宅基地使用權(quán)保障機(jī)制研究

王崇敏

(海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 海口 570228)

我國目前制定出臺了一系列的法律、法規(guī)以及規(guī)章，對宅基地使用權(quán)的保障進(jìn)行了規(guī)定，對與農(nóng)民利益密切相關(guān)的宅基地申請以及征收等問題進(jìn)行了明確。但是在農(nóng)村宅基地申請，特別是向集體經(jīng)濟(jì)組織申請時，存在著權(quán)力劃分不清等問題;在農(nóng)村宅基地房屋征收過程中，也存在損害農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象。因此應(yīng)該完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)保障機(jī)制，以維護(hù)宅基地使用權(quán)人的合法權(quán)益。

一、宅基地使用權(quán)審批權(quán)的集體組織保障

(一) 宅基地使用權(quán)審批權(quán)設(shè)置檢討

根據(jù)我國憲法的規(guī)定，我國在農(nóng)村實行的是村民自治制度，其中村民委員會是自治組織，它負(fù)責(zé)辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，而村民申請的宅基地屬于其所在的集體成員集體所有。因此，村民所在的集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會有權(quán)對其宅基地申請進(jìn)行討論決定。但是根據(jù)實踐中的具體操作，目前設(shè)計的這種申請宅基地使用權(quán)制度存在如下缺陷:

1.宅基地審批職權(quán)的重疊。根據(jù)我國《村民委員會法》和《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》的規(guī)定，農(nóng)村村民在申請宅基地時，需要向村民委員會提出申請，然后由村民會議討論決定。而村民委員會和村民會議在審查申請和進(jìn)行討論時，勢必需要對申請人的申請資格、申請條件等問題進(jìn)行查實，并作出是否同意申請的決定。但與此同時，根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》之規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理機(jī)構(gòu)在農(nóng)村宅基地審核過程中需要做到“三到場”，即實地審查、實地丈量和實地檢查。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理機(jī)構(gòu)和村民會議以及村民委員會在宅基地審核過程中存在著大量的職權(quán)重疊，導(dǎo)致資源的浪費。

2.村民委員會的權(quán)力過大。根據(jù)現(xiàn)有農(nóng)村宅基地申請的規(guī)定，其需要經(jīng)過集體組織、基層人民政府以及縣級人民政府的審核與批準(zhǔn)。但是在現(xiàn)實生活中，由于宅基地審批程序的不健全以及審批職權(quán)的重疊，導(dǎo)致了法律規(guī)定與實踐管理的脫節(jié)，出現(xiàn)了村民委員會獨攬宅基地申請決定與審核權(quán)，即基層人民政府將宅基地審核的權(quán)力委托給村民委員會來行使。但是在委托行使該權(quán)力時，由于權(quán)力監(jiān)督管理機(jī)制的運(yùn)行不暢，導(dǎo)致村民委員會在宅基地申請過程中的權(quán)力膨脹，發(fā)生了村民委員會不規(guī)范操作和暗箱操作等濫用權(quán)力的現(xiàn)象，這損害了農(nóng)村宅基地申請人的合法權(quán)益。

3.村民會議的功能被忽視。根據(jù)《村民委員會法》和《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》的規(guī)定，農(nóng)村村民在申請宅基地時，需要經(jīng)過村民會議的討論決定通過后，才能提交基層人民政府進(jìn)行審核。而《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》中并沒有明確指出村民宅基地的申請需要經(jīng)過村民會議討論決定，只是規(guī)定了村民需要向集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請并經(jīng)過公示，公示無異議后即可提交政府進(jìn)行審核與批準(zhǔn)。這樣，一方面導(dǎo)致了村民委員會以及村經(jīng)濟(jì)合作社的權(quán)力擴(kuò)張，另一方面也導(dǎo)致了村民會議的權(quán)力被架空，造成農(nóng)村基層自治組織民主管理目標(biāo)的難以實現(xiàn)。

(二) 宅基地使用權(quán)審批權(quán)的集體組織保障路徑

1.明晰農(nóng)村宅基地申請流程，賦予農(nóng)村基層自治組織審查權(quán)。

根據(jù)現(xiàn)有宅基地申請流程的規(guī)定，農(nóng)村申請宅基地時需要經(jīng)過基層人民政府的審核。而在實踐操作中，很多地方將這種審核權(quán)下放給村民委員會，導(dǎo)致出現(xiàn)了宅基地申請過程中的違規(guī)現(xiàn)象。針對這種情況，應(yīng)該修改現(xiàn)有相關(guān)規(guī)定，簡化宅基地申請審批流程，直接賦予農(nóng)村基層自治組織以審查權(quán)。這樣規(guī)定的原因有以下幾點:首先，從宅基地的性質(zhì)方面分析，根據(jù)《物權(quán)法》第58條之規(guī)定，農(nóng)村宅基地屬于集體經(jīng)濟(jì)組織集體所有。那么農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對宅基地享有一系列權(quán)力，如占有、使用、收益以及處分權(quán)等等，而是否準(zhǔn)許申請人使用宅基地是集體經(jīng)濟(jì)組織對宅基地處分權(quán)的具體體現(xiàn)。此外，根據(jù)《村民委員會組織法》第5條之規(guī)定，村民委員會可以依照法律的相關(guān)規(guī)定，對屬于本村集體所有的土地和財產(chǎn)進(jìn)行管理。因此，對宅基地使用申請的審查是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使集體所有權(quán)的應(yīng)有之義;其次，從基層群眾自治角度分析，村民委員會是農(nóng)村基層自治組織，其應(yīng)該對本村的事務(wù)進(jìn)行管理，為本村的村民提供服務(wù)。黨的十八大報告中指出，要豐富基層群眾自治的內(nèi)容和形式，拓寬基層群眾自治的范圍和途徑，以健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的基層群眾自治機(jī)制。因此，賦予村民委員會審查村民宅基地申請的權(quán)能，能夠擴(kuò)大農(nóng)村基層自治的范圍，這是創(chuàng)新社會管理的重要手段。再次，從行政權(quán)的發(fā)展趨勢而言，行政權(quán)正經(jīng)歷著從秩序行政向給付行政的發(fā)展過程，在這一過程中，行政主體承擔(dān)著越來越多的行政給付義務(wù)，國家需要花費更多的資源來健全社會保障制度。與之相對應(yīng)，對于那些能夠由市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制或者社會自治組織管理的事項，國家權(quán)力應(yīng)該逐步撤出，而交給社會權(quán)力進(jìn)行管理。最后，從權(quán)益維護(hù)角度而言，將宅基地申請的審查權(quán)交給基層自治組織，更能維護(hù)村民的合法權(quán)益。對于宅基地申請者是否具備申請的資格、宅基地申請的位置和面積是否違反了鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃以及相關(guān)法律的規(guī)定，基層自治組織更為了解，也便于核查，因此能夠更好地維護(hù)其他村民的合法權(quán)益。

