簡論信訪制度功能的改進路徑——以信訪制度糾紛解決功能為討論中心

劉克毅

(南京師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210046)

自上世紀(jì)50年代信訪制度在我國創(chuàng)立，經(jīng)過60 余年的發(fā)展變化，時至今日，已逐漸陷入信訪量居高不下，纏訪、鬧訪層出不窮，多頭訪、重復(fù)訪、越級訪屢禁不止的困境。如何看待信訪制度，信訪制度應(yīng)走向何處，已經(jīng)成為時下實務(wù)界、理論界思考、討論的重要議題。目前有三種代表性的觀點:一是廢除信訪制度，理由是現(xiàn)行信訪制度的許多規(guī)定直接跟憲法或法律相抵觸，出現(xiàn)了行政權(quán)僭越立法權(quán)或者司法權(quán)的現(xiàn)象［1］。二是強化信訪制度，理由是如果取消信訪制度將使廣大公民喪失權(quán)利救濟的手段，應(yīng)擴大信訪機構(gòu)的權(quán)力，使之具有調(diào)查、督辦甚至彈劾、提議罷免等權(quán)力［2］。三是改良信訪制度，理由是信訪制度作為歷史產(chǎn)物存在諸多缺陷，在客觀上成了國家政治認(rèn)同性流失的重要渠道，應(yīng)徹底進行改革，可保留、強化信訪制度公民政治參與、意見表達功能，把公民權(quán)利救濟功能從信訪制度中分離出去［3］［4］。仔細分析可以發(fā)現(xiàn)，三種觀點基本上都認(rèn)可信訪制度承載的公民政治參與、意見表達功能，認(rèn)為目前的信訪困境主要是由信訪制度的權(quán)利救濟功能造成的;分歧之處在于對權(quán)利救濟功能的屬性把握、實現(xiàn)機制以及改進的方向或路徑有所不同。

筆者認(rèn)為，信訪制度在我國的社會生活中發(fā)揮著難以替代的作用，其所承載的公民政治參與、意見表達與權(quán)利救濟功能不能截然分開，中央和省(市)級信訪工作應(yīng)以公民意見表達為中心，基層信訪應(yīng)以糾紛解決(公民權(quán)利救濟)為中心，信訪制度目前的困境與其糾紛解決(公民權(quán)利救濟)的實現(xiàn)機制密切相關(guān)，而與其制度功能本身關(guān)聯(lián)不大，對其糾紛解決功能的實現(xiàn)機制進行法治化改造或許是改良信訪制度的可能路徑。本文擬就此看法進行初步探討，以期對我國信訪制度的法治化建設(shè)能有所助益。

一、信訪制度的制度功能及其歷史變遷①本文這一部分的議論主要參考了陳小君等人所著的《涉農(nóng)信訪與社會穩(wěn)定研究》(中國政法大學(xué)出版社2011年版)第一章的內(nèi)容。在這本著作中，關(guān)于信訪制度的功能變遷用“社會動員”和“矛盾化解”這一對概念來表達，與本文所用的公民政治參與、意見表達及權(quán)利救濟概念并不相同。筆者認(rèn)為，這種不同主要是觀察視角和研究范式的差異所造成的——在觀察視角上，著作以國家為出發(fā)點，本文以公民為出發(fā)點;在研究范式上，著作以實證研究為基本范式，本文以規(guī)范研究為基本范式。但這種差異不影響我們對信訪制度功能變遷的把握。

2005年1月，國務(wù)院通過的《信訪條例》第二條規(guī)定:“本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動?！北緱l規(guī)定中的向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門“反映情況、提出建議、意見或者投訴請求”，清楚地表明了我國信訪制度具有政治參與、意見表達以及權(quán)利救濟功能。歷史地看，政治參與、意見表達與權(quán)利救濟一直是我國信訪制度所具有的兩種功能，只不過在不同的歷史階段，兩者在信訪制度中所處的地位有所不同。

