政府采購(gòu)中的職務(wù)犯罪及防治＊

黃 鑫，付琪舒

(1.湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081;2.廣州君澤君律師事務(wù)所，廣東 廣州510613)

政府采購(gòu)已經(jīng)成為我國(guó)非常重要的一種公權(quán)力行為，在我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和行政管理中占據(jù)越來越關(guān)鍵的地位。政府采購(gòu)中交織了巨大的經(jīng)濟(jì)利益和廣闊的行政權(quán)力自由裁量空間，加上法律規(guī)范和制度建設(shè)的不完善，使得政府采購(gòu)領(lǐng)域丑聞?lì)l發(fā)，滋生權(quán)力尋租、官員腐敗乃至職務(wù)犯罪。政府采購(gòu)中的職務(wù)犯罪既和一般的職務(wù)犯罪有共同點(diǎn)，例如所涉罪名大致相同，但也有自身的特點(diǎn)，這是基于其行業(yè)和領(lǐng)域的特殊性所致。必須針對(duì)政府采購(gòu)中職務(wù)犯罪的特殊性，對(duì)其采取相應(yīng)的防范和處置措施，才能在短期內(nèi)遏制政府采購(gòu)中職務(wù)犯罪不斷升級(jí)的勢(shì)頭。

一 政府采購(gòu)中職務(wù)犯罪之可能空間

政府采購(gòu)是常見的一種政府行為，本質(zhì)上即政府進(jìn)行購(gòu)物，但政府采購(gòu)目的的社會(huì)公益性、方式法定性、對(duì)象限定性等都決定了其不能和私主體日常生產(chǎn)生活中的采購(gòu)?fù)斩Z。政府采購(gòu)一方面在資金來源上需動(dòng)用國(guó)家和地方財(cái)政，且通常數(shù)額較大，另一方面實(shí)施主體是專門的政府工作部門，也就使得政府采購(gòu)本身和職務(wù)犯罪，尤其是貪利型職務(wù)犯罪有天然聯(lián)系。從我國(guó)政府采購(gòu)現(xiàn)狀來看，還有以下因素使得政府采購(gòu)中存在巨大的職務(wù)犯罪的空間:

1.政府采購(gòu)涉及主體廣泛，從縱向上看，可能進(jìn)行政府采購(gòu)的有各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織;從橫向上看，參與整個(gè)政府采購(gòu)流程的除了采購(gòu)人，還有采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商以及受邀對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行評(píng)定的專家評(píng)委等。其過程漫長(zhǎng)，程序復(fù)雜，不可避免需要眾多主體參與，各個(gè)主體均可單獨(dú)構(gòu)成或參與職務(wù)犯罪;即便是無國(guó)家工作人員身份的供應(yīng)商和專家評(píng)委，也完全可以構(gòu)成職務(wù)犯罪的共犯。

2.政府采購(gòu)的參與主體十分廣泛，因此也就難以對(duì)各個(gè)主體進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)制。采購(gòu)主體中既有行政主體，也有行政相對(duì)方，還有有權(quán)使用財(cái)政性資金的事業(yè)單位和社會(huì)組織。對(duì)一些在政府采購(gòu)中行使職務(wù)行為的非公權(quán)力主體，如事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體，以及與職務(wù)行為密切有關(guān)的公民，如專家評(píng)委，難以像對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)一樣予以規(guī)范制約。一旦涉嫌職務(wù)犯罪，其法律地位、行為性質(zhì)，也可能存在認(rèn)定上的爭(zhēng)議。

3.目前我國(guó)政府采購(gòu)程序本身存在缺陷，即便是作為一般選擇的集中采購(gòu)和公開招標(biāo)，雖在理論上是相對(duì)最完善的，但也絕非無懈可擊。目前查處的職務(wù)犯罪案件中，70%的受賄案件與招投標(biāo)有關(guān)［1］，實(shí)踐中集中采購(gòu)和公開招標(biāo)發(fā)生的職務(wù)犯罪更是屢見不鮮。由此可見，即便是相對(duì)最為規(guī)范和嚴(yán)格的集中采購(gòu)和公開招標(biāo)，仍無法杜絕職務(wù)犯罪，更何況作為例外的、相對(duì)更不完善的其他程序。而采購(gòu)人和供應(yīng)商完全可通過具體操作，例如拆分項(xiàng)目，規(guī)避集中采購(gòu)和公開招標(biāo)，選擇有利于自己實(shí)施犯罪的采購(gòu)方式。程序和制度本身不完善，且可被規(guī)避，自然成了滋生職務(wù)犯罪的沃土。