2.合理劃分村民委員會和村民會議的權(quán)力，村民會議享有最終決定權(quán)。

針對目前宅基地申請實踐中村民委員會種種不規(guī)范操作的現(xiàn)象，有必要建立權(quán)力制約機(jī)制來約束村民委員會對宅基地申請的審查權(quán)。筆者認(rèn)為，在宅基地申請過程中，應(yīng)該對村民委員會和村民會議的權(quán)力進(jìn)行合理劃分，村民委員會享有申請的審查權(quán)，但村民會議則享有最終的決定權(quán)①根據(jù)《村民委員會組織法》第21條之規(guī)定，如果人數(shù)較多或者居住分散的村，可以推選產(chǎn)生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權(quán)的事項。。具體而言，村民在住宅建設(shè)之前，必須向其所在的村民委員會提交宅基地使用申請，申請的內(nèi)容包括宅基地使用的位置、面積等;村民委員會在收到申請后，應(yīng)該進(jìn)行實地檢查測量，并制作審查記錄;之后村民委員會應(yīng)該召集村民會議，并將申請人的申請以及審查記錄提交其進(jìn)行討論決定;村民會議做出最終的決定后應(yīng)該在村務(wù)公開欄中進(jìn)行公示。這樣設(shè)計的原因在于:首先，與我國村民自治制度相契合。根據(jù)《村民委員會組織法》第2條和第18條之規(guī)定，村民委員會具體行使自治權(quán)進(jìn)行村務(wù)管理和服務(wù)，是村民自治中的管理機(jī)構(gòu);而村民會議是村民自治中的權(quán)力機(jī)構(gòu)，它有權(quán)審議和評議村民委員會的報告，村民委員會需要向它負(fù)責(zé)。因此，由村民會議(或者村民代表會議)行使最終的決定權(quán)與我國的村民自治制度是一致的。其次，這符合農(nóng)村村民自治的實際情況。根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會由村民直接選舉產(chǎn)生，由3—7 人組成;而村民會議則由年滿18 周歲的村民組成，人數(shù)較多。因此，對于村民的宅基地申請的審查，不可能要求全體符合條件的村民都參加，這樣會影響農(nóng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。所以，由村民委員會行使審查權(quán)，村民會議行使決定權(quán)不會影響村民的日常生產(chǎn)生活，且有利于提高工作效率。再次，它有利于維護(hù)宅基地申請人和使用人的合法權(quán)益。宅基地使用申請是否通過，會影響申請人是否享有宅基地使用權(quán)，同時也可能會影響到已經(jīng)取得的宅基地使用權(quán)人的合法利益。因此，通過審查與討論決定兩個環(huán)節(jié)，能夠在程序上最大限度地減少人為因素的影響，降低宅基地申請中的不規(guī)范現(xiàn)象的產(chǎn)生，從而維護(hù)宅基地申請人和使用權(quán)人的合法權(quán)益。

3.發(fā)揮村民的監(jiān)督作用。

根據(jù)《村民委員會組織法》第16條和第17條之規(guī)定，村民可以罷免村民委員會成員，并可以提議要求召開村民會議。因此，村民對于村民委員會和村民會議享有監(jiān)督權(quán)。那么，在宅基地申請過程中，村民應(yīng)該對村民委員會和村民會議做出的相關(guān)決定享有監(jiān)督權(quán)。這種監(jiān)督權(quán)應(yīng)該體現(xiàn)在以下幾個方面:首先，村民會議做出通過宅基地申請決定后，應(yīng)當(dāng)在村務(wù)公開欄以及申請人所在的村民小組進(jìn)行公示，接受監(jiān)督。如果其他村民提出不同意見的，村民委員會應(yīng)該認(rèn)真聽取，并及時將處理意見進(jìn)行反饋。如果申請人對于否定其宅基地申請不服的，可以要求村民委員會說明理由;對于村民委員會給出的理由不服的，可以通過司法程序維護(hù)其合法權(quán)益;其次，應(yīng)該引入公益訴訟制度，加強(qiáng)對宅基地申請審查權(quán)的監(jiān)督。公益訴訟的目的不是維護(hù)公民個人的權(quán)益，而是維護(hù)整體的社會公共利益。在宅基地申請過程中，可能會出現(xiàn)申請不損害特定村民的合法權(quán)益，但是會對整個農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益造成損害。此時，應(yīng)該允許本村的村民針對村民會議或者村民代表會議作出的決定提起公益訴訟，以維護(hù)集體組織的權(quán)益。當(dāng)然在村民提起公益訴訟的時候，會面臨著一個問題，即其提起的公益訴訟是民事公益訴訟還是行政公益訴訟。根據(jù)新修改的《民事訴訟法》的規(guī)定，對于損害社會公共利益的行為，相關(guān)機(jī)關(guān)和組織可以提起民事訴訟①《民事訴訟法》第55條規(guī)定:對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。。這種訴訟就是民事公益訴訟，但是根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，公民個人并不能提起民事公益訴訟。而行政公益訴訟是指行政主體的違法行為侵害或者可能侵害社會公共利益的，為了維護(hù)這種利益，公民個人或者組織可以向法院提起訴訟。行政公益訴訟是我國現(xiàn)行行政訴訟法修改中的一個熱點問題。但是，具體到農(nóng)村宅基地的申請時，如果允許村民提起行政公益訴訟，則涉及村民自治組織的性質(zhì)定性問題。也就是說，只有將村民委員會或者村民會議的決定視為蘊(yùn)含公權(quán)力而做出的行為時，才能提起行政訴訟。其實，在村民自治過程中，出現(xiàn)了自治權(quán)強(qiáng)化的趨勢。村民委員會和村民會議依據(jù)自治權(quán)做出的行為，在很多方面與行政權(quán)有相似之處，被學(xué)者稱之為社會公權(quán)力。村民委員會在進(jìn)行民主管理的過程中，針對特定村民做出的行為已經(jīng)不能屬于平等主體之間的民事法律關(guān)系，而應(yīng)該納入行政法律關(guān)系的范疇。司法實踐中也出現(xiàn)了村民委員會作為行政訴訟被告的案例②http://blog.sina.com.cn/s/blog_8d6565100101497h.html，2013年3月15日訪問。。因此，如果村民認(rèn)為村民委員會同意宅基地使用的申請侵害了集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)益，可以向法院提起行政公益訴訟。