我國信訪制度肇始于政務(wù)院1951年6月17日發(fā)布的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》即“五一決定”。其創(chuàng)立與新中國政權(quán)的成立差不多是同時的，國家創(chuàng)立信訪制度最初是為了鞏固新生的社會主義政權(quán)而采取的一種社會動員手段，國家希望通過開通信訪渠道，有效地吸引和激發(fā)民眾積極地維護、鞏固和建設(shè)新生的革命政權(quán)。即建立這樣一種制度的根本目的，是為了保持和密切政府與群眾之間的關(guān)系，同時暴露、斗爭和掃除那些不利于新生革命政權(quán)的行為和勢力，而不是為調(diào)處政府與群眾之間、干部與群眾之間以及群眾內(nèi)部之間的矛盾。

就在“五一決定”發(fā)布后不久，中共中央又發(fā)出指示要求各地陸續(xù)開展“三反”、“五反”運動，接著又開始了反右運動、“大躍進”運動、人民公社化運動以及“文化大革命”，在這一系列政治運動中，國家都是把信訪工作作為一種重要的社會動員即公民政治參與渠道而頻頻使用。國家在政治運動中賦予信訪的社會動員功能，一方面極大地推動了信訪制度的建立和完善，另一方面也在不斷強化著信訪作為一種社會動員機制的特征。當(dāng)然，國家此時也會利用信訪渠道去調(diào)處一些社會矛盾，但在當(dāng)時，這被認(rèn)為只是信訪工作中一個很小的方面和用途，不能作為信訪工作的根本目標(biāo)和任務(wù)。

十年“文革”制造了大量的冤假錯案，積累了大量的社會矛盾?！拔母铩苯Y(jié)束以后，國家逐漸告別“以階級斗爭為綱”的極左政策，轉(zhuǎn)而以“經(jīng)濟建設(shè)為中心”，國家對信訪工作的定位也開始從激發(fā)群眾參與政治斗爭轉(zhuǎn)向維護安定團結(jié)，國家對群眾的利益訴求、信訪活動不再是動輒就抽象到脫離事實和訴求本身的國家政治高度上去，而是從事情和訴求本身出發(fā)，務(wù)實地解決具體問題。信訪制度的基本功能開始由社會動員、公民政治參與轉(zhuǎn)向矛盾化解、公民權(quán)利救濟。

此后，中央和各地出臺了許多有關(guān)信訪的法律、法規(guī)和其他文件，保障人民群眾通過向人民政府反映情況，提出建議、意見或者投訴請求的方式維護自身的合法權(quán)益。

2007年，國家信訪局在解讀《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強新時期信訪工作的意見》時更是強調(diào)要把“以切實解決問題、化解矛盾為核心，最大限度地增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素，實現(xiàn)抓信訪、保穩(wěn)定、促發(fā)展”作為信訪工作的目標(biāo)任務(wù)［5］。

就我國信訪制度的歷史發(fā)展過程和制度功能變遷軌跡來看，作為一種社會管理工具的信訪制度，歷史命運以其所承載的制度功能為前提，由不斷發(fā)展變化的社會現(xiàn)實所決定。當(dāng)新中國成立初期以鞏固新生政權(quán)和隨后的以“階級斗爭為綱”的政治運動為社會的基本現(xiàn)實需求時，信訪制度是公民政治參與、意見表達的渠道，而當(dāng)“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”、維護穩(wěn)定成為社會的基本需求時，化解矛盾、權(quán)利救濟就成為了信訪制度的基本任務(wù)。在依法治國、構(gòu)建和諧社會成為當(dāng)下社會的基本需求時，我們該如何對待信訪制度呢?

