成本倒逼，利益引導(dǎo)——合理運(yùn)用排污權(quán)制度消解經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的矛盾

李利軍

（石家莊鐵道大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，河北 石家莊 050043）

2011年，我國(guó)人均GDP突破5 000美元，這意味著我國(guó)“世界工廠”的工業(yè)化建設(shè)取得了重大成就，也意味著我國(guó)已經(jīng)提前步入“衣食足”的小康社會(huì)?；仡櫚l(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，人均GDP為1 000美元到5 000美元之間的階段是環(huán)境問(wèn)題的集中爆發(fā)期。在環(huán)境問(wèn)題的刺激下，同時(shí)也在小康生活的要求下，社會(huì)民眾的環(huán)境意識(shí)快速覺(jué)醒，其環(huán)境訴求會(huì)和其他訴求一起組成“社會(huì)問(wèn)題多發(fā)期”。黨和國(guó)家已經(jīng)關(guān)注到這種社會(huì)變化，把環(huán)境質(zhì)量提高到關(guān)系民眾幸福和社會(huì)穩(wěn)定的高度，及時(shí)提出了以綜合社會(huì)建設(shè)中心，重視生態(tài)文明的發(fā)展戰(zhàn)略，不斷推出節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)的新舉措，包括設(shè)備減排、工程減排、結(jié)構(gòu)減排等等，取得了良好成效。目前，這些措施的潛力已大部分發(fā)揮出來(lái)，正在成為常態(tài)化的環(huán)境管理措施。而市場(chǎng)減排措施方興未艾，憑借其社會(huì)公共管理市場(chǎng)化、謀求管理效益和市場(chǎng)激勵(lì)優(yōu)勢(shì)，正在逐步走上環(huán)保工作的前臺(tái)。排污權(quán)制度是市場(chǎng)性的環(huán)境管理制度，是政府引導(dǎo)的、以市場(chǎng)為外在表現(xiàn)的新型環(huán)境管理模式，是適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)的。

一、早期經(jīng)濟(jì)學(xué)未注意環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系

環(huán)境問(wèn)題包括環(huán)境污染和生態(tài)破壞，是由自然力或者人類活動(dòng)引起的不利于人類生活生存的自然環(huán)境的組分及其結(jié)構(gòu)的變化。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是人類活動(dòng)的主要形式，它以獲取更多財(cái)富為目的，不斷從自然環(huán)境中拿走資源和能源，并且不斷向自然環(huán)境丟棄廢棄物，改變自然環(huán)境原有組分和結(jié)構(gòu)的活動(dòng)。人類生活的早期，人口稀少，生產(chǎn)力低下，人類活動(dòng)對(duì)自然環(huán)境的組分及其結(jié)構(gòu)的影響非常弱小。工業(yè)革命初期，人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)自然環(huán)境的影響明顯增強(qiáng)，但環(huán)境問(wèn)題仍尚不明顯，以英國(guó)學(xué)者弗朗西斯·培根（1561—1626）和法國(guó)學(xué)者勒內(nèi)·笛卡爾（1596—1650）為代表的早期資產(chǎn)階級(jí)思想家，提出“征服自然”、“駕馭自然”、“做自然的主人”等口號(hào)，鼓勵(lì)更多地從自然環(huán)境拿到更多資源和財(cái)富，無(wú)視環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)和集聚。