上述因素并非政府采購(gòu)中職務(wù)犯罪的全部根源。有權(quán)力就會(huì)滋生腐敗，甚至犯罪，尤其當(dāng)權(quán)力面臨著以下兩種外在因素時(shí)，更可能成為職務(wù)犯罪的重災(zāi)區(qū):(1)權(quán)力尋租有巨大的利益;(2)權(quán)力本身缺少應(yīng)有的監(jiān)督和制約機(jī)制。我國(guó)當(dāng)前的政府采購(gòu)制度，也面臨著這樣的問題。一方面，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府采購(gòu)制度也從試點(diǎn)初創(chuàng)發(fā)展到全面實(shí)施，到2008 年，采購(gòu)規(guī)模已由改革開放初期的十幾億元增長(zhǎng)到5 990 億元，占財(cái)政支出的9.6%［2］。十一五期間，我國(guó)政府采購(gòu)的規(guī)模更呈持續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2010 年我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模達(dá)8 422 億元，年均增長(zhǎng)率23.5%，2011 年則為9 000億元，預(yù)計(jì)到2012 年我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模將突破10 000億元大關(guān)，占公共支出10%左右。如此龐大的市場(chǎng)需求和財(cái)政投入，對(duì)于政府采購(gòu)中的各方主體，都是巨大的利益誘惑，他們往往即便為此違法犯罪也在所不惜。另一方面，雖然我國(guó)已經(jīng)有《政府采購(gòu)法》及一些相關(guān)法律法規(guī)和制度，但不可否認(rèn)的是，不同于政府采購(gòu)在西方國(guó)家已有兩百多年歷史和充分的實(shí)踐，在我國(guó)其仍是一個(gè)新鮮事物，它是在改革開放、建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后才慢慢發(fā)展起來的。在與WTO 和國(guó)際社會(huì)接軌的壓力下，倉(cāng)促出臺(tái)的《政府采購(gòu)法》，先天不足，配套制度和法律法規(guī)亦不完善，對(duì)公權(quán)力監(jiān)管制約不足，法律責(zé)任規(guī)定較為粗放，這些都為政府采購(gòu)領(lǐng)域的權(quán)力尋租和職務(wù)犯罪大開方便之門。

在上述多方面因素影響下，我國(guó)的政府采購(gòu)，已經(jīng)由最初的“陽光工程”淪為“黑暗工程”，近年來更是丑聞?lì)l發(fā)，影響惡劣。據(jù)一則統(tǒng)計(jì)資料顯示，僅2006 年1 至10 月，我國(guó)檢察系統(tǒng)查處8 010起商業(yè)賄賂案件(涉案金額8.8 億元)，政府采購(gòu)部門占23%，僅藥品采購(gòu)一項(xiàng)每年回扣侵吞公款就高達(dá)7.2 億元［3］。由此看來，隨著政府采購(gòu)的蓬勃發(fā)展，對(duì)于政府采購(gòu)中的職務(wù)犯罪問題，我們不僅應(yīng)當(dāng)重視，還須立即采取有效措施予以防治。

二 政府采購(gòu)中職務(wù)犯罪的具體解析

我國(guó)政府采購(gòu)中主要的職務(wù)犯罪類型是貪污賄賂和瀆職犯罪，但并不僅限這兩類罪名。前者包括貪污罪、行賄罪、受賄罪、挪用公款罪;后者可能發(fā)生在政府采購(gòu)領(lǐng)域中的主要是以下4 個(gè)罪名:濫用職權(quán)罪;玩忽職守罪;故意(過失)泄露國(guó)家秘密罪;國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員簽訂、履行合同失職被騙罪。上述罪名，一方面多為過失犯罪，不符當(dāng)前政府采購(gòu)職務(wù)犯罪多是主動(dòng)的貪利型犯罪這一狀況;另一方面即便發(fā)生了，也有相當(dāng)一部分并未進(jìn)入刑事程序，而是由行政系統(tǒng)內(nèi)部處理。