二、法治視野下的信訪制度功能，尤其是權(quán)利救濟功能

歷史上，信訪制度在我國的社會生活中曾經(jīng)發(fā)揮了巨大的作用。且不說在新中國成立初期鞏固新生政權(quán)和隨后的歷次政治運動中所發(fā)揮的作為人民群眾政治參與、意見表達渠道的作用，單是十年“文革”所造成的冤假錯案、所積累的社會矛盾，就主要是借助信訪制度化解的。然而，信訪制度卻在當(dāng)下的實踐中遭遇到了困境，在理論界遭到人們的垢病，大家普遍認(rèn)為信訪制度不能很好地發(fā)揮人們期待其所具有的制度功能，尤其是其權(quán)利救濟功能，不能很好地保護人們的合法權(quán)益，并且，在權(quán)利救濟過程中，還引發(fā)了許多負面作用，消解了司法糾紛解決機制的終局性、權(quán)威性，造成了國家政治認(rèn)可性的流失。這些討論成為我們討論信訪制度變革的基礎(chǔ)。

制度產(chǎn)生于現(xiàn)實的需求，制度重構(gòu)源自于理想對現(xiàn)實的關(guān)照。我們談?wù)撔旁L制度的改制、重構(gòu)時，既要考察社會矛盾化解的現(xiàn)實需求，又要關(guān)照依法治國、構(gòu)建和諧的社會治理理想。

(一) 信訪制度在我國社會現(xiàn)實生活中發(fā)揮著難以替代的作用

我國的法律制度肇源于清末法律改制時向德國法、日本法的學(xué)習(xí)，上世紀(jì)50年代建設(shè)社會主義法制時向蘇聯(lián)法的學(xué)習(xí)，帶有十分明顯的傳統(tǒng)法律文化和大陸法系法律文化的基因①在法律思維、法律運行方式的意義上，蘇聯(lián)法可以歸入大陸法系。。

在傳統(tǒng)法律文化中行政、司法沒有清晰的區(qū)分，行政機關(guān)、司法機關(guān)在普通老百姓眼中都是政府機關(guān)——我們把屬于政府行政機關(guān)序列的警察和屬于司法機關(guān)序列的檢察官、法官都稱作“政法干警”就是極好的佐證。傳統(tǒng)法律文化盛行法律父愛主義，政府常出于善意目的干預(yù)民眾的生活，解決各類矛盾糾紛——歷史上，通過信訪制度解決十年“文革”造成的冤假錯案。相應(yīng)地，民眾遇到問題、發(fā)生糾紛亦首先想到政府，會本能地求助于政府，而不區(qū)分這個政府究竟是“行政”政府還是“司法”政府。同時，“人民國家”、“人民政府”的政治理念，也會加強人們的這種思維傾向。另外，在現(xiàn)行國家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中，一方面公民權(quán)利對國家權(quán)力的制約力量不足，另一方面行政機關(guān)相較司法機關(guān)處于更為優(yōu)越的地位，面對國家權(quán)力尤其是行政權(quán)力行使過程中對公民利益所造成的損害，人們通過信訪求助于政府尤其是上級政府，應(yīng)該是一種現(xiàn)實的、深思熟慮的選擇。

大陸法系的典型特征是成文法、法典法，穩(wěn)定性有余而靈活性不足，不能很好地應(yīng)對社會生活的發(fā)展變化。人們的法律思維、法律制度的運行都圍繞著成文法典進行，人們享有權(quán)利、維護自己的利益必須以成文法典的規(guī)定為依據(jù)，司法機關(guān)解決糾紛時首先考慮的是，當(dāng)事人請求保護的利益有無法律依據(jù)，然后才是權(quán)利受到侵害的情況，受到侵害的權(quán)利如何救濟。如果法律對某一生活關(guān)系未予規(guī)范，那么就此類生活關(guān)系發(fā)生糾紛的當(dāng)事人則難以啟動司法程序，請求司法機關(guān)解決該糾紛。然而我國社會目前正處在向市場化、城市化發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，社會生活關(guān)系變動劇烈、社會價值日趨多元、新的社會矛盾(糾紛類型)層出不窮，現(xiàn)有的司法制度無力很好地應(yīng)對不斷出現(xiàn)的各類新型糾紛。