4.設(shè)置權(quán)力濫用預(yù)防機(jī)制，加強(qiáng)責(zé)任的追究。

首先，健全宅基地申請公示制度。陽光是最好的防腐劑，進(jìn)行宅基地申請全程公示制度是村務(wù)公開的重要組成部分，也是預(yù)防權(quán)力濫用的最有效手段。宅基地申請公示制度應(yīng)該主要包括兩個方面的內(nèi)容:一是申請內(nèi)容的公開，即村民委員會收到村民宅基地使用申請時，應(yīng)該將該申請書張貼于村務(wù)公開欄，使其他村民知曉并了解申請的內(nèi)容，為村民會議的召開做準(zhǔn)備;二是申請決定的公開，即村民會議在做出最終決定后，應(yīng)該將該決定的內(nèi)容進(jìn)行公示，以接受申請人和其他村民的監(jiān)督。其次，強(qiáng)化對村民委員會的監(jiān)督。根據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，村民委員會需要向村民會議負(fù)責(zé)并報告工作。但是在實踐中，村民會議每年審議村民委員會工作報告制度并未得到有效實施，這就導(dǎo)致村民委員會權(quán)力的膨脹。特別是村民委員會的負(fù)責(zé)人，他在村民宅基地申請過程中的作用被凸顯，如果其對宅基地申請中的某些問題進(jìn)行隱瞞的話，其他村民是難以發(fā)現(xiàn)的，這就會侵害村民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利和政治權(quán)利。因此，應(yīng)該落實村民委員會向村民會議負(fù)責(zé)報告工作機(jī)制，發(fā)揮村民會議民主監(jiān)督的作用。此外，對于村民委員會的監(jiān)督，也應(yīng)該發(fā)揮基層政權(quán)的作用。雖然村民委員會是我國基層群眾性自治組織，但是根據(jù)我國《村民委員會組織法》第22條之規(guī)定，對于那些應(yīng)該進(jìn)行村務(wù)公開的事項，如果村民委員會不實際公布或者虛假公布的，村民可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及縣級人民政府進(jìn)行反映和投訴，經(jīng)調(diào)查確實存在違法行為的，應(yīng)該追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。再次，應(yīng)該加強(qiáng)對村民會議的監(jiān)督。村民會議是我國村民自治中的民主議事的權(quán)力機(jī)構(gòu)，但是它同樣會出現(xiàn)濫用權(quán)力的可能，特別是村民代表大會。根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，如果村民人數(shù)較多或者村民居住范圍分散的，可以推選產(chǎn)生村民代表組成村民代表會議，來行使法律授權(quán)給村民會議的權(quán)力。此時，村民代表會議中的代表就壟斷了全體村民的意志，個體的村民就失去了參與決策權(quán)。如果村民代表受到血緣關(guān)系或者經(jīng)濟(jì)因素的影響，村民代表會議就可能出現(xiàn)權(quán)力濫用或者不規(guī)范使用的情形。但是，由于村民會議或者村民代表會議是農(nóng)村基層自治中的權(quán)力機(jī)關(guān)，根據(jù)現(xiàn)行《村民委員會組織法》的規(guī)定，并無相應(yīng)的制約機(jī)制對其進(jìn)行監(jiān)督。筆者認(rèn)為此時應(yīng)該發(fā)揮村民個體的監(jiān)督作用，賦予村民提起公益訴訟的權(quán)利，以司法權(quán)來制約自治權(quán)。當(dāng)然，在賦予村民以司法救濟(jì)權(quán)的同時，應(yīng)該對其進(jìn)行相應(yīng)的限制，以避免出現(xiàn)司法權(quán)干涉自治權(quán)的現(xiàn)象，這一限制的核心應(yīng)該是窮盡自治組織內(nèi)部救濟(jì)方式。這也就意味著當(dāng)村民認(rèn)為村民會議或者村民代表會議的決定違反了村規(guī)民約，或者侵害了村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益，其首先應(yīng)該通過向村民會議或者村民代表會議反映、溝通，如果其意見沒有被聽取或者采納的，方可以向司法機(jī)關(guān)提起訴訟。

二、宅基地使用權(quán)的家庭成員保障

(一) 家庭成員對宅基地使用權(quán)的權(quán)利

從我國宅基地使用權(quán)發(fā)展的歷史來看，農(nóng)村宅基地具有濃厚的社會保障的色彩，一定程度上具有福利和社會保障功能。因此，為了更大限度地發(fā)揮其功能，避免農(nóng)村土地資源的浪費，我國法律法規(guī)中均確立了“一戶一宅”原則。例如《土地管理法》第62條第1 款就明確規(guī)定:“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！薄蛾P(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》中也強(qiáng)調(diào)了要貫徹實施“一戶一宅”原則，一戶農(nóng)戶只能擁有一處宅基地。此外，2007年頒布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》也有類似的規(guī)定。但是國土資源部2010年頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》中，對此有不同的規(guī)定。該通知對“一戶一宅”的內(nèi)涵進(jìn)行了明確的規(guī)定，即農(nóng)村居民一戶只能“申請”一處符合規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地?！吧暾垺迸c“擁有”的概念截然不同，從宅基地使用的現(xiàn)狀看，申請宅基地的使用，其只能申請到一處宅基地;但村民可能會擁有兩處以上的宅基地，只要其中僅有一處是通過申請而取得，那么就符合該通知的規(guī)定，這樣就能夠解決農(nóng)村村民因繼承而發(fā)生的“一戶多宅”的現(xiàn)象。

