縣鄉(xiāng)財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)管理存在的問題亟待解決：以湖北省京山縣為例

● 郭定斌

隨著財(cái)政國庫集中收付制度改革的不斷深入，財(cái)政授權(quán)業(yè)務(wù)也隨之得到發(fā)展。從湖北省京山縣實(shí)際來看，國庫集中收付改革從2004年5月開始，而財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)，則是從2007年隨著鄉(xiāng)財(cái)縣管以及校財(cái)局管改革應(yīng)運(yùn)而生。目前，京山縣財(cái)政性資金以及預(yù)算單位各項(xiàng)往來資金的支付已全部納入國庫集中支付管理信息系統(tǒng)。至2012年底，該縣財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)網(wǎng)點(diǎn)已達(dá)40個，其中鎮(zhèn)區(qū)支付網(wǎng)點(diǎn)30個，涉及預(yù)算單位155個，占全縣預(yù)算單位的43%；發(fā)生支付業(yè)務(wù)12642筆，支付資金68191萬元，占財(cái)政支付總額的24%。可見，該縣財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)范圍日益擴(kuò)大，資金涵蓋各個方面。但該縣財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)管理上仍存在諸多不容忽視的問題，亟待解決。

一、財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)存在的主要問題

（一）財(cái)政授權(quán)支付網(wǎng)點(diǎn)及預(yù)算單位違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象屢見不鮮

1、管理松懈，內(nèi)部牽制制度流于形式。如基層財(cái)政所，既是一個獨(dú)立的預(yù)算單位，又是鎮(zhèn)（區(qū)）財(cái)政授權(quán)支付點(diǎn)，承擔(dān)著鎮(zhèn)（區(qū)）預(yù)算單位的財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)以及鎮(zhèn)政府的財(cái)務(wù)核算任務(wù)。隨著多次機(jī)構(gòu)改革，多數(shù)財(cái)政所缺編缺人，一人身兼多職，互相代班，甚至將憑證保管、支付令打印、公章管理等工作集于一人；有的授權(quán)支付網(wǎng)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)安全管理觀念淡薄，個別人將支付錄入、審核口令密碼擅自授權(quán)給支付令打印人，也不及時更改口令密碼，造成支付打印人員權(quán)限過大。檢查發(fā)現(xiàn)《財(cái)政授權(quán)支付申請書》沒有相應(yīng)的錄入、審核、打印人簽名，職責(zé)不分，財(cái)政性資金安全存在極大風(fēng)險(xiǎn)。

2、違規(guī)報(bào)賬請款，資金過早游離庫外。一是支付報(bào)賬手續(xù)不全，資金不直達(dá)。有的預(yù)算單位支付請款不填寫《財(cái)政授權(quán)支付申請書》，或者填寫內(nèi)容不完整，報(bào)賬手續(xù)不全，報(bào)賬請款不附相應(yīng)的合同發(fā)票、政府采購審批文件、工程預(yù)決算等資料，授權(quán)支付網(wǎng)點(diǎn)就將資金輕易付出。二是不按規(guī)定預(yù)算項(xiàng)目報(bào)賬，隨意將人員經(jīng)費(fèi)，公用經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)串用，部門預(yù)算如同廢紙。三是違反集中支付程序及手續(xù)，隨意劃轉(zhuǎn)資金。有的預(yù)算單位借口銀行支付不方便影響項(xiàng)目建設(shè)為由，僅憑領(lǐng)導(dǎo)發(fā)話，不辦任何手續(xù)，就將大額專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)到報(bào)賬員存折戶或其他結(jié)算賬戶。檢查發(fā)現(xiàn)少數(shù)報(bào)賬員手中多達(dá)上百萬資金，這種現(xiàn)象在鎮(zhèn)政府支付業(yè)務(wù)中比較普遍。

3、預(yù)算單位坐收坐支，資金體外運(yùn)行問題比較普遍。由于鎮(zhèn)（區(qū)）預(yù)算單位遠(yuǎn)離縣城，財(cái)政非稅收入管理鞭長莫及，部分單位非稅收入坐收坐支，或?qū)⑵淅U入財(cái)政往來資金專戶，當(dāng)作往來資金支付使用。同時，部分預(yù)算單位不按規(guī)定程序?qū)徟?、使用、保管、核銷備用金，超范圍、超限額使用備用金，甚至于以白條抵用備用金。