既然現(xiàn)行司法制度不足以很好地處理花樣翻新的各類糾紛，政府又有解決糾紛、維護社會穩(wěn)定的職責(zé)和傳統(tǒng)，那么，遇到矛盾糾紛人們通過信訪提出訴求，尋求政府幫助解決則是必然、自然而然的事了。事實上，基層政府通過信訪化解了大量的糾紛，信訪制度是維護群眾利益的重要渠道。

前述現(xiàn)行信訪制度的許多規(guī)定直接跟憲法或法律相抵觸，出現(xiàn)了行政權(quán)僭越立法權(quán)或者司法權(quán)的現(xiàn)象，應(yīng)該廢除信訪制度的觀點，顯然沒有看到我國現(xiàn)行司法制度的不足，沒有看到信訪制度在我國社會生活中有強烈的存在需求，其糾紛解決的功能難以替代;實踐中，信訪制度確實存在不少問題，這些問題促使我們思考信訪制度的變革，但是，我們不能在倒“洗澡水”時，連“孩子”也一起倒掉。

(二) 法治視野下的信訪制度權(quán)利救濟功能

通過信訪、上訪尋求政府幫助解決矛盾糾紛是我國的法律文化傳統(tǒng)，是老百姓對法律的樸素認(rèn)知，信訪制度在我國社會生活中發(fā)揮著難以替代的作用。當(dāng)前實踐中的信訪制度之所以遭遇困境、招致人們的批評，原因或許在于:根據(jù)依法治國，構(gòu)建和諧社會的社會主義法治理念，人們要求作為社會矛盾糾紛解決機制的信訪制度不僅要能夠化解矛盾、解決糾紛，而且還要以正確的方式、公平公正地解決社會糾紛。現(xiàn)行信訪制度遭遇的困境是信訪權(quán)利救濟功能的實現(xiàn)方式造成的。

與司法救濟相比較，當(dāng)事人通過信訪制度維護自己的權(quán)益，具有如下優(yōu)勢:

首先，信訪人可以方便、便宜地啟動信訪程序，維護自己的權(quán)益。信訪人啟動信訪權(quán)利救濟程序不用繳納任何費用，信訪人有可能不用花費任何經(jīng)濟成本實現(xiàn)權(quán)益的維護。信訪不受時效限制，信訪人可以根據(jù)自己的方便隨時信訪。信訪工作實行“屬地管理、分級負責(zé)，誰主管、誰負責(zé)”，當(dāng)事人理應(yīng)向信訪事項事發(fā)地國家機關(guān)提出投訴請求，但依據(jù)《信訪條例》第二十一條第3 項“信訪事項涉及下級行政機關(guān)或者其工作人員的，按照‘屬地管理、分級負責(zé)，誰主管、誰負責(zé)’的原則，直接轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機關(guān)，并抄送下一級人民政府信訪工作機構(gòu)”的規(guī)定，信訪程序不存在嚴(yán)格的級別管轄制度，當(dāng)事人可以依自己的意愿向信訪事項發(fā)生地政府或者其上級政府信訪工作機構(gòu)提出投訴請求。除了依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求，以及不服復(fù)查、復(fù)核意見，仍然以同一事實和理由提出的投訴請求以外①參見《信訪條例》第十四條、第三十五條。，當(dāng)事人啟動信訪權(quán)利救濟程序幾乎不再有其他實體性限制條件;對于信訪人提出的信訪事項，信訪部門必須登記(受理)、提供政策法律咨詢、明確答復(fù)，信訪人信訪能力門檻極低。

其次，在某種意義上，信訪人通過信訪制度維護權(quán)益，更為快捷、有效。信訪程序簡便、信訪案件辦理期限簡短;除了具有更為職業(yè)、專業(yè)的判斷能力，仲裁機構(gòu)、法官幾乎一無所有，而辦理信訪案件的政府機關(guān)則掌握著更多的資源，可以綜合運用多種手段措施化解信訪糾紛，更強調(diào)糾紛的實質(zhì)解決，而非法律解決。更為重要的是，包括主管、分管領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和包案領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，以及信訪案件一票否決制等等的信訪壓力機制進一步強化了信訪案件辦理的快捷有效性。