但是“申請”和“擁有”只關(guān)注了“戶”的宅基地使用權(quán)問題，而并沒有解決戶內(nèi)成員的宅基地使用權(quán)問題。從詞源學(xué)角度而言，“戶”具有多種含義，其中的一個含義就是“人家”、“住戶”的意思。從規(guī)范角度而言，我國現(xiàn)行法律并未對“戶”的概念進(jìn)行準(zhǔn)確的界定。根據(jù)《中華人民共和國戶口登記條例》第5條之規(guī)定，戶共有三種不同類型，即共同戶、單身戶以及集體戶。不同類型的戶有不同的登記管理要求①《戶口登記條例》第5條規(guī)定:“戶口登記以戶為單位。同主管人共同居住一處的立為一戶，以主管人為戶主。單身居住的自立一戶，以本人為戶主。居住在機(jī)關(guān)、團(tuán)體、學(xué)校、企業(yè)、事業(yè)等單位內(nèi)部和公共宿舍的戶口共立一戶或者分別立戶。戶主負(fù)責(zé)按照本條例的規(guī)定申報戶口登記。”。其中集體戶與共同戶和單身戶這兩種家庭戶不同，它是很多人在一起的戶口，其設(shè)立的目的在于解決單位外聘人員的戶籍管理問題。集體戶一般以單位為標(biāo)準(zhǔn)而設(shè)立，單位成員的戶籍掛靠在一個集體戶頭上。而共同戶和單身戶則不同。在農(nóng)村宅基地使用權(quán)問題中，目前僅涉及共同戶和單身戶兩種類型。其中單身戶中只有戶主一人，取得宅基地使用權(quán)后，權(quán)利人只有其本人，不會發(fā)生分戶以及宅基地分配的問題。而共同戶雖然戶主為一人，但共同居住的成員并非限于戶主。在現(xiàn)實生活中，共同居住戶經(jīng)常是因為血緣關(guān)系或者婚姻關(guān)系而共同居住在一處的家庭及其成員，其組成人員并非一人，而是一個自然人的團(tuán)體。所以，在一戶取得一處宅基地使用權(quán)后，便可能會產(chǎn)生宅基地使用權(quán)在一戶中的不同家庭成員間分配的問題。

根據(jù)我國現(xiàn)行關(guān)于宅基地使用權(quán)取得的規(guī)定，并結(jié)合我國農(nóng)村生活實踐，在現(xiàn)實生活中，共同居住戶因為宅基地使用權(quán)而產(chǎn)生的問題可能包括以下幾種情形:第一，戶的界定問題，也就是說在具備哪些條件后，農(nóng)村居民才能夠以戶為名申請取得宅基地使用權(quán)。雖然法律中對于“戶”進(jìn)行了規(guī)定，但是由于其界定模糊，導(dǎo)致實踐中的操作不一。因此，戶的標(biāo)準(zhǔn)的確立是判斷農(nóng)村村民申請宅基地和使用宅基地的前提條件;第二，在共同居住戶中，父母和子女共同生活在一起，這樣在宅基地申請或者使用過程中，會產(chǎn)生一戶多宅的現(xiàn)象;還有一種現(xiàn)象是，父母與子女雖然共同生活在一起，但是卻有兩個或兩個以上的戶口，那么在宅基地使用權(quán)的分配時，該以何種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分配。其實，上述兩個問題的核心是“分戶”，只要分戶的標(biāo)準(zhǔn)確立了，就可以判斷其是否享有宅基地使用權(quán)。

(二) 家庭成員宅基地使用權(quán)的保障

保障農(nóng)村共同戶中家庭成員宅基地使用權(quán)的核心是確定戶的標(biāo)準(zhǔn)和范圍以及確定分戶的條件?！皯簟钡臉?biāo)準(zhǔn)和范圍的確定有助于家庭成員作為“戶”這一組織申請使用宅基地，進(jìn)而獲得宅基地使用權(quán);而“分戶”的條件則有助于家庭成員從原來的“戶”脫離出來后，組建新的“戶”，進(jìn)而可以申請使用宅基地而獲取宅基地使用權(quán)。

第一，“戶”的界定。根據(jù)《戶口登記條例》的規(guī)定，我國目前實施的戶籍管理制度是以家庭為基本管理單位的，而家庭是由男女雙方結(jié)婚為前提條件①《戶口登記條例》第19條規(guī)定:公民因結(jié)婚、離婚、收養(yǎng)、認(rèn)領(lǐng)、分戶、并戶、失蹤、尋回或者其他事由引起戶口變動的時候，由戶主或者本人向戶口登記機(jī)關(guān)申報變更登記。。所以，農(nóng)村中的家庭與戶的實質(zhì)是相同的，都是由于婚姻關(guān)系或者血緣關(guān)系而居住在一處進(jìn)行共同生活的自然人的集合②當(dāng)然，單身戶由于其構(gòu)成的不同，則不是自然人的集合。。而符合條件的就設(shè)為一戶，進(jìn)行戶籍登記，發(fā)放戶口本。戶口本上登記的家庭就是一“戶”，戶口本里登記的成員就是該戶的家庭成員。因此，從法律規(guī)范層面而言，“戶口本”是判斷“戶”的形式標(biāo)準(zhǔn)，有則構(gòu)成一戶，沒有則不能構(gòu)成，也就不能申請農(nóng)村宅基地的使用?？墒菑膶嵸|(zhì)意義上而言，立戶所應(yīng)該具備的資格是我們判斷“戶”的實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。我國目前法律法規(guī)并未對“立戶”的條件進(jìn)行明確的規(guī)定，但是一些地方出臺了關(guān)于戶口登記管理的相關(guān)規(guī)定，如《江蘇省常住戶口登記管理規(guī)定(試行)》、《浙江省常住戶口登記管理規(guī)定(試行)》、《蕪湖市戶口登記管理辦法》、《徐州市公安局常住戶口登記管理規(guī)定(試行)》等等。在這些規(guī)定中，對“立戶”的條件進(jìn)行了明確?？偨Y(jié)這些規(guī)定，可以將立戶的條件歸納為以下幾點:第一，需要有一處住所，同一住所內(nèi)共同居住生活的可以立為一戶，而單身居住的也可以自立為一戶?！墩憬〕Ｗ艨诘怯浌芾硪?guī)定(試行)》中規(guī)定得更為明細(xì)，即可以是同一住址，或者是同一成套合法固定的住所，非法的住房則不能申請立戶③《浙江省常住戶口登記管理規(guī)定(試行)》第8條規(guī)定:戶口登記以戶為單位。共同居住生活在同一住址、同一成套合法固定住所內(nèi)的常住人口，立為一戶。單身居住的，可以單立為一戶。一般住家戶以家庭為單位立戶。非住宅用房和違法建造的房屋，不予立戶。。第二，年齡的限制。上述規(guī)定中一般均將房屋的所有人立為戶主，但是也明確規(guī)定了未成年人以及無民事行為能力或者限制民事行為能力的人，一般不得擔(dān)任戶主④《蕪湖市戶口登記管理辦法》第7條第2 款則規(guī)定:無民事行為能力或者限制民事行為能力的人，不得擔(dān)任戶主。。此外，《蕪湖市戶口登記管理辦法》第11條中還規(guī)定，福利機(jī)構(gòu)孤兒年滿18 周歲申請立戶，但需要經(jīng)過縣級以上主管部門同意。第三，獨立的生活條件?！妒徍袘艨诘怯浌芾磙k法》第8條中規(guī)定，擁有合法穩(wěn)定住所和獨立生活條件的家庭可以申請立戶，而其他省市的規(guī)定中則沒有這方面的要求。但是各省市在對立戶登記需要提交的材料中，均對住宅以及房屋等居住條件進(jìn)行了規(guī)定，如果沒有居住的房屋或者租賃的公有房屋，以及違法建造的房屋和非住宅用房的，則不予登記。第四，家庭成員關(guān)系。在江蘇省以及徐州市的規(guī)定中，均需要申請者提交家庭成員身份以及相互關(guān)系的證明。因為戶是因為血緣或者婚姻關(guān)系而組建起來的，家庭成員及其相互關(guān)系證明是立戶的條件之一。