古典經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)始人，英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉·配第（1623—1687）在《賦稅論》中提出了最早的生產(chǎn)要素理論，認(rèn)為“土地為財(cái)富之母，勞動(dòng)為財(cái)富之父和能動(dòng)的要素”，但并未探討土地之外的自然環(huán)境與經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的最主要代表，英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密（1723—1790）在《國(guó)富論》中添加了資本為財(cái)富的第三種來(lái)源，也探討了土地和地租問(wèn)題，但仍然沒(méi)有對(duì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)在源頭和末端兩個(gè)方面都影響自然環(huán)境進(jìn)行研究。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)重要代表，法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家讓·巴蒂斯特·薩伊（1767—1832）在《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)概論》中提出“空氣、水、日光等是自然所賜予的無(wú)代價(jià)禮物，不由于消耗而毀滅，它們不屬于政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的范圍”。概括了前期經(jīng)濟(jì)學(xué)家的觀點(diǎn)，明白地說(shuō)明了自然環(huán)境與經(jīng)濟(jì)學(xué)無(wú)關(guān)。這種觀點(diǎn)對(duì)后續(xù)經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展產(chǎn)生了重要影響，乃至于此后近100年，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)一直恪守“自由物品”和“經(jīng)濟(jì)物品”的分類，認(rèn)為自然環(huán)境等自由物品自由取用，數(shù)量無(wú)盡，不是資源，不需付費(fèi)，經(jīng)濟(jì)學(xué)不研究；經(jīng)濟(jì)物品是稀缺資源，必須有償使用，借助市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)配。在20世紀(jì)以前，經(jīng)濟(jì)學(xué)整體忽視了環(huán)境問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)伴生物的實(shí)際情況，鼓勵(lì)無(wú)休止無(wú)窮盡的攫取環(huán)境資源和任意排放廢棄物。這不能不說(shuō)是環(huán)境問(wèn)題迅速惡化的一個(gè)重要原因。

二、成本倒逼是經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)環(huán)境問(wèn)題開(kāi)出的第一個(gè)藥方

亞當(dāng)·斯密提出的“看不見(jiàn)的手”的理論，也就是市場(chǎng)機(jī)制，在資本主義早期被看作是萬(wàn)能的，能夠解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)的一切問(wèn)題，不需要其它機(jī)制進(jìn)行輔助。但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，進(jìn)入19世紀(jì)以后，經(jīng)濟(jì)危機(jī)頻繁發(fā)生，工人窮困，社會(huì)矛盾突出，社會(huì)開(kāi)始質(zhì)疑市場(chǎng)機(jī)制的萬(wàn)能地位，認(rèn)為出現(xiàn)了“市場(chǎng)失靈”。

這時(shí)，英國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古（1877—1959）出版了《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》，把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)結(jié)果稱為福利，并分為社會(huì)福利和私人福利。庇古研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給生產(chǎn)者和消費(fèi)者帶來(lái)了福利增加，但同時(shí)也有人因?yàn)樯a(chǎn)造成的環(huán)境問(wèn)題而減少了福利。也就是說(shuō)，以往的經(jīng)濟(jì)學(xué)看到了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的福利增加效果，但忽視了掩藏在背后的福利減少問(wèn)題。并據(jù)此提出了外部性理論，認(rèn)為生產(chǎn)活動(dòng)產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題屬于負(fù)外部性，它屬于生產(chǎn)活動(dòng)的外部成本。庇古強(qiáng)調(diào)，企業(yè)會(huì)計(jì)計(jì)量的成本費(fèi)用不包括對(duì)環(huán)境造成的損害，也沒(méi)包括對(duì)因此而受害的人的健康和財(cái)產(chǎn)損失。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論無(wú)法把這些外部成本納入市場(chǎng)交易體系，導(dǎo)致了環(huán)境問(wèn)題領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈。

庇古認(rèn)為，要解決這種矛盾問(wèn)題，必須依賴市場(chǎng)以外的力量，把外部成本轉(zhuǎn)入企業(yè)內(nèi)部核算。政府是社會(huì)公共事務(wù)的管理者，環(huán)境問(wèn)題影響的是不特定的多數(shù)人，屬于社會(huì)事務(wù)，責(zé)無(wú)旁貸地應(yīng)當(dāng)承擔(dān)外部性內(nèi)部化的工作。政府外力介入的手段就是比照外部成本數(shù)量向企業(yè)征收稅費(fèi)，強(qiáng)制企業(yè)承擔(dān)外部成本，然后再進(jìn)行環(huán)境治理和受害者救濟(jì)。在當(dāng)時(shí)環(huán)境問(wèn)題集中爆發(fā)，社會(huì)矛盾突出的時(shí)期，該學(xué)說(shuō)在西方得到了廣泛重視和認(rèn)同，許多國(guó)家開(kāi)始征收環(huán)境稅費(fèi)，并沿用至今。