我國(guó)《政府采購(gòu)法》中的刑事責(zé)任條款是第72條、76 條、77 條、78 條和80 條?？杀蛔坟?zé)的主體包括具有法人資格的采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、采購(gòu)監(jiān)管部門和供應(yīng)商及其主要負(fù)責(zé)人［4］。犯罪客體多樣，主要是公私財(cái)物所有權(quán)，也包括商業(yè)名譽(yù)、政府采購(gòu)制度和管理秩序、國(guó)家機(jī)關(guān)的正?；顒?dòng)等。主觀方面多為故意，少數(shù)為過失。

先從犯罪客觀方面看政府采購(gòu)職務(wù)犯罪:

1.貪污罪。在政府采購(gòu)過程中利用職務(wù)便利，侵吞、竊取、騙取或以其他手段非法占有采購(gòu)資金和采購(gòu)對(duì)象，例如虛領(lǐng)冒領(lǐng)、虛開發(fā)票、收入不記賬等［5］。本罪對(duì)于犯罪主體有嚴(yán)格要求，一般是作為采購(gòu)人的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體中符合主體要件規(guī)定的工作人員。但實(shí)踐中，一些不具備貪污罪犯罪主體資格的人員，也可能參與其中，甚至起到主要作用。此時(shí)若以其他罪名來定性，例如職務(wù)侵占罪等，并不一定妥當(dāng)。

2.受賄罪(行賄罪)。作為對(duì)合性犯罪的受賄罪和行賄罪是我國(guó)政府采購(gòu)中最常見的職務(wù)犯罪類型。供應(yīng)商為獲得競(jìng)標(biāo)中的優(yōu)勢(shì)甚至企圖直接中標(biāo)，向采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、專家評(píng)委以及采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)行賄以牟取非法利益，或者此四者主動(dòng)向供應(yīng)商索賄，在司法實(shí)踐中層出不窮。來自供應(yīng)商的賄賂是政府采購(gòu)中職務(wù)犯罪人違法所得的主要來源。但這里存在和貪污罪一樣的問題，非受賄罪主體參與賄賂犯罪，只能以其他罪名定性，固然嚴(yán)守了罪刑法定原則，但卻未必罰當(dāng)其罪。

3.其他相關(guān)職務(wù)犯罪。包括串通投標(biāo)罪(供應(yīng)商和采購(gòu)人及采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)之間、供應(yīng)商之間的串標(biāo)、圍標(biāo))，濫用職權(quán)和玩忽職守罪(第72 條第3 款向采購(gòu)監(jiān)管部門提供虛假情況、采購(gòu)人超越程序直接指定供應(yīng)商、采購(gòu)監(jiān)管部門非法干預(yù)采購(gòu)程序、監(jiān)管不力等)，故意泄露國(guó)家秘密罪(第72 條第4款開標(biāo)前泄露標(biāo)底)，毀滅、偽造、變?cè)臁①I賣國(guó)家機(jī)關(guān)公文罪(第76 條)，私分國(guó)有資產(chǎn)罪(采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)私分作為國(guó)有資產(chǎn)的采購(gòu)資金)等［5］。這些罪名主觀方面多為故意，符合政府采購(gòu)中職務(wù)犯罪多貪利型犯罪的現(xiàn)狀，本身還可能與貪污賄賂行為相聯(lián)系，從而構(gòu)成數(shù)罪。但一些由供應(yīng)商或其他非公權(quán)力主體單獨(dú)構(gòu)成的犯罪，例如77 條第1 款和第2款的合同詐騙罪與損害商業(yè)信譽(yù)、商品聲譽(yù)罪，不屬職務(wù)犯罪，故不加論述。

從上述刑事責(zé)任分析看出，目前法律對(duì)政府采購(gòu)中采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門和供應(yīng)商涉嫌職務(wù)犯罪行為都有規(guī)制。雖只是《政府采購(gòu)法》中的附屬刑法規(guī)范，但在現(xiàn)行《刑法》均有相關(guān)罪名完備細(xì)致的規(guī)定，如果采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、采購(gòu)監(jiān)管部門和供應(yīng)商涉嫌職務(wù)犯罪，至少在法條規(guī)范上是可以有效和及時(shí)地調(diào)整的。所以，就政府采購(gòu)職務(wù)犯罪的刑事責(zé)任追究而言，問題很大程度上出在司法而非立法層面。尤其是法律還忽略了一個(gè)重要的主體——專家評(píng)委。