第二，分戶的條件。隨著農(nóng)村一“戶”中家庭成員的逐漸增多，農(nóng)戶人均宅基地住宅面積會隨之減少，這樣會影響農(nóng)村村民的日常生活;而且隨著社會的發(fā)展，人們崇尚自由的思想和心理越來越強(qiáng)，這就導(dǎo)致農(nóng)村中出現(xiàn)了析產(chǎn)分家的現(xiàn)象，也就是“分戶”。分戶對于新組建的家庭來說至關(guān)重要，它關(guān)系宅基地使用權(quán)以及承包經(jīng)營權(quán)的取得，因此明確分戶的條件和標(biāo)準(zhǔn)對于保護(hù)新設(shè)戶的權(quán)益具有重要的意義?！稇艨诘怯洍l例》中對于集體戶的分戶進(jìn)行了規(guī)定，但是并沒有對家庭戶的分戶進(jìn)行明確，更沒有對分戶的條件進(jìn)行規(guī)定。為了加強(qiáng)對戶籍戶口以及農(nóng)村宅基地的管理，各地制定了相關(guān)規(guī)定對分戶的條件進(jìn)行了明確，這為我們總結(jié)分戶的條件提供了規(guī)范的分析規(guī)定。

總結(jié)歸納目前各地的規(guī)定，分戶應(yīng)該具備下列條件:第一，發(fā)生了導(dǎo)致分戶的原因，這些原因包括結(jié)婚、分家產(chǎn)等①《浙江省常住戶口登記管理規(guī)定(試行)》第12條規(guī)定:戶內(nèi)因發(fā)生婚姻、分家等變化需要分戶，且房屋所有權(quán)、使用權(quán)已經(jīng)分割的，可以憑能夠證明房屋所有權(quán)、使用權(quán)已經(jīng)分割的證明材料申報分戶登記。房屋所有權(quán)、使用權(quán)未分割的，不予分戶。。家庭是因為血緣或者婚姻關(guān)系而形成的，因此如果因婚姻新組建了家庭，應(yīng)該準(zhǔn)許申請立戶。但是需要注意的是，如果違反我國計劃生育的規(guī)定而生育的子女，即使其已經(jīng)結(jié)婚并組建了新的家庭，也不允許立戶，也就不能申請獲得農(nóng)村宅基地②《河南省農(nóng)村宅基地用地管理辦法》第9條規(guī)定，違反計劃生育規(guī)定超生的不得安排宅基地用地。。第二，具備獨立生活條件。組建家庭后立新戶，意味著其成為農(nóng)村集體組織中的一個獨立的成員，可以享受相應(yīng)的權(quán)利，但是其也需要對其家庭成員的日常生活進(jìn)行照料。所以，申請立戶一般均要求其具備一定的獨立生活條件。從各省市的規(guī)定來看，這種獨立的生活條件主要是指有居住條件。例如《徐州市公安局常住戶口登記管理規(guī)定(試行)》第13條之規(guī)定。也就是說，只有具備一定的居住條件時，才能夠申請立戶。但是這種規(guī)定可能并未考慮農(nóng)村的現(xiàn)實條件與法律規(guī)定之間的矛盾。在我國廣大的農(nóng)村中，存在著一種習(xí)俗，即父母為了兒子結(jié)婚而提前建設(shè)新的住房。也就是說在結(jié)婚立戶前就已經(jīng)取得了住房，但是尚未結(jié)婚立戶之前，子女能夠申請宅基地使用嗎?根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定的“一戶一宅”原則，子女未結(jié)婚立戶的，仍然屬于共同生活的一“戶”，其只能申請一處宅基地。這也就是說根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，目前農(nóng)村存在的習(xí)俗違反了我國農(nóng)村宅基地管理的規(guī)定。針對這種現(xiàn)象，部分省市出臺的有關(guān)農(nóng)村宅基地管理的規(guī)定中，允許因為結(jié)婚等原因而申請宅基地。例如《泰興市宅基地管理辦法》第8條規(guī)定，原有宅基地面積低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，子女已達(dá)婚齡，居住擁擠，確需分居的，可以向其所在的村組織申請使用宅基地。此外，青島市《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》中也有類似的規(guī)定。有學(xué)者就認(rèn)為這種規(guī)定尊重了習(xí)俗，值得贊同。因此，需要理順宅基地申請、結(jié)婚與立戶間的關(guān)系，筆者認(rèn)為除了單身戶外，立戶前需要結(jié)婚，但是是否擁有宅基地或者住房不是立戶的前提條件，這樣就能與我國的“一戶一宅”的宅基地使用原則相吻合。當(dāng)然，如果考慮農(nóng)村的現(xiàn)實，則需要對我國的“一戶一宅”原則進(jìn)行調(diào)整。第三，財產(chǎn)的分割。從上述四省市的規(guī)定來看，對房屋的所有權(quán)、使用權(quán)進(jìn)行分割確認(rèn)進(jìn)而達(dá)成相關(guān)協(xié)議或者法院的判決，是立戶的必要條件。這里的房屋是指立戶之前共同生活的“戶”所建的房屋。根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)村宅基地的使用面積是嚴(yán)格控制的，其人均使用面積不得超過省市的規(guī)定。例如《廣西壯族自治區(qū)農(nóng)村宅基地審批管理辦法》中就規(guī)定，農(nóng)村宅基地面積，平原地區(qū)和城市郊區(qū)每戶不得超過100 平方米，丘陵地區(qū)、山區(qū)每戶不得超過150 平方米。因此，從原來的“戶”獨立出來后，應(yīng)該對原來申請使用的宅基地及其附著的房屋進(jìn)行分割。第四，年齡的條件。年齡條件是指分戶時戶主應(yīng)該達(dá)到一定的年齡，其實從立戶的條件中可以看出，各地均規(guī)定了未成年人不得立戶和分戶。香港1972年實施的“丁屋政策”中就規(guī)定，新界原居民年滿18 周歲的男性后代，有權(quán)申請土地建屋。我國目前各省市也對分戶的年齡進(jìn)行了規(guī)定。例如《蕪湖市戶口登記管理辦法》中就規(guī)定了共同居住夫妻和未成年子女不得分戶。此外，從各地關(guān)于宅基地管理的規(guī)定來看，也是禁止未成年人與父母分戶進(jìn)而取得宅基地使用權(quán)的。如河南省就規(guī)定年齡未滿18 周歲的，不能申請獲取宅基地?！短┡d市宅基地管理辦法》中規(guī)定，有多個子女但均未達(dá)婚齡，而與父母分戶申請建住宅的，不予批準(zhǔn)。第五，時間上的條件。時間上的條件主要是規(guī)定在某種特定的時間段內(nèi)不允許申請分戶，以避免其獲取非法的利益。隨著我國城市化進(jìn)程的加快，越來越多的農(nóng)地被征收，隨之而來的就是補(bǔ)償款的分配問題。如果立新戶就意味著可能多獲取征地補(bǔ)償款。因此有部分地方對征收前后的立戶進(jìn)行限制，如《蕪湖市戶口登記管理辦法》中規(guī)定，縣級以上人民政府依法發(fā)布土地征收公告的區(qū)域，轄區(qū)派出所自公告發(fā)布之日起停止受理分戶、立戶。