庇古是較早研究經(jīng)濟(jì)學(xué)與環(huán)境問(wèn)題關(guān)系的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，其提出的負(fù)外部性及其內(nèi)部化理論是當(dāng)今環(huán)境科學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要基礎(chǔ)理論?！拔廴菊吒顿M(fèi)”原則就是在庇古理論基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。環(huán)境稅費(fèi)的征收迫使企業(yè)不得不從節(jié)約成本角度自覺(jué)減量消耗資源、減少?gòu)U物排放，從而產(chǎn)生了一項(xiàng)重要的環(huán)境管理機(jī)制——成本倒逼。借助這項(xiàng)成本倒逼機(jī)制，歐洲國(guó)家在解決環(huán)境問(wèn)題領(lǐng)域取得了重大進(jìn)展，初步實(shí)現(xiàn)了環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、利益引導(dǎo)是經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)環(huán)境問(wèn)題開(kāi)出的第二個(gè)藥方

環(huán)境稅費(fèi)在解決環(huán)境問(wèn)題方面是有效的，但是，單純征收稅費(fèi)會(huì)促使企業(yè)成本增加，企業(yè)存在抵制心理。同時(shí)，稅費(fèi)收入和支出不能直接與環(huán)境治理和環(huán)境救濟(jì)相聯(lián)系，公眾識(shí)別不清，也容易產(chǎn)生抱怨。另外，在技術(shù)層面，外部成本（環(huán)境價(jià)值、損害數(shù)額）難以測(cè)算計(jì)量，企業(yè)環(huán)境消耗和廢物排放信息難以準(zhǔn)確監(jiān)測(cè)，稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)承擔(dān)差異等都缺乏有說(shuō)服力的測(cè)算方法和標(biāo)準(zhǔn)。加上政府政策時(shí)滯和無(wú)孔不入的權(quán)力尋租，環(huán)境稅費(fèi)政策也不是解決環(huán)境問(wèn)題的萬(wàn)全之策。

1960年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅納德·哈里·科斯（1910—）發(fā)表《社會(huì)成本問(wèn)題》，探討市場(chǎng)失靈和社會(huì)成本問(wèn)題，經(jīng)過(guò)分析，科斯提出，以前研究的很多問(wèn)題其實(shí)并不一定是市場(chǎng)機(jī)制失靈，而是市場(chǎng)理論的欠缺，是經(jīng)濟(jì)學(xué)的不完善導(dǎo)致的?？扑拐J(rèn)為，通過(guò)權(quán)力初始界定和組織優(yōu)化，可以很好的規(guī)范外部成本和內(nèi)部成本，大量外部成本可以直接“內(nèi)部化”到市場(chǎng)機(jī)制中去，由企業(yè)直接承擔(dān)或者優(yōu)化，比如，在居民和企業(yè)之間的污染后果處理上，可以借助事先的對(duì)居民和企業(yè)的權(quán)利界定，明確雙方的責(zé)任和權(quán)利，由企業(yè)與居民借助市場(chǎng)機(jī)制自由協(xié)商解決外部成本問(wèn)題。所以，科斯認(rèn)為，市場(chǎng)并沒(méi)有失靈，而是前提條件和理論基礎(chǔ)出了問(wèn)題，嚴(yán)格前提，完善理論，市場(chǎng)可以繼續(xù)作用。社會(huì)不必放棄市場(chǎng)機(jī)制，也不必過(guò)多引入政府干涉。這種理論與當(dāng)時(shí)西方公共管理學(xué)派主張的政府職能市場(chǎng)化是一致的。

科斯是經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域第二個(gè)具有代表性的分析經(jīng)濟(jì)與環(huán)境問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，他提出的通過(guò)權(quán)利界定和市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決環(huán)境問(wèn)題的思路與庇古理論差異巨大。在科斯定理的基礎(chǔ)上，1968年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯出版《污染、財(cái)富和價(jià)格》，提出了排污權(quán)交易理論，建議允許企業(yè)自由交易排污權(quán)利，并從中獲取利益，以刺激企業(yè)減少排放。1975年美國(guó)EPA《新固定污染源的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》，首次遵循了排污權(quán)的相關(guān)工作思路。1982年《排污權(quán)交易政策報(bào)告書(shū)》經(jīng)政府批準(zhǔn)頒布，開(kāi)始在各州建立交易系統(tǒng)。1990年以后，排污權(quán)交易制度在美國(guó)全面展開(kāi)，以低廉的成本代價(jià)取得了非常好的減排效果，其經(jīng)驗(yàn)在國(guó)際范圍內(nèi)迅速傳播開(kāi)來(lái)。