政府采購(gòu)評(píng)定決策機(jī)構(gòu)為了對(duì)各供應(yīng)商進(jìn)行科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶彶楹驮u(píng)價(jià)，保證招標(biāo)結(jié)果公正準(zhǔn)確，必須召集專家評(píng)委進(jìn)行評(píng)標(biāo)。專家評(píng)委之所以需要在理論上特別關(guān)注，是因?yàn)閷＜以u(píng)委涉嫌職務(wù)犯罪有其特殊性。

專家評(píng)委不具政府采購(gòu)當(dāng)事人身份，本身來自社會(huì)各行各業(yè)各個(gè)單位，并非專職參與政府采購(gòu)程序，也未必具備國(guó)家工作人員的身份。但專家評(píng)委在政府采購(gòu)過程中，的確享有相當(dāng)?shù)臋?quán)利甚至權(quán)力，也負(fù)擔(dān)著相當(dāng)?shù)牧x務(wù)，其對(duì)政府采購(gòu)最終決策和招投標(biāo)結(jié)果的影響并不遜于采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人，一些知名專家學(xué)者擔(dān)任評(píng)委，甚至享有極高的權(quán)威。

一些政府采購(gòu)中的其他主體往往通過專家評(píng)委來左右采購(gòu)決策和招投標(biāo)結(jié)果，雙方形成合作關(guān)系。例如專家收受賄賂后在評(píng)標(biāo)中給特定供應(yīng)商打高分，促其中標(biāo);一些采購(gòu)主體為保障自己在政府采購(gòu)中的不正當(dāng)利益，故意使對(duì)自己有利的專家被頻繁抽取，雙方狼狽為奸，結(jié)為利益同盟。

所以，專家評(píng)委在政府采購(gòu)中實(shí)際上扮演了相當(dāng)關(guān)鍵的角色，也是職務(wù)犯罪的重要主體。職務(wù)犯罪不能完全等同于“國(guó)家工作人員犯罪”，特殊主體身份不是認(rèn)定的全部，關(guān)鍵在于行使特定職務(wù)行為時(shí)利用職務(wù)之便犯罪。一些來自諸如高校和社會(huì)團(tuán)體的專家雖非國(guó)家工作人員，但其評(píng)標(biāo)行為一方面涉及公共財(cái)物的使用，另一方面是政府公務(wù)行為的重要組成部分，缺之不可，可能直接推動(dòng)政府采購(gòu)行為的做出，或提供重要參考，故應(yīng)當(dāng)將其納入職務(wù)犯罪主體的范疇。目前，一些專家評(píng)委對(duì)政府采購(gòu)的操縱甚至到了隨心所欲的地步，但對(duì)專家評(píng)委腐敗的監(jiān)督卻是盲區(qū)，現(xiàn)場(chǎng)評(píng)議活動(dòng)之外，也是最易發(fā)生腐敗和違法犯罪的場(chǎng)外活動(dòng)，無從監(jiān)管［4］。如果不將專家評(píng)委納入政府采購(gòu)職務(wù)犯罪防治體系規(guī)制的對(duì)象范圍，只是單純限制采購(gòu)方的行政權(quán)力，則專家評(píng)委的地位必然上升，可能成為采購(gòu)方和供應(yīng)商權(quán)錢交易的中介和掮客，像被稱為“中國(guó)政府采購(gòu)第一案”的北京現(xiàn)代沃爾商貿(mào)有限公司訴財(cái)政部這樣“專家?guī)兔Α钡陌咐€會(huì)有更多。無限制的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗和犯罪，政府采購(gòu)專家評(píng)委手中掌握的，正是這樣一種缺少監(jiān)督和制約的權(quán)力。

三 政府采購(gòu)中職務(wù)犯罪的特殊性

1.政府采購(gòu)中的職務(wù)犯罪行為可能是基于“鋪路”的目的［2］，即當(dāng)時(shí)無利益要求或交易，而是長(zhǎng)線投資，培養(yǎng)感情，為今后可能參與的政府采購(gòu)活動(dòng)取得優(yōu)勢(shì)和利益埋下伏筆。這和一般的職務(wù)犯罪，尤其是貪污賄賂犯罪中雙方進(jìn)行即期的權(quán)錢交易不同，在表面上可能只是表現(xiàn)為一方的單方面贈(zèng)予，也就使得這種職務(wù)犯罪行為具備了相當(dāng)?shù)碾[蔽性。