三、宅基地使用權(quán)征收中的保障

征收是宅基地使用權(quán)在公權(quán)力強(qiáng)制下被動的流轉(zhuǎn)。因此，在農(nóng)村宅基地使用權(quán)征收過程中，需要特別注重對使用權(quán)人權(quán)益的保障。

(一) 宅基地使用權(quán)征收中存在的問題

1.征收目的難以界定。

根據(jù)我國《憲法》、《物權(quán)法》以及《土地管理法》的規(guī)定，對宅基地使用權(quán)征收的目的只能是出于“公共利益”，但是“公共利益”屬于法律上的不確定概念，其內(nèi)涵表述不清、難以界定。對于公共利益的界定，法律一般采取了概括加列舉的方式進(jìn)行明確。例如《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條就嘗試用列舉的方式將屬于公共利益的情形進(jìn)行規(guī)定，如國防外交需要以及政府組織實施的保障性安居工程建設(shè)的需要等等。列舉的方式雖然能非常明確地指出何者屬于公共利益的范疇，但是其也存在著掛一漏萬的缺陷。從而導(dǎo)致“公共利益”理解上的擴(kuò)大化，將一些不屬于公共利益的事務(wù)納入到征收的范疇，其中典型的就是為了“商業(yè)利益”而進(jìn)行的征收，這種征收是公權(quán)力主體濫用公權(quán)力的典型表現(xiàn)。因為公共利益不能夠包含商業(yè)利益。

2.征收程序不夠規(guī)范。

在現(xiàn)代法治社會中，程序具有重要的作用，它具有對恣意的限制，理性選擇的保證，“作繭自縛”的效應(yīng)和反思性整合的特征。特別在公權(quán)力行使當(dāng)中，程序被視為限制公權(quán)力的一劑良方。《物權(quán)法》第42條、第43條和第44條中雖然規(guī)定了征收必須依照法定的權(quán)限和程序進(jìn)行，但是對程序的具體內(nèi)容缺乏明確的規(guī)定。雖然《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》中對征收中的公告、確認(rèn)以及聽證程序進(jìn)行了規(guī)定，但是受其法律效力的影響，在征收實踐中發(fā)揮的作用有限。此外，在補(bǔ)償程序中，也存在著一些缺陷，如依照《土地管理法》的規(guī)定，征收土地的補(bǔ)償安置方案由縣級人民政府及其土地主管部門進(jìn)行批準(zhǔn)和實施，如果被征地農(nóng)民對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議，由縣級人民政府進(jìn)行協(xié)調(diào)。這種既做運(yùn)動員又做裁判員的做法，明顯違反了程序公正的基本要求。起源于自然正義的程序公正原則的一項基本要求就是，自己不能做自己案件的法官。因此，現(xiàn)行法律中關(guān)于補(bǔ)償異議程序的設(shè)計不利于被征地農(nóng)民權(quán)益的保障。