排污權(quán)交易制度的核心特點(diǎn)在于企業(yè)節(jié)約的減排指標(biāo)可以出售獲利，就像節(jié)約煤炭等資源有獲利性一樣，從而直接刺激了企業(yè)的自覺(jué)減排積極性。這是一種典型的利益引導(dǎo)機(jī)制［1］。

四、排污權(quán)是成本倒逼和利益引導(dǎo)雙重作用的綜合體

成本倒逼，費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的合理性、科學(xué)性需要認(rèn)證論證，企業(yè)被動(dòng)，雖可發(fā)揮作用，但減排是被逼的，缺乏主動(dòng)性。利益引導(dǎo)，符合企業(yè)的經(jīng)營(yíng)模式和市場(chǎng)特點(diǎn)，直接利益可以激發(fā)企業(yè)減排積極性，并增強(qiáng)對(duì)付費(fèi)減排的認(rèn)可度。

排污權(quán)，好比提單的提貨權(quán)，好比商場(chǎng)超市的消費(fèi)卡，既是權(quán)力又是財(cái)富。擁有排污權(quán)可以消費(fèi)，也可以在暫時(shí)不消費(fèi)時(shí)或者急需資金周轉(zhuǎn)時(shí)賣掉，甚至可以抵押，發(fā)揮利益引導(dǎo)效果，可以獲得企業(yè)較大的認(rèn)可度。

但排污權(quán)制度不是單純的交易政策，而是一整套制度體系，主要包括總量控制、排污權(quán)指標(biāo)劃分（排污許可證）、排污權(quán)交易和排污權(quán)儲(chǔ)備等四大項(xiàng)制度?？偭靠刂朴靡院硕ㄅ盼鄣南拗?，并為排污權(quán)分派和計(jì)量提供基礎(chǔ)和依據(jù)；排污權(quán)指標(biāo)劃分用以核定具體企業(yè)的排污許可數(shù)量，實(shí)現(xiàn)權(quán)力分配；排污權(quán)交易促進(jìn)排污權(quán)指標(biāo)的市場(chǎng)化配置，并為企業(yè)帶來(lái)減排的市場(chǎng)化獎(jiǎng)勵(lì)；排污權(quán)儲(chǔ)備解決企業(yè)自己結(jié)余排污權(quán)的管理和產(chǎn)能擴(kuò)大和跨年度使用問(wèn)題，同時(shí)也包括排污權(quán)管理部門的排污權(quán)指標(biāo)管理工作［2］。目前我國(guó)的總量控制和排污許可證制度已經(jīng)實(shí)施多年，為排污權(quán)交易和排污權(quán)儲(chǔ)備工作的試點(diǎn)和推廣奠定了良好基礎(chǔ)。

排污權(quán)制度是市場(chǎng)機(jī)制與政府管控相結(jié)合的制度，并非單純的市場(chǎng)性政策。世界經(jīng)濟(jì)社會(huì)經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)期發(fā)展，西方國(guó)家已經(jīng)在單純市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式基礎(chǔ)上添加進(jìn)了明顯的政府干預(yù)，我國(guó)也由單純計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為了政府宏觀調(diào)控下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，用經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)觀點(diǎn)講就是當(dāng)今世界是“混合經(jīng)濟(jì)”，單純市場(chǎng)手段或政府手段基本已經(jīng)不再使用了。排污權(quán)其實(shí)就是這種混合經(jīng)濟(jì)中的混合手段，總量控制和排污權(quán)指標(biāo)劃分以政府為主導(dǎo)，排污權(quán)交易和排污權(quán)儲(chǔ)備以市場(chǎng)為主導(dǎo)，而且，政府還可以在排污權(quán)交易和排污權(quán)儲(chǔ)備工作中，憑借基準(zhǔn)價(jià)格和數(shù)量控制兩個(gè)指揮棒對(duì)環(huán)境質(zhì)量和企業(yè)成本效益，進(jìn)而是企業(yè)排放水平，實(shí)施有效調(diào)控。與傳統(tǒng)政府直接管控手段相比，排污權(quán)手段可以充分發(fā)揮市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，促使減排環(huán)保出現(xiàn)新的突破，又可以保證政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量的控制，而且可以呈現(xiàn)出政府在后臺(tái)調(diào)控，市場(chǎng)在前臺(tái)演出的效果，有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)管理市場(chǎng)化改革趨向。