2.政府采購(gòu)中采購(gòu)方和供應(yīng)商有合法方便的接觸機(jī)會(huì)，為權(quán)錢交易提供空間。一般的職務(wù)犯罪防治中有一個(gè)重要的手段，就是切斷或阻礙公權(quán)力主體和相對(duì)人的聯(lián)系，使之難以合謀以及順利實(shí)現(xiàn)交易。但在政府采購(gòu)中，這一點(diǎn)卻不易實(shí)現(xiàn)。首先，供應(yīng)商可以通過邀請(qǐng)采購(gòu)方進(jìn)行實(shí)地考察、參觀展覽、產(chǎn)品展示、聯(lián)誼會(huì)等方式實(shí)現(xiàn)雙方的私下接觸［6］，而對(duì)此，法律法規(guī)并無明文禁止;其次，即便采購(gòu)方和供應(yīng)商無法順暢聯(lián)系，但相對(duì)自由的專家評(píng)委可以扮演中介和掮客的角色。

3.犯罪手段和形式多種多樣。這種多樣性在政府采購(gòu)過程中的賄賂犯罪中體現(xiàn)得尤為明顯。行賄的名目千變?nèi)f化，不一而足，除了傳統(tǒng)的回扣、傭金、提成外，還能假借促銷費(fèi)、宣傳費(fèi)、贊助費(fèi)、科研費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、咨詢費(fèi)等各種名目，甚至為相關(guān)人員及其親屬提供可明顯盈利的商業(yè)機(jī)會(huì)等，為這類職務(wù)犯罪案件的偵查工作增加了難度［2］。

4.可通過合法的途徑牟取非法利益。一般的職務(wù)犯罪中，行為人在獲取非法利益后，往往需要通過違規(guī)甚至違法的手段為前述非法利益的提供方牟取回報(bào)，例如受賄之后違反程序?yàn)樾匈V方辦事。但在政府采購(gòu)中，采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以利用手中的權(quán)力，以合法合規(guī)的手段為特定供應(yīng)商牟取不正當(dāng)利益和優(yōu)勢(shì)。例如拆分采購(gòu)項(xiàng)目，通過制定特殊規(guī)范(限制供應(yīng)資格，限定品牌、參數(shù)等采購(gòu)需求，在評(píng)標(biāo)辦法中做文章等)滿足特定供應(yīng)商［4］，或者限制投標(biāo)信息公布，使特定供應(yīng)商在信息上占得先機(jī)。這些手段雖在形式上并不違法或違規(guī)，但實(shí)質(zhì)上的危害性卻不可忽視。

5.政府采購(gòu)領(lǐng)域容易形成盤根錯(cuò)節(jié)的利益集團(tuán)，爆發(fā)職務(wù)犯罪窩案、串案。比較典型的例子就是采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或其他工作人員的家屬或利害關(guān)系人以供應(yīng)商的身份進(jìn)入招投標(biāo)，如在國(guó)家機(jī)關(guān)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人，將單位的采購(gòu)項(xiàng)目交予親戚或朋友的企業(yè)。目前政府采購(gòu)已形成一個(gè)以財(cái)政系統(tǒng)為紐帶的堅(jiān)不可摧的利益衍生體，政府采購(gòu)代理結(jié)構(gòu)從業(yè)者大都是“圈內(nèi)人”的親屬［7］。廣州市政府采購(gòu)中心腐敗“窩案”絕非個(gè)例，只是目前政府采購(gòu)領(lǐng)域官場(chǎng)生態(tài)的一個(gè)側(cè)影而已。這種穩(wěn)定合作乃至親密關(guān)系下的職務(wù)犯罪鏈條，不僅更具隱蔽性和危害性，也使得舉報(bào)和查處的難度遠(yuǎn)高于一般職務(wù)犯罪。