然而，事情的吊詭之處在于:信訪制度相對于仲裁、行政復(fù)議、訴訟等糾紛解決機制所具有的這些優(yōu)勢，似乎正是造成目前信訪制度困境的原因。(1)啟動信訪程序不需繳納費用，不受時效限制，極少實體性法定條件限制，能快捷有效地、實質(zhì)性地解決糾紛，會促使當(dāng)事人更愿意通過信訪尋求救濟，紛紛將糾紛提交信訪機關(guān)，造成信訪量逐年增長;投訴一次解決不了問題，還會再次投訴、反復(fù)投訴，形成大量的重復(fù)訪;極可能導(dǎo)致其他糾紛解決機制低效運轉(zhuǎn)而信訪機關(guān)不堪重負。(2)信訪領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制度、信訪壓力機制促使領(lǐng)導(dǎo)重視信訪案件，政府機關(guān)實行的科層制、行政首長負責(zé)制，會使行政領(lǐng)導(dǎo)、上級機關(guān)在處理信訪案件時更有權(quán)威、更有效率。同時，信訪程序不存在嚴(yán)格的級別管轄制度，信訪人可以越級信訪;而信訪越級上訪的層級越高，對信訪事項辦理機關(guān)的壓力越大，信訪事項越可能得到徹底解決。這一方面會導(dǎo)致大量越級訪、重復(fù)訪、集體訪的產(chǎn)生，另一方面則會誘使信訪人采用鬧訪、纏訪等非法方式進行信訪。這是因為事情鬧得越大，越容易引起上級機關(guān)、上層領(lǐng)導(dǎo)的重視，問題越容易解決。(3)設(shè)置信訪壓力機制原本意在督促信訪事項的辦理，但對此機制的過分強調(diào)、信訪工作人員異于司法人員的職業(yè)素養(yǎng)②信訪工作人員不以具有法學(xué)教育背景、法律職業(yè)資格為任職條件，在信訪工作崗位上的任職期限較短，工作變動頻率快，難以養(yǎng)成依法處理糾紛所需的職業(yè)素養(yǎng)。，以及信訪事項辦理機關(guān)手中充裕的資源，則會導(dǎo)致、強化信訪事項的實質(zhì)性解決③對于信訪投訴事項的解決，信訪人、信訪(事項辦理)部門、信訪部門的上級機關(guān)，以及社會公眾的判斷標(biāo)準(zhǔn)并不相同:一般而論，信訪人常以自己的訴求利益是否滿足為判斷標(biāo)準(zhǔn)，信訪部門及社會公眾常以法律政策為判斷標(biāo)準(zhǔn)，信訪部門上級機關(guān)的判斷標(biāo)準(zhǔn)則在信訪人的息訪、罷訪(信訪人標(biāo)準(zhǔn))與法律、政策之間搖擺，過分強大的信訪壓力機制會促使信訪部門、信訪部門的上級機關(guān)以信訪人的息訪、罷訪作為信訪事項解決的判斷標(biāo)準(zhǔn)。本文所謂的信訪事項的實質(zhì)性解決就是指信訪事項的解決以信訪人滿意、息訪、罷訪為判斷標(biāo)準(zhǔn)。。而信訪事項的實質(zhì)性解決一方面會使信訪制度困境不斷加劇，另一方面則會消解司法糾紛解決機制的終局性、權(quán)威性，導(dǎo)致出現(xiàn)“信‘訪’不信‘法’”的局面，進而造成國家政治認(rèn)可性的流失。