更重要的是，排污權(quán)制度非常有效地把成本倒逼與利益引導(dǎo)兩個(gè)機(jī)制結(jié)合在了一起，形成了獎(jiǎng)罰并舉的良好激勵(lì)機(jī)制。排污權(quán)制度中的交易分為初次交易和二次交易兩個(gè)環(huán)節(jié)，在二次交易中獲取排污權(quán)需要付出費(fèi)用，在初次排污權(quán)分派環(huán)節(jié)也可能因環(huán)境質(zhì)量需要而支付費(fèi)用，這種付費(fèi)獲取排污權(quán)的做法就是成本倒逼。在排污權(quán)二次交易中，節(jié)約排污權(quán)，也就是減排企業(yè)可以在交易中獲取收益，在實(shí)現(xiàn)資源流轉(zhuǎn)配置的同時(shí)可以使企業(yè)得到減排獎(jiǎng)勵(lì)，實(shí)現(xiàn)利益引導(dǎo)效果。既可擴(kuò)大總經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，又不增加總排放。這樣，企業(yè)既有減排的壓力，又有減排的動(dòng)力，而且有了生產(chǎn)排放的相對(duì)自由，不會(huì)感到明顯的行政拘束。

五、我國(guó)排污權(quán)試點(diǎn)工作基本情況

（一）排污權(quán)在我國(guó)的發(fā)展情況

排污權(quán)在我國(guó)的發(fā)展大致經(jīng)歷了自發(fā)實(shí)踐和民間研究、政府主導(dǎo)研究和研究性試點(diǎn)、政府環(huán)保工作試點(diǎn)三個(gè)階段。

我國(guó)環(huán)保部門早在20世紀(jì)80年代就自發(fā)進(jìn)行過(guò)“總量控制”、“排污許可證”的相關(guān)工作，同時(shí)，我國(guó)學(xué)者也對(duì)美國(guó)排污權(quán)的做法進(jìn)行了介紹和分析。1997年，環(huán)?？偩种С置绹?guó)環(huán)保協(xié)會(huì)與北京環(huán)發(fā)研究會(huì)合作研究中國(guó)開(kāi)展排污權(quán)制度的工作。1999年，朱镕基總理與美國(guó)政府簽署兩國(guó)環(huán)保合作一攬子協(xié)議，隨后兩國(guó)環(huán)保總局簽署排污權(quán)合作相關(guān)協(xié)議，美國(guó)在技術(shù)、人員和資金上進(jìn)行研究和試點(diǎn)支持。2002年，國(guó)家環(huán)?？偩珠_(kāi)展“推動(dòng)中國(guó)二氧化硫排放總量控制及排污權(quán)交易政策實(shí)施的研究項(xiàng)目”，推動(dòng)在山東、山西、江蘇、河南、上海、天津、柳州和中國(guó)華能集團(tuán)公司七省市一公司開(kāi)展研究試點(diǎn)。2007年12月江蘇省第一個(gè)獲得財(cái)政部、環(huán)保部申請(qǐng)的同意批復(fù)，拉開(kāi)了政府環(huán)保工作的排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)。到2011年，批準(zhǔn)試點(diǎn)的省、直轄市、自治區(qū)已經(jīng)拓展到河北、湖北、湖南、江蘇、山西、陜西、內(nèi)蒙、浙江、重慶、天津等10個(gè)，另有近10個(gè)在自行進(jìn)行試點(diǎn)并積極報(bào)批。目前，試點(diǎn)省已經(jīng)根據(jù)地區(qū)情況對(duì)SO2、COD、氨氮、總磷、NOx、煙塵、工業(yè)粉塵等企業(yè)排放物開(kāi)展了二次交易試點(diǎn)，部分省市開(kāi)展了有償使用試點(diǎn)，并呈現(xiàn)快速發(fā)展的態(tài)勢(shì)。