6.危害結(jié)果并不容易發(fā)現(xiàn)。一般職務(wù)犯罪的犯罪結(jié)果社會(huì)危害性較為明顯，例如貪污罪造成國(guó)有資產(chǎn)的嚴(yán)重流失，受賄罪涉案金額巨大，瀆職犯罪造成人身財(cái)產(chǎn)的重大損失等。但在政府采購(gòu)職務(wù)犯罪中，表面上的結(jié)果可能只是表現(xiàn)為報(bào)價(jià)較高的供應(yīng)商中標(biāo)，或者最終成交價(jià)格過高，社會(huì)危害性不如其他職務(wù)犯罪那么明顯。且不論市場(chǎng)價(jià)格具有彈性，天價(jià)采購(gòu)亦非不能找到理由，社會(huì)對(duì)于政府采購(gòu)的價(jià)格及其機(jī)制也缺少明確清晰的認(rèn)識(shí)，不能理性認(rèn)識(shí)和看待政府采購(gòu)中價(jià)格與一般市場(chǎng)價(jià)格之間的差異。這種“買貴不買好”的行為，也容易被解釋為工作失誤或市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)不足、調(diào)查工作不到位而輕巧帶過。殊不知一個(gè)看似簡(jiǎn)單的高價(jià)政府采購(gòu)行為的背后，就很可能隱藏了采購(gòu)方和供應(yīng)商的權(quán)錢交易。

四 防治政府采購(gòu)中職務(wù)犯罪的建議

目前我國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域中已經(jīng)初步建立了職務(wù)犯罪防治體系，做出了一些很有價(jià)值的嘗試，例如將全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)向政府采購(gòu)開放，采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以通過指定方式查詢參投供應(yīng)商的行賄犯罪記錄，防止有行賄前科的供應(yīng)商進(jìn)入政府采購(gòu)領(lǐng)域。根據(jù)最高檢的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2011 年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共受理行賄記錄查詢63 萬次，500 余家有行賄犯罪記錄的單位和近900 名個(gè)人被限制準(zhǔn)入、取消投標(biāo)資格、降低信譽(yù)分或資質(zhì)等級(jí)、中止業(yè)務(wù)關(guān)系［8］。除此之外，理論界和實(shí)務(wù)界還提出了其他的一些建議或措施，包括健全政府采購(gòu)法律制度體系、檢察機(jī)關(guān)對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行全面監(jiān)督［9］、對(duì)政府采購(gòu)從業(yè)人員加強(qiáng)法制教育、完善政府采購(gòu)的內(nèi)部和外部監(jiān)督、加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督等。這些建議或措施無疑都是有價(jià)值的，但仍存在一定不足。有的指導(dǎo)性或綱領(lǐng)性過強(qiáng)，失之過于寬泛;有的略顯天真，實(shí)際作用值得懷疑;有的則在短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，上述措施都應(yīng)當(dāng)?shù)玫綄?shí)施和堅(jiān)持。筆者提出五點(diǎn)具體建議，希望在短期內(nèi)遏制政府采購(gòu)中職務(wù)犯罪的勢(shì)頭。

1.建立政府采購(gòu)信息公示制度。此處所說的信息公示，并非局限于公布采購(gòu)項(xiàng)目信息、進(jìn)行招投標(biāo)公告等已經(jīng)依法應(yīng)當(dāng)公示的信息，而是一個(gè)政府采購(gòu)項(xiàng)目從始至終的所有重要信息，均應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制向全社會(huì)公示，包括項(xiàng)目的細(xì)節(jié)、采購(gòu)模式和采購(gòu)方式、參投供應(yīng)商的名單和背景資料、專家評(píng)委的個(gè)人信息和過往評(píng)價(jià)、專家評(píng)委的評(píng)議情況和結(jié)果、招投標(biāo)或談判的結(jié)果、最終成交價(jià)以及中標(biāo)供應(yīng)商等。這些信息全部強(qiáng)制向社會(huì)公開(必須在當(dāng)?shù)刂髁髅襟w上公示)，接受全社會(huì)的監(jiān)督，并在一定的公示期(不宜過長(zhǎng)也不宜過短，例如7 天到15日)內(nèi)允許提出異議，再由政府采購(gòu)監(jiān)管部門進(jìn)行審查和處理，一旦發(fā)現(xiàn)涉嫌腐敗或職務(wù)犯罪的，立即交由紀(jì)檢監(jiān)察檢察機(jī)關(guān)處理。

