公共政策多中心執(zhí)行模式下合作型政府信任關(guān)系的構(gòu)建

王海松

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 外語教學(xué)部，河北 石家莊 050061）

自改革開放以來，我國正經(jīng)歷著從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的歷史轉(zhuǎn)型，以及工業(yè)化向后工業(yè)化的社會轉(zhuǎn)型，思想觀念、利益格局和社會結(jié)構(gòu)等均發(fā)生了深刻的變化，政府信任關(guān)系也面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。合作型信任關(guān)系是政府公信力的基礎(chǔ)，亦是走向社會主義和諧社會的可行路徑，公共政策多中心執(zhí)行的特點與建立合作型政府信任關(guān)系的訴求不謀而合，是構(gòu)建合作型政府信任關(guān)系，實現(xiàn)多元社會主體合作治理的有效途徑。

一、公共政策多中心執(zhí)行模式的內(nèi)涵

隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，公共事務(wù)日趨復(fù)雜，公共利益日益多元化，傳統(tǒng)公共行政范式下的單中心執(zhí)行模式面臨財政壓力、公共政策執(zhí)行偏差、效力低下等多重困境，政府作為公共事務(wù)的唯一管理主體往往力不從心，顧此失彼，因而公共信任危機不斷加劇。在治道變革的歷史趨勢下，多中心政策執(zhí)行模式所特有的合作性和包容性有效適應(yīng)了公共政策執(zhí)行和公共事務(wù)管理的復(fù)雜性與多樣性需求，成為面向未來的合作主義公共政策執(zhí)行的基石。

公共政策執(zhí)行多中心是從政策執(zhí)行的角度，基于政府治理理論以及公共事務(wù)的多中心治理理論推演出的治理分支。以奧斯特羅姆為代表的制度分析學(xué)派從執(zhí)行主體結(jié)構(gòu)角度，將只有一個執(zhí)行主體的公共政策執(zhí)行模式稱為“單中心體制”，把存在多個執(zhí)行主體的公共政策執(zhí)行模式稱作“多中心體制”，非政府公共部門、私人部門、公民及其他社會力量將與政府合力，共同承擔公共政策的執(zhí)行責(zé)任，各主體之間維持一種合作與競爭的關(guān)系。

二、公共政策多中心執(zhí)行模式是構(gòu)建合作型政府信任關(guān)系的可行路徑

（一）合作型政府信任關(guān)系的價值理性訴求

20世紀后期，學(xué)者們開始從政治層面來研究信任問題，張康之教授根據(jù)不同歷史時期的社會形態(tài)，將政府信任分為習(xí)俗型信任、契約型信任、合作型信任。多元化的社會力量、復(fù)雜的政治網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)以及全球治理趨勢下形成的多中心世界合作秩序等因素，為合作型政府信任關(guān)系的構(gòu)建創(chuàng)造了可能。在我國，合作型政府信任關(guān)系是建設(shè)服務(wù)型政府以及社會主義和諧社會的現(xiàn)實訴求。

合作型政府信任關(guān)系對早前治理手段及治理模式進行了批判的繼承，“服務(wù)—信任—合作”的三位一體是服務(wù)型社會治理模式下的合作型政府信任關(guān)系的新型特征，涵蓋了互信、自治、互助等社會治理要素。合作型政府信任關(guān)系是以社會本位、公民本位的理念為指導(dǎo)，突破現(xiàn)階段與新型社會治理模式不相符的各種制度、思維模式以及行為方式，秉承民主精神，通過多元社會主體在公共政策領(lǐng)域的廣泛參與，從而實現(xiàn)社會的多元共治。在共治的過程中，各合作主體之間的信任關(guān)系得以反復(fù)強化，從而建立起以合作型政府信任關(guān)系為基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)的合作治理體系。

（二）公共政策多中心執(zhí)行模式作為構(gòu)建合作型政府信任關(guān)系的工具理性審視

在傳統(tǒng)的公共政策執(zhí)行單中心模式下，政府是公共政策決策與執(zhí)行的壟斷性主體，社會與公民作為公共政策執(zhí)行的目標群體，無法自由表達意志，積極性受到壓抑，與政府的配合程度較低。在多中心政策執(zhí)行機制中，通過權(quán)威分散和公民參與的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，將一切治理活動建立在廣泛且充分的合作、信任的基礎(chǔ)之上，多元主體基于一定的集體行為規(guī)則，通過共同參與、相互調(diào)適，在合作和協(xié)商治理社會的過程中，形成多樣化的公共事務(wù)管理制度和組織模式。

公共政策執(zhí)行多中心的思想是相對于單中心權(quán)威秩序思維而言的，“多中心”思想下，政府是與多元執(zhí)行主體并存的一元，意味著政府需要進一步優(yōu)化職能結(jié)構(gòu)，強化社會管理和服務(wù)職能，謀求與其他治理主體的共同治理。社會中多元的獨立行為主體通過參與公共政策的決策與執(zhí)行，在合作型政府信任關(guān)系的整合作用下，實現(xiàn)對公共事務(wù)的合作治理。在共治的過程中，政府、市場以及社會在合理分工的前提下共同協(xié)作，隨著公共政策執(zhí)行多元化的有效運行，官民之間的互賴性合作關(guān)系隨著雙方互動性的增強而增強，政策執(zhí)行模式逐漸向?qū)υ捫赞D(zhuǎn)換，合作主體之間的“信任—服務(wù)—合作”關(guān)系由此得到鞏固和強化，有效促進合作型政府信任關(guān)系的發(fā)育。