（二）排污權(quán)制度有明確的國(guó)家政策支持和要求

1999年，朱镕基總理與美國(guó)政府達(dá)成環(huán)保協(xié)議，兩國(guó)環(huán)保總局簽署協(xié)議，開(kāi)啟了我國(guó)排污權(quán)相關(guān)政策的大門。2002年6月，《關(guān)于二氧化硫排放總量控制及排污交易政策實(shí)施示范工作安排的通知》（環(huán)辦函［2002］188號(hào)）下發(fā)，明確提出了排污交易政策。2007年國(guó)務(wù)院《節(jié)能減排工作綜合性方案》，提出抓緊完成SO2排污權(quán)交易管理方面行政規(guī)章的制定。2009年到2011年，溫家寶總理連續(xù)3年在政府工作報(bào)告中分別指出“積極開(kāi)展排污權(quán)交易試點(diǎn)”、“改革污水處理、垃圾處理收費(fèi)制度。擴(kuò)大排污權(quán)交易試點(diǎn)”、“研究制定排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)”。2011年3月，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年（2011—2015年）規(guī)劃綱要》指出：“引入市場(chǎng)機(jī)制，建立健全排污權(quán)有償使用和交易制度?！?011年10月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2011〕35號(hào)）提出：“開(kāi)展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，建立國(guó)家排污權(quán)交易中心，發(fā)展排污權(quán)交易市場(chǎng)?！?011年12月《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》提出：“健全排污權(quán)有償取得和使用制度，發(fā)展排污權(quán)交易市場(chǎng)?！?012年8月《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃（國(guó)發(fā)〔2012〕40號(hào)）》提出：“深化排污權(quán)有償使用和交易制度改革，建立完善排污權(quán)有償使用和交易政策體系，研究制定排污權(quán)交易初始價(jià)格和交易價(jià)格政策?！?/p>

這些國(guó)家政策環(huán)環(huán)緊扣，步步深入，顯示了排污權(quán)制度在我國(guó)逐步展開(kāi)、穩(wěn)扎穩(wěn)打的發(fā)展過(guò)程，也顯示了黨和政府重視環(huán)境問(wèn)題，支持環(huán)境管理措施改革創(chuàng)新的態(tài)度和決心。

（三）試點(diǎn)工作遇到的主要困難和存在的問(wèn)題

各地試點(diǎn)百花齊放，作法各異，在市場(chǎng)基礎(chǔ)和思想認(rèn)識(shí)、管理機(jī)構(gòu)和管理模式、交易機(jī)構(gòu)和交易模式、開(kāi)始時(shí)間和步子快慢、有償使用與交易開(kāi)展次序和關(guān)系處理、交易價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)和有償使用費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)確定依據(jù)、排污權(quán)期限和使用權(quán)限、排污權(quán)數(shù)量配置方式、排污權(quán)儲(chǔ)備和結(jié)余管理、排污權(quán)工作覆蓋行業(yè)和范圍、排污權(quán)相關(guān)文件制度齊全程度和出臺(tái)部門等方面都存在一些不同［3］。這是試點(diǎn)的必然結(jié)果，也是試點(diǎn)的應(yīng)有結(jié)果。只有做法不同，才能真實(shí)反映這種制度的優(yōu)劣，才能找到最適合國(guó)情的有效途徑和措施。

當(dāng)然，也正是因?yàn)檫@種試點(diǎn)，也暴露出一些問(wèn)題，需要盡早解決以促進(jìn)試點(diǎn)工作能順利進(jìn)行下去。主要包括：

（1）尚無(wú)全國(guó)統(tǒng)一指導(dǎo)和規(guī)范，法律地位不明確，缺乏全國(guó)性法律文件的支撐，工作推進(jìn)依據(jù)不明，使得試點(diǎn)工作遇到了一定阻力。

（2）交易量小，地方和企業(yè)惜售，市場(chǎng)不夠繁榮。為了工作便于開(kāi)展，多數(shù)地方采取交易先行，從新企業(yè)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)開(kāi)始——交易市場(chǎng)多，交易企業(yè)少，數(shù)量尚不足以支撐市場(chǎng)；交易收入收歸財(cái)政，企業(yè)缺乏積極性，利益引導(dǎo)作用不能發(fā)揮，企業(yè)普遍惜售；減排形勢(shì)嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)環(huán)境壓力大，地方對(duì)排污權(quán)指標(biāo)有囤積惜售心理，跨地區(qū)交易難以實(shí)現(xiàn)；市場(chǎng)冷清影響社會(huì)認(rèn)知、企業(yè)認(rèn)知和工作人員信心，影響排污權(quán)制度的發(fā)展和作用發(fā)揮。