3.征地補(bǔ)償存在缺陷。

我國目前對宅基地使用權(quán)征收過程中存在著補(bǔ)償原則不清、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低等方面的問題。我國目前法律并未對征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t進(jìn)行規(guī)定。《憲法》第10條和第13條只是規(guī)定了征收征用應(yīng)給予補(bǔ)償，而沒有規(guī)定進(jìn)行怎樣的補(bǔ)償。《物權(quán)法》中規(guī)定了應(yīng)該“足額補(bǔ)償”，而《土地管理法》對補(bǔ)償又設(shè)置了最高限額制度①《土地管理法》第47條第2 款規(guī)定:征收耕地的土地補(bǔ)償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。，這就導(dǎo)致被征地農(nóng)民的受償權(quán)益受到極大的影響。此外，我國對征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)規(guī)定過低。按照《土地管理法》之規(guī)定，目前農(nóng)村土地的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是依照土地用途的產(chǎn)值進(jìn)行計算，因此它并沒有關(guān)注土地的增值利益，僅僅考慮了土地的農(nóng)業(yè)收益。在對農(nóng)村宅基地進(jìn)行征收時，還可能出現(xiàn)不顧地理位置等因素，只是依據(jù)評估價值進(jìn)行補(bǔ)償，而評估價值常常低于市場價值。這就導(dǎo)致了目前宅基地使用權(quán)征收的標(biāo)準(zhǔn)過低。有學(xué)者調(diào)查表明，某縣政府對農(nóng)民征地時所需成本和拍賣新增建設(shè)用地收入的比例達(dá)到1∶20，也就是說每畝征地成本為10萬元的，則拍賣后的收入最高可達(dá)200萬元。

(二) 宅基地使用權(quán)征收中的權(quán)益保障

1.加強(qiáng)對“公共利益”的認(rèn)定。

在《物權(quán)法》制定的過程中，就公共利益的界定問題產(chǎn)生了激烈的爭論。但是最后認(rèn)為公共利益的界定非常復(fù)雜，其在不同的領(lǐng)域以及情形下的表現(xiàn)形式存有差異，所以《物權(quán)法》難以對其進(jìn)行統(tǒng)一具體的界定。由于公共利益主張者的缺位以及主張者的不保險性，由法律來確認(rèn)或形成客觀的公共利益成為法治社會的普遍做法。從不確定法律概念這一角度出發(fā)，法律規(guī)范層面可以盡量減少行政主體裁量選擇判斷的空間，通過肯定列舉和否定列舉的方式對“公共利益”的基本情形進(jìn)行明確?？隙ǖ牧信e是將屬于“公共利益”范疇的事項明確地標(biāo)示出來，如《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條的規(guī)定①《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條規(guī)定:為了保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定:(一)國防和外交的需要;(二)由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要;(三)由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要;(四)由政府組織實施的保障性安居工程建設(shè)的需要;(五)由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要;(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。。我國學(xué)者也曾嘗試通過列舉的方式對公共利益進(jìn)行明確。梁慧星教授就認(rèn)為公共利益指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)以及國家法律規(guī)定的其他公共利益。而否定的列舉是指將那些明顯不屬于“公共利益”范疇的事項明確地規(guī)定出來。如政府將被征收的土地高價出售給開發(fā)商，則屬于商業(yè)利益的范疇，明顯不是“公共利益”。當(dāng)然，應(yīng)該認(rèn)識到立法不可能對“公共利益”事項進(jìn)行窮盡，因此概括地規(guī)定也是立法的一個必然選擇。但是對“公共利益”的界定不能局限于法律規(guī)范的明確規(guī)定，還應(yīng)該發(fā)揮其他機(jī)制，尤其是程序機(jī)制的作用。

從理論上分析，“公共利益”具有一些典型的外在特征，如非單純私益性、非營利性以及持續(xù)的公共性等。這些特征為我們判斷“公共利益”提供了參考標(biāo)準(zhǔn)。而公共利益判斷的一個核心問題是公益與私益的權(quán)衡比較，而現(xiàn)代社會的多元性則要求參與的民主性與協(xié)商性，因此既然公共利益的概念難以準(zhǔn)確界定，因此，不如通過嚴(yán)格的程序限制和規(guī)范來保障征收征用權(quán)的行使符合公共利益的需要?！秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》雖然對公共利益的范圍作出了列舉，但沒有規(guī)定嚴(yán)格的公共利益的認(rèn)定程序。在制定集體土地征收補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)時，應(yīng)把公共利益的認(rèn)定程序作為重要內(nèi)容加以規(guī)定，切實保障農(nóng)民的土地權(quán)益。具體規(guī)則應(yīng)做如下設(shè)計:首先，由市、縣人民政府組織相關(guān)部門和專家對宅基地征收是否符合公共利益進(jìn)行論證;其次，在征收之前應(yīng)將土地征收部門的征收補(bǔ)償決定予以公布，廣泛征求社會公眾的意見;再次，如果公眾對宅基地征收是否符合公共利益的需要有異議，市、縣人民政府應(yīng)召開由被征收人和公眾代表參加的聽證會，根據(jù)聽證會的情況決定宅基地是否征收及征收的范圍。

在公共利益認(rèn)定的程序中，應(yīng)該注重比例原則的作用，可以將之作為判斷的一個標(biāo)準(zhǔn)，即為了公益進(jìn)行宅基地使用權(quán)的征收時，應(yīng)該進(jìn)行公益和私益的衡量，以確保公益的實現(xiàn)和私益的維護(hù)。在行政法學(xué)中，比例原則是指行政機(jī)關(guān)實施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實現(xiàn)和保護(hù)相對人的權(quán)益，如為實現(xiàn)行政目標(biāo)可能對相對人權(quán)益造成某種不利影響時，應(yīng)將這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)，保持兩者處于適度的比例。

關(guān)于“公共利益”的認(rèn)定，除了發(fā)揮程序民主的作用外，還應(yīng)該強(qiáng)調(diào)政府或者公權(quán)力主體不是公共利益認(rèn)定的最終主體，也就是說政府不是公共利益的最終判斷者，應(yīng)該賦予被征收對象對政府認(rèn)定公共利益的行為提起訴訟的權(quán)利，以發(fā)揮司法機(jī)關(guān)在“公共利益”認(rèn)定中的作用。

2.完善征收程序的內(nèi)容。

程序?qū)τ谝?guī)范權(quán)力和保障權(quán)利而言具有重要的意義，因此應(yīng)該完善《物權(quán)法》以及《土地管理法》中規(guī)定的征收程序。筆者認(rèn)為，在宅基地使用權(quán)征收程序中需要凸顯信息公開和行政參與這兩種程序的重要性。