正是在此意義上，我們認(rèn)為，前述強化信訪制度，使之具有調(diào)查、督辦甚至彈劾、提議罷免等權(quán)力來更好地保護公民權(quán)利的觀點并不能成立。因為這種觀點只看到我國目前的司法制度尚不完善，許多矛盾糾紛，尤其是在社會轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的新型矛盾糾紛并不能通過司法途徑予以解決，當(dāng)前社會依然有通過信訪制度化解糾紛、救濟公民權(quán)利的強烈需求;但卻沒有認(rèn)識到在法治社會里糾紛還必須以符合法治的方式進行解決，使信訪機關(guān)具有調(diào)查、督辦甚至彈劾、提議罷免等權(quán)力的建議，沒有在實質(zhì)上改變信訪制度權(quán)利救濟功能的運行方式，依此改造后的信訪制度仍然難免招致消解司法糾紛解決機制的終局性、權(quán)威性，造成國家政治認(rèn)可性流失的批評。

還必須指出，公民進行信訪是向人民政府、人大、法院、檢察院等國家機關(guān)提出信訪事項，而非向這些國家機關(guān)的信訪部門進行信訪，目前的信訪部門并不具有獨立的法律地位，只是這些國家機關(guān)的組成部分、分支機構(gòu)，只是這些機關(guān)辦理信訪事項的具體實施者。調(diào)查、督辦、彈劾、提議罷免等權(quán)力這些國家機關(guān)依照相關(guān)法律的規(guī)定原本就享有，并不需要重新賦予。另外，強化信訪制度，使之具有調(diào)查、督辦甚至彈劾、提議罷免等權(quán)力來更好地保護公民權(quán)利的觀點或許可以這樣理解:將原本由這些國家機關(guān)不同部門行使的調(diào)查、督辦、彈劾、提議罷免的權(quán)力集中起來，交由信訪部門統(tǒng)一行使。但這樣的安排似乎有違權(quán)力制衡基本原理，是一種頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的做法，并不可取。

三、信訪制度功能的改進路徑

前述第三種有關(guān)強化公民政治參與、意見表達功能，將公民權(quán)利救濟功能從信訪制度中分離出去交予司法的信訪制度改良觀點，亦值得商榷。因為筆者認(rèn)為，這一觀點能夠成立的兩個前提——司法能夠很好地解決“信訪糾紛”，信訪制度公民政治參與、意見表達功能與公民權(quán)利救濟功能可以分離——并不當(dāng)然成立。

(一) 司法能夠很好地解決“信訪糾紛”嗎

我國糾紛解決機制與其他法治國家一樣，是和解、調(diào)解、仲裁、復(fù)議、訴訟等多種糾紛解決方式并存的多元化糾紛機制。既然存在諸多正式的糾紛解決方式，并且司法訴訟是最權(quán)威、最公正、終局性的糾紛解決方式，為什么越來越多的人們不尋求司法救濟，而是求助于信訪這種特殊的權(quán)利救濟方式?

很顯然，如前所述，人們求諸信訪部門所要解決的“信訪糾紛”與其他糾紛不同，多是因社會轉(zhuǎn)型而產(chǎn)生的新型糾紛，多是與公權(quán)力侵害公民權(quán)利有關(guān)的糾紛，多是因司法救濟一次性花費較大、需要必要的訴訟能力、當(dāng)事人無能力利用司法救濟機制的糾紛，多是因現(xiàn)行法的規(guī)定抽象、模糊，當(dāng)事人不服依此所做裁決而產(chǎn)生的糾紛。對于這些糾紛，當(dāng)事人可能或者因法律傳統(tǒng)，或者因樸素的法觀念，或者因文化素養(yǎng)不足等原因而不能區(qū)分行政與司法，或者因經(jīng)濟成本、機會成本考慮等因素的影響，更愿意通過信訪渠道寄望政府調(diào)動各種資源予以解決。司法機關(guān)亦可能或者因受“規(guī)范出發(fā)型”訴訟機制①關(guān)于“規(guī)范出發(fā)型”訴訟機制的詳細論述，可參見:［日］中村英郎著:《新民事訴訟法講義》，法律出版社2001年版，第18—31頁。我國的訴訟機制具有鮮明的“規(guī)范出發(fā)型”訴訟機制的特征。的制約不予受理，或者因司法權(quán)力的劣勢地位而不愿受理、不能受理;或者受理以后卻因司法程序的獨立價值、內(nèi)在價值不足不能正當(dāng)化所作的裁決，或者因所擁有的法律手段、物質(zhì)資源的限制只能在法律層面有限解決，而不能在實質(zhì)利益層面徹底解決。質(zhì)言之，在我國當(dāng)下的社會現(xiàn)實中，公民社會發(fā)育尚不成熟，司法體制還有諸多不盡如人意之處，司法并不能很好地解決“信訪糾紛”。