4、授權(quán)支付網(wǎng)點(diǎn)超越權(quán)限，違規(guī)處置有關(guān)資金。實(shí)行校財(cái)局管后，財(cái)政核準(zhǔn)每個鎮(zhèn)（區(qū)）設(shè)立了一個教育核算點(diǎn)，縣教育局從有關(guān)學(xué)校抽調(diào)專人負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作，并以學(xué)校名義設(shè)立預(yù)算單位零余額賬戶，專門代理此鎮(zhèn)（區(qū)）九年義務(wù)教育學(xué)校財(cái)政資金授權(quán)支付與財(cái)務(wù)代理核算工作。通過檢查發(fā)現(xiàn)，少數(shù)核算點(diǎn)在支付請款時，不將資金直達(dá)到商品供應(yīng)商或勞務(wù)者個人，而是將資金撥付到核算點(diǎn)相關(guān)人員的存折戶中；有的未將代扣款項(xiàng)繳入財(cái)政往來資金專戶，而是轉(zhuǎn)入報(bào)賬員存折戶或長期滯留在工資代發(fā)戶中；有的核算點(diǎn)甚至將各學(xué)校資金用款計(jì)劃或非稅收入根據(jù)需要調(diào)劑支付使用。這不僅損害了預(yù)算單位的利益，也破壞了正常的財(cái)政分配秩序。

（二）代理銀行在票據(jù)傳遞以及資金支付、清算管理中存在諸多問題

1、會計(jì)賬務(wù)處理比較困難。代理銀行沒向基層預(yù)算單位書面下達(dá)《財(cái)政授權(quán)額度通知單》，預(yù)算單位無法及時確認(rèn)當(dāng)月的財(cái)政零余額賬戶用款額度。從該縣實(shí)際來看，盡管財(cái)政與代理銀行農(nóng)村信用合作社簽訂了資金支付與清算協(xié)議書，明確了雙方的責(zé)任與義務(wù)，相關(guān)方件也作出了要求，規(guī)定縣財(cái)政局要根據(jù)批準(zhǔn)的鎮(zhèn)區(qū)財(cái)政用款計(jì)劃中月度財(cái)政授權(quán)支付額度，向辦理支付業(yè)務(wù)的代理銀行簽發(fā)下月《財(cái)政授權(quán)支付額度通知單》，代理銀行收到后的一個工作日內(nèi)將各鎮(zhèn)區(qū)財(cái)政授權(quán)支付額度通知其所屬各分支機(jī)構(gòu)，各分支機(jī)構(gòu)再在一個工作日內(nèi)，向相關(guān)鎮(zhèn)區(qū)預(yù)算單位發(fā)出《財(cái)政授權(quán)額度到賬通知書》。但是，在此環(huán)節(jié)與程序上，由于專項(xiàng)支出計(jì)劃頻繁下達(dá)，加之鎮(zhèn)（區(qū)）路途遙遠(yuǎn)等原因，縣財(cái)政與代理銀行都忽略下達(dá)《財(cái)政授權(quán)支付額度通知單》，以至于預(yù)算單位會計(jì)賬務(wù)確認(rèn)收入有困難。

2、資金支付與清算不順暢，對預(yù)算單位影響很大。設(shè)置預(yù)算單位零余額賬戶，就是要求代理銀行先支付資金，然后與國庫單一賬戶進(jìn)行清算。現(xiàn)實(shí)情況是目前代理銀行的基層機(jī)構(gòu)每天下午不辦理支付業(yè)務(wù)，并且每天下午4點(diǎn)半，縣社與財(cái)政辦理匯總清算后才進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的支付。同時，人民銀行不能辦理當(dāng)天的清算，要等到次日9點(diǎn)后才進(jìn)行資金清算。由于與代理銀行支付清算時間不同步，預(yù)算單位零余額賬戶當(dāng)日不能為零，只能先由財(cái)政專戶資金墊付，次日才能完成與國庫賬戶的清算過程。

3、利益驅(qū)使，成為資金轉(zhuǎn)移庫外的動因。目前，各個銀行及分支機(jī)構(gòu)都將儲蓄存款作為工作業(yè)績考核，銀行之間、工作人員之間出現(xiàn)惡性競爭，銀行個別工作人員與預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員串通，有意或無意以各種名義將資金提前劃轉(zhuǎn)到結(jié)算過渡戶或報(bào)賬員存折戶，有的則將結(jié)算資金甚至一些其他收入長期滯留在工資過渡戶。

（三）財(cái)政監(jiān)管缺位，管理方法亟待完善

1、財(cái)政專戶與預(yù)算單位往來結(jié)算賬戶多頭設(shè)置。剛實(shí)行國庫集中收付改革之時，只有一至二家專門銀行代理集中支付業(yè)務(wù)，目前已發(fā)展到區(qū)域內(nèi)的銀行都在辦理財(cái)政集中支付業(yè)務(wù)，各個銀行為自身利益需要，想方設(shè)法利用各種關(guān)系拉取存款，財(cái)政國庫部門無所適從，財(cái)政性資金過早游離到庫外。