（3）排污權(quán)與行政性減排任務(wù)的關(guān)系不清晰。排污權(quán)制度必須配套嚴(yán)格的總量控制和超排禁止、超排嚴(yán)懲制度，但目前執(zhí)行狀況不盡如人意，而行政性減排任務(wù)比較硬，排污權(quán)依附于排污許可證并且沒(méi)有法律依據(jù)，各省對(duì)于企業(yè)能否以排污權(quán)指標(biāo)拒絕行政性減排任務(wù)的做法不一。

（4）排污權(quán)儲(chǔ)備及其與財(cái)政支付的關(guān)系需要界定。排污權(quán)具有明確的財(cái)產(chǎn)性，其總量、發(fā)放量和留儲(chǔ)量由哪個(gè)部門測(cè)算決定？關(guān)停破產(chǎn)企業(yè)結(jié)余排污權(quán)應(yīng)納入清算資產(chǎn)還是無(wú)償收回？企業(yè)有償獲得排污權(quán)后能否退還，是否只能市場(chǎng)變現(xiàn)？管理部門進(jìn)行公開(kāi)市場(chǎng)買賣以調(diào)控環(huán)境質(zhì)量，資金何來(lái)？這些試點(diǎn)中的問(wèn)題需要盡早研究。

（5）一些技術(shù)性問(wèn)題，包括價(jià)格制定、數(shù)量測(cè)算、期限設(shè)置、儲(chǔ)備管理、跟蹤監(jiān)測(cè)、執(zhí)法管理等，亟待解決［4］。

六、排污權(quán)試點(diǎn)工作的幾點(diǎn)建議

排污權(quán)制度在美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)發(fā)展得比較成熟，擁有完善的理論和體系化的制度措施。但是，改革開(kāi)放以來(lái)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，學(xué)習(xí)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)不能照搬，國(guó)情、人情、基礎(chǔ)不同，學(xué)過(guò)來(lái)的政策和制度必然要進(jìn)行“本地化”改造，以避免水土不服，實(shí)踐和管理驢唇不對(duì)馬嘴等現(xiàn)象的出現(xiàn)。在借鑒和試點(diǎn)排污權(quán)工作中，必須以引進(jìn)精髓為核心，關(guān)注排污權(quán)制度“成本倒逼和利益引導(dǎo)”作用的發(fā)揮，而不是排污權(quán)制度的外表和形式；必須以我國(guó)公有制這一最大國(guó)情出發(fā)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，發(fā)揮政府作為環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)代表的優(yōu)勢(shì)，借力市場(chǎng)，間接調(diào)控，克服行政管理慣性；必須科學(xué)看待試點(diǎn)中的問(wèn)題，從制度體系角度理順總量控制、排污權(quán)、排污收費(fèi)、排污權(quán)許可證、環(huán)境監(jiān)察、減排指標(biāo)、減排補(bǔ)貼、環(huán)境補(bǔ)償?shù)戎贫鹊年P(guān)系，搞清楚排污權(quán)試點(diǎn)不僅僅是掛牌出售排污權(quán)，而是要把它與以上這些既有制度完全融合在一起，相互補(bǔ)充，相互服務(wù)，構(gòu)建系統(tǒng)性環(huán)境管理制度，這才是排污權(quán)試點(diǎn)的最終目的［5］。

就當(dāng)前的情勢(shì)來(lái)看，河北省的排污權(quán)制度試點(diǎn)尚處在起步階段。在當(dāng)前的試點(diǎn)工作中，建議重點(diǎn)把握好以下幾點(diǎn)：

（一）貫徹政策，適應(yīng)趨勢(shì)，積極推進(jìn)試點(diǎn)工作

排污權(quán)制度是國(guó)家政策的要求，也是綜合多種手段做好環(huán)保工作的要求，必須深刻認(rèn)識(shí)環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)峻性和緊迫性，深入理解排污權(quán)所蘊(yùn)含的成本倒逼與利益引導(dǎo)兩種作用機(jī)理，積極開(kāi)展試點(diǎn)工作。在試點(diǎn)工作中，要正確看待缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)和統(tǒng)一規(guī)則的問(wèn)題，沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)也就意味著沒(méi)有束縛，可以充分調(diào)動(dòng)自己的主觀能動(dòng)性和聰明才智，可以在試點(diǎn)中有所創(chuàng)新，有所展現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)脫穎而出，試出方法，試出途徑，試出成績(jī)。

