通，轉產致富缺門路，也是阻礙農村經濟發(fā)展、促進土地流轉、發(fā)展優(yōu)質高效農業(yè)的一大障礙。地域廣、交通不便是目前農村的一個特征，這就導致農民無法及時準確地收集致富的信息，發(fā)展其他產業(yè)，特別是二、三產業(yè)。為此，多數(shù)農民只好圍繞有限的土地，進行簡單、粗放的農業(yè)生產，農用土地的利用率和產出率仍保持在較低的水平上，嚴重制約了農村集體土地的流轉。

3.科技水平低，組織不健全 農民科技水平較低、無技術、缺資金也是阻礙農村集體土地流轉的一個重要因素。大多數(shù)農民無發(fā)展其他產業(yè)的門路，即使有了門路也由于自身的文化水平低，不懂技術而無法發(fā)展農業(yè)以外的其他產業(yè)，導致農村剩余勞動力只能外出打工，離鄉(xiāng)不離土，土地流轉只是短期行為，無法發(fā)展優(yōu)質高效農業(yè)和二、三產業(yè)。此外，個別農民雖然有了門路、技術，但由于資金短缺，同樣無法發(fā)展。農村服務組織不健全，服務功能不完備，產前、產中、產后服務不完善，也影響了農村各產業(yè)的均衡發(fā)展。

4.期限較短，發(fā)展受限制 據調查，目前大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉都是由于季節(jié)性外出打工、經商等時間決定，一般不超過1年，很少有超過兩年的。由于轉包期限過短，勢必造成轉入戶在生產上的短期行為。如急功近利，搞掠奪式經營等，耕地越來越瘠薄，水利設施越來越陳舊，導致生態(tài)環(huán)境遭到一定程度的破壞，不利于農業(yè)生產的長期發(fā)展。

5.弱化手續(xù)，程序不規(guī)范 目前大部分土地流轉多為農民自發(fā)形成，雙方有時為了方便，而不遵循一定的程序及履行必要的手續(xù)來規(guī)定流轉雙方的權利與義務，有時就利用“口頭協(xié)議”進行私下流轉，造成土地承包關系的混亂，土地流轉無序進行，并且常常引發(fā)糾紛，成為農村土地承包矛盾糾紛的突出問題。

三、規(guī)模流轉應采取的措施

1.制定優(yōu)惠政策，積極引導流轉政府部門可以根據國家土地有關的政策、法規(guī)，積極制定出促進土地流轉，促進規(guī)模經營的優(yōu)惠政策，鼓勵土地流轉規(guī)模，引導土地流轉方向，使土地向種田能手轉移，以實現(xiàn)適度規(guī)模經營，提高土地的利用率和生產率。

2.發(fā)展二、三產業(yè)，轉移剩余勞力大力發(fā)展小城鎮(zhèn)建設，拉動當?shù)氐囊恍┊a業(yè)結構調整，同時還鼓勵農民進城經商，在流通領域中獲得收益，通過比價效應，可以帶動更多有能力的農民從土地中走出來，從事其他產業(yè)，促進農村剩余勞動力的轉移。另外，各鎮(zhèn)可以根據自己當?shù)氐膶嶋H情況，充分利用自然資源，招商引資、土地入股或轉讓承包等多種形式發(fā)展二、三產業(yè)，吸收當?shù)卮罅康霓r村剩余勞動力，使這部分勞動力從自家的土地中解放出來，既可以增加就業(yè)勞動力的人均收入，同時也可以增加土地流轉的規(guī)模，促進規(guī)模經營，促進引進企業(yè)的經濟效益，實現(xiàn)高效農業(yè)。

3.采取有效措施，提高農民素質政府部門可以組織技術人員對農民進行農業(yè)技術培訓，組織學習參觀，讓農民走出去開拓視野，提高農民自身的素質。要廣開思路，收集致富信息，掌握致富技術，廣開致富門路，不僅可以促進農業(yè)發(fā)展，還能使大部分勞動力得以轉移。

4.開展確權登記，奠定流轉基礎2012～2013年，瀘縣開展包括農村土地承包經營權在內的農村產權的確權登記。農村土地承包經營權是土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農業(yè)生產。開展農村土地承包經營權確權登記就是要建立起歸屬清晰保護嚴格、流轉順暢的農村產權制度。它是健全社會主義市場經濟體制的必然要求，是鞏固農村基本經營制度的客觀需要，是維護農民土地承包合法權益的根本要求，是解決農村土地承包現(xiàn)實問題的緊迫需要。目前，瀘縣農村產權制度改革試點工作正在福集鎮(zhèn)順利開展，2013年將在全縣鋪開。瀘縣農村土地承包經營權一旦確權登記完成，將為今后瀘縣規(guī)模土地流轉奠定更為堅實的基礎。

5.規(guī)范流轉行為，依法促進流轉要建立健全土地流轉的監(jiān)督、管理機制和服務體系，嚴格合同手續(xù)，規(guī)范制度，依照有關法律、法規(guī)和政策，使土地流轉走上法制化、規(guī)范化、科學管理軌道。在土地流轉過程中要堅持五大原則：一是集體土地所有權不變的原則。土地流轉無論是哪種類型，其土地原始所有權的性質保持不變；二是要堅持自愿的原則。土地流轉必須尊重農民意愿，采取自愿，絕不能行政命令來強制執(zhí)行；三是效益原則。土地流轉必需有利于當?shù)亟洕陌l(fā)展、當?shù)剞r民的增收、當?shù)丨h(huán)境改善等；四是公平原則。土地流轉必須堅持公平原則，要正確處理國家、集體及農戶之間的利益關于；五是要堅持市場機制與宏觀管理相結合的原則。

6.健全各種機制，提高市場化程度

土地流轉是一種經濟活動行為，應當按照市場化要求，建立健全各種機制；一要建立健全服務機制?？h區(qū)應建立土地流轉服務大廳或農業(yè)產權交易服務中心，利用電腦聯(lián)網搭建信息交流平臺，負責農村產權流轉服務，相關政策宣傳、供求信息的發(fā)布傳輸、推介經營項目、簽訂流轉合同、調處各種糾紛，并指導中介服務組織開展工作，同時發(fā)揮縣級土地仲裁機構的作用，依法依規(guī)及時化解在土地流轉中出現(xiàn)的糾紛和矛盾；二要建立價格指導機制?？h級應根據不同產業(yè)、不同片區(qū)制定土地流轉的指導價格，作為供求雙方的談判依據，具體價格要由轉受雙方協(xié)商確定，政府只能指導不能包辦；三要建立和完善相應的社會保障機制。逐步建立醫(yī)療衛(wèi)生、最低生活保障和養(yǎng)老等方面的社會保障機制，弱化農民對土地的依賴性，為廣大土地流轉者解除后顧之憂，從而使農村土地流轉得以順利進行。