2、財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)范圍過大。改革之初，縣財(cái)政嚴(yán)格按照規(guī)定授權(quán)為零星費(fèi)用及一些其他資金支出。但基層預(yù)算單位及代理銀行分支機(jī)構(gòu)普遍反映票據(jù)傳遞困難，用款不便，特別是鎮(zhèn)（區(qū)）財(cái)政專項(xiàng)資金來源種類繁多，資金實(shí)行直接支付成本過大，影響經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展。因此，縣財(cái)政只將政府采購項(xiàng)目實(shí)行直接支付，其他一律實(shí)行授權(quán)支付。但這種做法片面擴(kuò)大授權(quán)支付范圍，有失偏頗。

3、縣級財(cái)政監(jiān)管缺位。一是國庫集中支付信息管理系統(tǒng)缺乏動態(tài)監(jiān)控體系；二是縣級財(cái)政部門日常監(jiān)督檢查太少，對預(yù)算單位放任自流。

上述問題的存在，一方面反映了預(yù)算單位對國庫集中支付改革不夠重視，習(xí)慣于按老辦法撥付使用資金，同時支付管理人員過多地考慮如何方便用款，而將財(cái)經(jīng)法紀(jì)置于腦后；另一方面反映了現(xiàn)行管理體制與具體程序設(shè)計(jì)上的缺陷，必須盡快予以解決。

二、解決問題的措施與建議

（一）健全與完善財(cái)政授權(quán)支付流程與相關(guān)辦法

一是進(jìn)一步明確財(cái)政直接支付與授權(quán)支付業(yè)務(wù)范圍，合理選擇支付方式?？h財(cái)政不能僅為節(jié)約成本，無限擴(kuò)大授權(quán)支付范圍。對于工資、三萬元以上政府采購支出、大額專項(xiàng)資金，應(yīng)納入直接支付的范圍，或者實(shí)行大額資金授權(quán)支付。二是簡化授權(quán)支付流程，取消過去財(cái)政、代理銀行層層下達(dá)《財(cái)政授權(quán)支付額度通知單》，憑通知單確認(rèn)預(yù)算單位“零余額賬戶用款額度”的管理辦法。預(yù)算單位應(yīng)在縣財(cái)政局批準(zhǔn)下達(dá)的授權(quán)支付用款額度內(nèi)，通過國庫集中支付信息管理系統(tǒng)，根據(jù)實(shí)際發(fā)生業(yè)務(wù)支出，按預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外、專戶資金、往來資金，分別開具《財(cái)政授權(quán)支付憑證》，經(jīng)審核打印并加蓋銀行印鑒，于營業(yè)日規(guī)定時間內(nèi)提交代理銀行辦理支付。與此同時，會計(jì)入賬在確認(rèn)支出時可確認(rèn)收入。三是規(guī)范財(cái)政資金清算日期，當(dāng)天的支付業(yè)務(wù)當(dāng)天予以清算，創(chuàng)造條件逐步將紙質(zhì)清算改為網(wǎng)上清算。

（二）進(jìn)一步規(guī)范國庫單一賬戶體系與財(cái)政撥款方式

要采取措施歸并財(cái)政專戶，取消預(yù)算單位往來結(jié)算戶，改變國庫管理部門與收付中心多頭設(shè)立專戶，資金反復(fù)在途運(yùn)行的狀況；同時改革過去對上級專項(xiàng)資金實(shí)行實(shí)撥的資金方式，形成縣財(cái)政局下達(dá)指標(biāo)計(jì)劃，預(yù)算單位見計(jì)劃就可支付報(bào)賬，國庫收付中心與代理銀行進(jìn)行資金清算的管理格局，實(shí)行資金直達(dá)快車，提高財(cái)政資金使用效益。

（三）大力開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)與教育活動

財(cái)政部門要采取多種途徑對預(yù)算單位領(lǐng)導(dǎo)以及支付管理人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)與法制教育，大力加強(qiáng)職業(yè)道德教育，提高廣大財(cái)務(wù)人員政策水平與業(yè)務(wù)素質(zhì)，增強(qiáng)執(zhí)行財(cái)經(jīng)法規(guī)的自覺性與主動性。

（四）建立健全財(cái)政資金安全運(yùn)行機(jī)制

一是在國庫集中支付管理信息系統(tǒng)中設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)警示系統(tǒng)，實(shí)行動態(tài)管理；二是建立健全財(cái)政資金安全管理制度，特別是要建立網(wǎng)絡(luò)安全管理以及責(zé)任追究制度，并切實(shí)落到實(shí)處；三是定期不定期開展財(cái)政資金管理監(jiān)督與審計(jì)，加大處罰與糾錯力度；四是建立代理銀行評估考核制度，縣財(cái)政、人民銀行定期對代理銀行業(yè)務(wù)進(jìn)行檢查，對違規(guī)違紀(jì)問題予以警告或通報(bào)，直至取消代理資格。