2.加強(qiáng)對(duì)專家評(píng)委的監(jiān)管。(1)先按地區(qū)分別建立專家?guī)?。入?kù)專家經(jīng)各地政府采購(gòu)采購(gòu)機(jī)關(guān)和采購(gòu)協(xié)會(huì)提名，由省財(cái)政廳組織專門委員會(huì)，根據(jù)候選專家各方面情況綜合審查和評(píng)定后決定，入選專家名單要想社會(huì)公示，接受社會(huì)異議。(2)專家?guī)炱綍r(shí)由省財(cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)管部門管理維護(hù)，入庫(kù)專家有一定任期，例如3 年，可連任，任期到一半和結(jié)束時(shí)需對(duì)其之前的評(píng)審工作進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，涉嫌職務(wù)犯罪的暫時(shí)中止評(píng)委資格。確認(rèn)參與職務(wù)犯罪的立即打入國(guó)家統(tǒng)一的專家黑名單，在全國(guó)范圍內(nèi)都不得再?gòu)氖抡少?gòu)評(píng)審工作;工作存在瑕疵遭遇異議調(diào)查確認(rèn)屬實(shí)，達(dá)一定次數(shù)的，也進(jìn)入黑名單。(3)專家評(píng)委不再僅由采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)抽取，其抽取應(yīng)在省財(cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)管部門組織下公開進(jìn)行，即先由采購(gòu)人代表和政府采購(gòu)協(xié)會(huì)代表各隨機(jī)抽取一名專家，剩下的由組織方隨機(jī)抽取，共同組成專家評(píng)委團(tuán)。(4)確認(rèn)專家評(píng)審的“雙異地”制度:專家不得參與其所在地的政府采購(gòu)項(xiàng)目的評(píng)審;對(duì)一項(xiàng)目的評(píng)審不能在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行，必須異地評(píng)審，且不能是供應(yīng)商或其他利害關(guān)系人所在地。(5)評(píng)審工作必須遵守高效原則，不得無故拖延，應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)高質(zhì)量高效率地完成。專家評(píng)委的評(píng)審意見和最終結(jié)果都應(yīng)當(dāng)計(jì)入筆錄，由與會(huì)專家簽字并負(fù)責(zé)，交由相關(guān)部門保管。對(duì)評(píng)審結(jié)果予以公示，接受社會(huì)監(jiān)督評(píng)議。

3.依據(jù)《刑法》第93 條，國(guó)家工作人員具體包括以下四類人:在國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，在國(guó)家機(jī)關(guān)之外的其他國(guó)有單位從事公務(wù)的人員，國(guó)家機(jī)關(guān)以及其他國(guó)有單位委派到非國(guó)有單位從事公務(wù)的人員以及其他依照法律從事公務(wù)的人員。對(duì)于涉嫌職務(wù)犯罪的專家評(píng)委，有可能屬于第二類“在國(guó)家機(jī)關(guān)之外的其他國(guó)有單位從事公務(wù)的人員”，例如高等院校的工作人員;也可能屬于第三類“國(guó)家機(jī)關(guān)以及其他國(guó)有單位委派到非國(guó)有單位從事公務(wù)的人員”，例如受委派加入行業(yè)協(xié)會(huì)的公務(wù)人員。如果上述兩類皆不符合，則可以認(rèn)定為“其他依照法律從事公務(wù)的人員，以國(guó)家工作人員論”。此條文屬于刑法對(duì)國(guó)家工作人員規(guī)定的兜底條款，指在特定條件下行使國(guó)家管理職能和公務(wù)的人員，從事公務(wù)和行使國(guó)家管理職能，并不是其本身所固有的職責(zé)引起的，而是在特定條件下進(jìn)行的，是法律和特定職責(zé)的要求，例如著名的“假球”案中的受賄黑哨龔建平，最終就是以“國(guó)家工作人員”論罪的［10］。專家評(píng)委一方面從事的是公務(wù)，參與的是政府的行政行為;另一方面其履職是基于法律的規(guī)定，有明確的法律依據(jù)，故其若涉嫌職務(wù)犯罪完全可以認(rèn)定為“國(guó)家工作人員”。