三、公共政策多中心執(zhí)行模式視閾下構(gòu)建合作型政府信任關(guān)系的路徑探索

（一）合作型政府的職能轉(zhuǎn)變

多中心公共政策執(zhí)行是一種合作、信任以及協(xié)商治理社會的過程，亦是一個善治過程。政府職能架構(gòu)的調(diào)整、政府職能的張弛是多中心公共政策執(zhí)行的政治條件，順應(yīng)當代“還權(quán)于民”“小政府大社會”的行政改革思維，全球范圍內(nèi)展開了重塑政府的行政改革實踐，一方面優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)，推進政府職能轉(zhuǎn)化、弱化、強化的變革，“缺位”的“補位”，“越位”的“歸位”，加強和提高政府的公共服務(wù)功能與公共服務(wù)效率；另一方面，為避免政府陷入職能與能力沖突的陷阱，通過政府、社會及市場的合理分工，使政府能夠集中精力履行自己的核心職能，借助多元主體的協(xié)作，進一步解決市場失靈和政府失靈問題。政府職能與政府信任之間存在緊密的關(guān)系，政府職能的每一次擴張行為，都有可能釋放和激發(fā)政府無法滿足的公共需求，最終公民對政府的失望、不滿隨之提升。若將政府行為限制在特定范圍內(nèi)，促使其在真正需要它的領(lǐng)域承擔起不可推卸的責(zé)任，更有利于樹立政府的信用形象，建立與其他獨立行為主體的信任關(guān)系。

（二）塑造積極的公民

公民是公共政策多元執(zhí)行主體中重要的一元。在社會轉(zhuǎn)型期，多元化的社會成為公民追求的共同目標之一，公民自由、自主、自治的意識逐漸覺醒和增強，公民參與社會管理、公共政策決策和執(zhí)行的自覺性和熱情日益高漲，推動社會治理模式向自我管理、自我服務(wù)的多元化治理模式轉(zhuǎn)變，為公民社會的培育奠定了堅實的基礎(chǔ)。

復(fù)雜各異的公民背景，如政治面貌、職業(yè)、收入水平及受教育程度等是影響合作型政府信任關(guān)系構(gòu)建的重要因素。首先，政府應(yīng)采取不同的信任社會資本培育政策，努力改善客觀的公民背景條件，為政府與公民之間的信任與合作關(guān)系的建立奠定良好的基礎(chǔ)。其次，加強公民教育，在全社會范圍內(nèi)樹立公民精神和信任、互助、合作的公共精神，培養(yǎng)公民的主體意識、權(quán)利意識、參與意識以及自我管理意識，營造寬松的政治環(huán)境，多方位促進具有理性思維、開放視野、獨立判斷力及強烈社會責(zé)任心的現(xiàn)代公民的養(yǎng)成，多角度實現(xiàn)非官方、獨立、服務(wù)性的第三部門之發(fā)展，通過加強實踐引導(dǎo)，發(fā)動和鼓勵公民參與社會治理、公共政策的制定及執(zhí)行的討論與協(xié)商，變公民的被動參與為政府與公民間的合作治理，改善二者之間的信任關(guān)系，高效妥善地化解政府治理過程中的各種矛盾與沖突，促使政府與公民一起共同形成公共秩序和公共權(quán)威，在政府有效治理的基礎(chǔ)上形成多元治理結(jié)構(gòu)。

（三）以法制化保障合作型政府信任關(guān)系的常規(guī)化

在“單中心治理”轉(zhuǎn)向“多中心治理”的國際趨勢下，中國的公民社會開始發(fā)育，許多社會組織已在法律上擁有了自主治理的身份。為了使多中心公共政策執(zhí)行模式真正落到實處，不僅需要寬松穩(wěn)定的政治環(huán)境，合理適度的財政支持，更重要的是離不開明確可行的法律保障。公民社會的發(fā)展離不開健全的法律法規(guī)體系，多中心公共政策執(zhí)行與合作型政府信任關(guān)系的建立都必須在法的規(guī)治之下，以立法形式確立非政府組織的社會地位和權(quán)利范圍，界定政府組織、公民組織、政黨組織及個人等多元獨立行為主體之間的關(guān)系，明確他們在法律上的平等地位和合作關(guān)系，確保多元主體有意愿、有能力、有保障地參與共同治理?！坝行颉钡墓裾螀⑴c是與我國社會歷史條件相容的漸進式的新型政治參與模型，通過塑造法治化的公民參與文化，營造良好的法律氛圍，以法治化的政治參與帶動“有序”政治參與局面的形成，避免沖動型參與、指向過高的參與等非理性化的參與行為對民主政治建設(shè)產(chǎn)生消極的影響。多中心公共政策執(zhí)行模式下，建立和完善相關(guān)的法律法規(guī)體系，有助于在多元獨立執(zhí)行主體之間形成良好的合作規(guī)范，加快合作型政府信任關(guān)系的構(gòu)建，促進互信的合作治理，助力培育繁榮的公民社會。

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