或許有人會反駁說，司法糾紛解決機制的不足并不能證立信訪制度權(quán)利救濟功能存在的正當(dāng)性，我們完全可以通過完善司法制度的不足來公正合理地解決這些“信訪糾紛”。此言誠然不假，但這種說法卻沒有認(rèn)識到，法治不是可以通過頒布幾項先進法律在一覺醒來之后建成的，法律制度的完善及有效實施需要經(jīng)過反復(fù)博弈，需要經(jīng)過長期的社會實踐才可以達致。當(dāng)下社會中的“信訪糾紛”并不能等到司法制度完善以后再予以解決，現(xiàn)行司法體制的不足之處不能證立信訪制度權(quán)利救濟功能存在的正當(dāng)性，但可以證立信訪制度權(quán)利救濟功能存在的必要性。保留信訪制度權(quán)利救濟功能，對權(quán)利救濟功能的實現(xiàn)機制予以法治化改造，或許是信訪制度改革的可能路徑之一。

(二) 公民政治參與、意見表達功能與權(quán)利救濟功能可以分離嗎

一切政治關(guān)系的產(chǎn)生和變遷都是以利益為基礎(chǔ)進行的。人們并不是天生地要參與政治，而僅僅是參與政治能給人們帶來事實上的利益，或者是使人們能夠避免一種更大的禍害時，人們才參與政治［6］。因利益沖突導(dǎo)致私利受損是人們之所以信訪的根本原因和初始動力，即人們進行信訪只是一種利益受損后尋求利益補償?shù)谋粍舆x擇，只是在尋求利益補償?shù)倪^程中，才與公權(quán)力發(fā)生交集，當(dāng)人們通過各種方式積極影響公權(quán)力的運作行為以實現(xiàn)自己的利益時，信訪制度的公民政治參與功能才得以顯現(xiàn)。

換言之，信訪制度公民政治參與、意見表達功能的實現(xiàn)方式與人民代表制度、人民政協(xié)制度政治參與、意見表達功能的實現(xiàn)方式不同，它并不讓人們直接參與公共事務(wù)決策或國家事務(wù)管理，而寄望人們出于維護自身利益的強烈需求對具體個案處理過程進行監(jiān)督，抵制違法違紀(jì)行為，觀察、評價不當(dāng)政制運行過程，進而影響政治決策以及政策法律的制定。即信訪制度是以個案監(jiān)督的方式實現(xiàn)公民對公共事務(wù)政治參與、意見表達功能的。信訪制度公民政治參與、意見表達功能與權(quán)利救濟功能不可分離。