4.對(duì)最終成交價(jià)格明顯離譜或者高出最低出價(jià)太多的政府采購(gòu)項(xiàng)目主動(dòng)啟動(dòng)職務(wù)犯罪調(diào)查，而不限于在有證據(jù)或舉報(bào)證實(shí)涉嫌職務(wù)犯罪后才被動(dòng)提起。這一措施主要是針對(duì)現(xiàn)在越來越多被曝光的天價(jià)采購(gòu)。這些價(jià)格離譜的天價(jià)采購(gòu)不僅嚴(yán)重耗費(fèi)了國(guó)家財(cái)政資金，損害了政府形象和公信力，不利于形成健康有序的政府采購(gòu)市場(chǎng)秩序，還極有可能在其背后存在權(quán)錢交易的職務(wù)犯罪。所以，對(duì)于這一類政府采購(gòu)項(xiàng)目主動(dòng)提起職務(wù)犯罪調(diào)查是非常有必要的。而對(duì)于經(jīng)調(diào)查并未涉嫌職務(wù)犯罪的天價(jià)政府采購(gòu)項(xiàng)目，也應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任，并酌情增加其所在單位下一年度政府采購(gòu)項(xiàng)目的申報(bào)難度，或減少采購(gòu)所需財(cái)政資金的撥款額度。

5.最后，當(dāng)政府采購(gòu)項(xiàng)目中已經(jīng)確證發(fā)生了職務(wù)犯罪行為，就必須加大查處力度，嚴(yán)格追究嫌疑人和被告人的刑事責(zé)任，絕不姑息放縱。歷史和現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)公權(quán)力的制度化規(guī)范和約束極為必要［11］，例如建立定期的紀(jì)檢、檢察部門工作聯(lián)席會(huì)議制度，形成信息共享和工作互動(dòng)，對(duì)政府采購(gòu)的關(guān)鍵崗位和核心環(huán)節(jié)予以重點(diǎn)督查［11］。這些是從外部對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行監(jiān)督制約的重要方面，從事后懲罰的機(jī)制上對(duì)政府采購(gòu)從業(yè)人員產(chǎn)生心理強(qiáng)制，增加犯罪成本，使得相關(guān)人員即使面對(duì)巨大的利益誘惑和可能的制度缺陷，也不得不三思而后行，盡量將政府采購(gòu)領(lǐng)域的職務(wù)犯罪消滅在犯意和萌芽階段。

［1］王 莉，何宗靜，姜曙濱.淺析政府采購(gòu)招投標(biāo)中的職務(wù)犯罪現(xiàn)狀及對(duì)策［J］.法制與經(jīng)濟(jì)，2008(9):89－91.

［2］牛志奇.政府采購(gòu)領(lǐng)域的職務(wù)犯罪預(yù)防［N］.中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)，2009－12－16.

［3］張樹軍.政府采購(gòu)中職務(wù)犯罪的特點(diǎn)及預(yù)防［J］.中國(guó)檢察官:司法實(shí)務(wù)版，2010(1):58－60.

［4］張茂林.我國(guó)政府采購(gòu)法刑事責(zé)任分析［J］.合作經(jīng)濟(jì)與科技，2005(18):60－61.

［5］全 友.警惕政府采購(gòu)工作中引發(fā)的職務(wù)犯罪［N］.消費(fèi)日?qǐng)?bào)，2006－07－06.

［6］湛中樂.淺談?wù)少?gòu)中的反商業(yè)賄賂問題［J］.中國(guó)政府采購(gòu)，2007(2):12－13.

［7］王啟廣.政府采購(gòu)灰色利益鏈調(diào)查.瞭望東方周刊［J］.2009(2):39－41.

［8］宋 偉.行賄犯罪檔案查詢:劍指工程與政府采購(gòu)腐?。跱］.人民日?qǐng)?bào)，2012－02－22.

［9］譚太平.淺析政府采購(gòu)中的職務(wù)犯罪預(yù)防［J］.法制與經(jīng)濟(jì)，2010(11):94.

［10］熊選國(guó)，苗有水.如何認(rèn)定“其他依照法律從事公務(wù)的人員”［EB/OL］.［2012－08－12］.http://www.chinacourt.org/article/detail/id/140632.shtml.

［11］陳 雄.國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)力的規(guī)范理論［M］.北京:法律出版社，2012:25.