（二）在試點(diǎn)中領(lǐng)會(huì)運(yùn)用“不爭(zhēng)”論

我國(guó)改革開(kāi)放的總設(shè)計(jì)師鄧小平同志提出來(lái)實(shí)踐探索的時(shí)候不要過(guò)多進(jìn)行口頭爭(zhēng)論，好還是不好，試著做一下，看看效果就知道了。排污權(quán)制度引入我國(guó)也是改革，具體使用方式和效果搞不清楚才進(jìn)行試點(diǎn)工作的。所以，在許多問(wèn)題上，應(yīng)重視試點(diǎn)實(shí)踐而不是理論爭(zhēng)論，在排污權(quán)性質(zhì)、排污權(quán)與排污收費(fèi)的關(guān)系等問(wèn)題上，讓各地先試點(diǎn)看看，看怎樣做能有利于引導(dǎo)企業(yè)減排，能有利于改善環(huán)境。

（三）注意分清工作的重點(diǎn)突破區(qū)和協(xié)調(diào)完善區(qū)，最后實(shí)現(xiàn)體系化系統(tǒng)化

排污權(quán)制度中的市場(chǎng)性部分是新建，即交易和有償使用，試點(diǎn)工作是否有進(jìn)展主要看這兩部分工作。排污權(quán)制度中的行政性部分是銜接，即總量控制和排污許可證，是已經(jīng)基本成形的排污權(quán)制度的基礎(chǔ)條件?？偭繙y(cè)定與控制，排污許可證數(shù)量測(cè)算與使用監(jiān)控和超量處理還不盡完善。排污權(quán)制度各部分之間需要區(qū)分主次，分清責(zé)任，相互配合，逐步完善才能真正做好試點(diǎn)工作。

（四）抓住排污權(quán)“成本倒逼”和“利益引導(dǎo)”的核心特點(diǎn)，讓企業(yè)感受到這兩點(diǎn)，就是試點(diǎn)成功

排污權(quán)制度的外在特點(diǎn)就是市場(chǎng)機(jī)制，企業(yè)心目中的市場(chǎng)機(jī)制其實(shí)就是一個(gè)基本公式：收入－成本＝收益。增加成本，企業(yè)會(huì)感覺(jué)到疼，會(huì)想辦法消減，生產(chǎn)要素的技術(shù)性組合改造是當(dāng)前國(guó)家給企業(yè)的消減渠道。增加收入，企業(yè)會(huì)感覺(jué)到甜，這種甜來(lái)自排污權(quán)節(jié)余后的出售或融資，節(jié)余源自減排，企業(yè)會(huì)繼續(xù)做。在制度設(shè)計(jì)和工作推進(jìn)中，抓住了這兩個(gè)效應(yīng)，也就做好了工作。排污權(quán)制度就抓住了這兩個(gè)效應(yīng)，它可以運(yùn)用“成本倒逼”，促進(jìn)企業(yè)借助生產(chǎn)要素的技術(shù)性組合改造實(shí)現(xiàn)排放消減，也可以運(yùn)用“利益引導(dǎo)”，引導(dǎo)企業(yè)自覺(jué)主動(dòng)節(jié)約排污權(quán)，實(shí)現(xiàn)減排的常態(tài)化和自覺(jué)化。

［1］李利軍．排污權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)問(wèn)題研究［M］．石家莊：河北人民出版社，2005：10，20－53．

［2］王金南．關(guān)于排污權(quán)有償使用和交易的若干問(wèn)題的思考［J］．可持續(xù)發(fā)展之路（排污權(quán)交易?？?，2012（12）：20－21．

［3］張?zhí)熘盼蹤?quán)交易及其實(shí)踐與思考［J］．可持續(xù)發(fā)展之路（排污權(quán)交易?？?，2012（12）：22－23．

［4］李志勇．增強(qiáng)試點(diǎn)意識(shí)，注重創(chuàng)新探索，扎實(shí)推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易工作［R］．全國(guó)水污染物排污權(quán)有償使用與交易技術(shù)交流研討會(huì)資料，2012．

［5］李艷麗．節(jié)能減排社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度研究［M］．北京：冶金工業(yè)出版社，2010：141－161．