(三) 信訪制度功能的改進路徑

“信訪糾紛”與普通糾紛有明顯的不同，必須為其提供特別的解決機制。單純從糾紛解決的視角而言，“信訪糾紛”解決機制或許可以寄身于司法救濟機制之中;但是，信訪制度公民政治參與、意見表達與權(quán)利救濟功能不可分離，信訪制度公民政治參與、意見表達功能需要以公民私利受損為初始動力，在公民尋求利益維護、與公權(quán)力交涉的過程中，以個案監(jiān)督的方式實現(xiàn)。即“信訪糾紛”解決機制同時還是公民政治參與、意見表達機制，還是憲法賦予公民對公共事務(wù)的“監(jiān)督權(quán)”、“批評建議權(quán)”、“申訴權(quán)”的權(quán)利行使通道、權(quán)利行使方式。要保留、強化信訪制度公民政治參與、意見表達功能，就必須同時保留信訪制度公民權(quán)利救濟功能，那種強化信訪制度公民政治參與、意見表達功能，把權(quán)利救濟功能從信訪制度中分離出去的信訪制度改良觀點缺乏法理理據(jù)。

基于此，在同時保留信訪制度公民政治參與、意見表達功能與權(quán)利救濟功能的基礎(chǔ)上，對信訪制度公民權(quán)利救濟功能的實現(xiàn)機制進行法治化改造，或許是信訪制度改革的可能路徑。前述信訪制度權(quán)利救濟機制區(qū)別于司法救濟機制的優(yōu)勢，是信訪制度權(quán)利救濟功能存在的理由之一，也是導(dǎo)致目前信訪制度困境的原因所在。我們要正確對待信訪制度權(quán)利救濟機制的優(yōu)勢，要區(qū)分并保留那些真正有益的優(yōu)勢，摒棄那些虛假、有害的“優(yōu)勢”。具體而言，可考慮如下幾點:

第一，中央和省(市)級信訪工作應(yīng)以公民意見表達為中心，基層信訪工作應(yīng)以糾紛解決(公民權(quán)利救濟)為中心。盡管從現(xiàn)象上看，人們進行信訪多是因為個人私利受損，意圖通過具體信訪糾紛的解決以維護自己的利益;但從信訪糾紛產(chǎn)生的原因看，則有經(jīng)常性、普遍性的原因與偶然性、個別性的原因之分;從信訪糾紛解決的方式看，亦有通過司法、信訪等渠道的個案權(quán)利救濟與通過政策、法律制定、修訂等予以普遍性解決之別。因此，中央和省(市)級信訪工作的重心應(yīng)該依托信訪信息系統(tǒng)分析引起信訪糾紛的普遍性原因，發(fā)現(xiàn)解決信訪糾紛的制度缺憾，從政策、法律規(guī)制層面上為政府、立法機關(guān)的決策提供服務(wù)。基層政府作為信訪事項發(fā)生地，則應(yīng)以具體糾紛的解決為工作重心。

第二，舒緩信訪工作壓力機制。過分強大的信訪工作壓力機制一方面會導(dǎo)致基層政府采取阻訪、攔訪、截訪等非法手段壓制人民群眾信訪，侵害公民權(quán)利，另一方面則會誘使基層政府給予信訪人“超法律待遇”、“法外利益”以求得信訪人罷訪，侵蝕法律的權(quán)威，而給予信訪人“超法律待遇”則是纏訪、鬧訪等非法信訪屢禁不止的誘因。只有舒緩信訪工作壓力機制，才能使信訪糾紛的解決回到法制的軌道上來。

第三，細化、規(guī)范化信訪工作程序，通過程序制度規(guī)范信訪制度權(quán)利救濟功能的實現(xiàn)機制?？梢哉f，信訪工作程序的簡單、粗糙是造成信訪制度目前困境的重要原因，設(shè)計科學(xué)合理的信訪程序制度，發(fā)揮程序制度配制具有的“法”發(fā)現(xiàn)功能、裁判權(quán)力控制功能、裁判結(jié)果自我論證功能等等的作用，創(chuàng)造性地、公平合理地解決信訪糾紛，或許是信訪制度功能法治化改進的可行路徑。

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［3］于建嶸.中國信訪制度批判——在北京大學(xué)的演講［EB/OL］.http：//www.ccrs.org.cn.

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［5］王學(xué)軍.學(xué)習(xí)貫徹《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強新時期信訪工作的意見》百題解讀［M］.北京：人民出版社，2008.31.

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