信息公開是指行政主體應(yīng)該將宅基地征收過程中獲取的所有信息，依職權(quán)或者依申請向社會公眾或者申請人進(jìn)行公示。具體而言，在宅基地征收過程中，信息公開應(yīng)該主要包括以下三個方面的內(nèi)容:首先是征收方案的公布。在征收方案向政府報批前，應(yīng)當(dāng)向被征收對象進(jìn)行公布，以聽取被征收對象的意見。在征收方案中，應(yīng)當(dāng)將擬征收的宅基地范圍、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)涉村民重大利益的事項進(jìn)行公示。對擬征收的宅基地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果應(yīng)當(dāng)經(jīng)過被征地對象以及村民委員會的確認(rèn)。在征地方案公布期間，應(yīng)該聽取被征地對象以及集體經(jīng)濟(jì)組織的意見，并進(jìn)行相應(yīng)的解釋和說明?！吨腥A人民共和國土地管理法實施條例》第25條第1 款中就對征收方案的公布進(jìn)行了規(guī)定①《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第1 款規(guī)定:征收土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜?，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告。。其次是征地決定的公布。征地方案經(jīng)過批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)及時向被征地對象以及集體經(jīng)濟(jì)組織公示，公示的內(nèi)容包括征地的用途、位置、范圍、時間、被征地對象所享有的權(quán)利以及異議處理程序等內(nèi)容。再次是補(bǔ)償方案的公布。征收主體在征收決定公布后，應(yīng)當(dāng)及時將補(bǔ)償方案進(jìn)行公示，在補(bǔ)償方案中應(yīng)當(dāng)對補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)、計算方式、支付時間和方式以及安置方案等內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)的說明，使被征地對象了解征地補(bǔ)償?shù)脑敿?xì)內(nèi)容，以更好地保護(hù)自身的合法權(quán)益。

行政參與是指行政相對人以各種方式參與到行政決定做出的過程中，表達(dá)自己的意愿、維護(hù)自身的權(quán)益。在宅基地征收過程中，行政參與應(yīng)該貫穿其始終:在征地方案制定之前，應(yīng)該邀請被征地農(nóng)民代表以及基層自治組織代表對征地方案進(jìn)行討論與協(xié)商;在征地方案公布后，應(yīng)該邀請相關(guān)人員對征地方案內(nèi)容中的異議進(jìn)行協(xié)商;在征地方案公布后，應(yīng)該邀請征地代表和基層自治組織代表對補(bǔ)償方案、安置方案等內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商，聽取他們的意見。需要指出的是，聽證是行政參與中最重要的方式。根據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，聽證的內(nèi)容包括:聽證舉行前七日將舉行聽證的時間、地點等相關(guān)事項通知相對人和利害關(guān)系人;公開舉行聽證;聽證的主持人由與聽證事項無利害關(guān)系的人擔(dān)任，等等。在對宅基地進(jìn)行征收時，對征收方案與補(bǔ)償方案這兩種攸關(guān)被征地對象權(quán)益的事項，應(yīng)該舉行聽證會，聽取他們的意見。

3.健全征收補(bǔ)償規(guī)定。

在宅基地的補(bǔ)償中，補(bǔ)償原則、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及補(bǔ)償范圍直接影響被征地村民的合法權(quán)益，因此應(yīng)該從這三個方面來完善目前的宅基地補(bǔ)償制度。

在補(bǔ)償原則上，我國法律目前并未進(jìn)行明確規(guī)定。從理論上分析，目前存在著完全補(bǔ)償、公平補(bǔ)償以及適當(dāng)補(bǔ)償三種學(xué)說。從補(bǔ)償原則的演變歷史分析，其經(jīng)歷了從完全補(bǔ)償向考慮各種因素的公平補(bǔ)償轉(zhuǎn)變。而公平補(bǔ)償是指對征收對象的各種因素進(jìn)行綜合考慮，利用市場的價格機(jī)制來確定最終的補(bǔ)償數(shù)額。這種補(bǔ)償原則具有如下的功能，即迫使政府將權(quán)力行為的成本內(nèi)部化，從而能使其保持理性并約束政府濫用權(quán)力;且由于其不可能通過政治過程來加以實現(xiàn)，因此要求有效的司法保障。目前，這種補(bǔ)償原則正得到世界各國的確認(rèn)，如德國基本法就規(guī)定征收的補(bǔ)償以公平地衡量公共及參與人利益后才能決定，美國憲法第五修正案中也有同樣的規(guī)定。而公平補(bǔ)償原則得以實現(xiàn)的一個重要保障是確立一個獨立的市場評估機(jī)構(gòu)，其職能是參考市場因素對被征地宅基地的價格進(jìn)行估價。日本由中立的專門委員會來確定公用征收的損失補(bǔ)償，而法國則建立了專門的公用征收法庭進(jìn)行補(bǔ)償金的計算。我國目前由行政主體進(jìn)行補(bǔ)償金確定的方法不能有效地保障被征地農(nóng)民獲得公平的補(bǔ)償，為保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，建立健全行政征收的損害評估機(jī)制，由中立的第三方評估機(jī)構(gòu)對損害進(jìn)行認(rèn)定，是十分必要的。

在公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t下，應(yīng)該提高我國宅基地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。宅基地使用權(quán)作為獨立于宅基地所有權(quán)之外單獨補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)慕Y(jié)果應(yīng)保證被征地的農(nóng)民的居住權(quán)不受征收行為的影響。應(yīng)按照市價補(bǔ)償?shù)脑瓌t，綜合考慮宅基地的面積和區(qū)位對宅基地使用權(quán)的價值進(jìn)行補(bǔ)償，同時還應(yīng)補(bǔ)償被征收人的搬遷、重新安置的費用。其他經(jīng)濟(jì)損失的補(bǔ)償包括宅基地上附著的其他生活必要設(shè)施的損失以及停產(chǎn)停業(yè)的損失等。對已建有房屋的宅基地，房屋的價值應(yīng)按市場價格進(jìn)行補(bǔ)償，充分保障被征收農(nóng)民的基本生活條件不降低。

在征地補(bǔ)償中，還應(yīng)該強(qiáng)調(diào)補(bǔ)償方式的多元化，加強(qiáng)對補(bǔ)償款發(fā)放的監(jiān)督，以確保被征地農(nóng)民合法權(quán)益的實現(xiàn)。

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