城鎮(zhèn)化過(guò)程中耕地資源保護(hù)面臨的挑戰(zhàn)與政策建議

秦中春

(國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部，北京 100010)

一、我國(guó)耕地資源保護(hù)取得的進(jìn)展

改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平大幅提高。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過(guò)程中，我國(guó)高度重視耕地資源保護(hù)工作。經(jīng)過(guò)持續(xù)不斷的努力和探索，目前已經(jīng)形成了以土地管理法為主體，以土地利用總體規(guī)劃及用途管制為手段，以基本農(nóng)田保護(hù)制度、耕地占補(bǔ)平衡制度、土地開發(fā)整理復(fù)墾有關(guān)政策、耕地保護(hù)監(jiān)督檢查制度為工具的相對(duì)完整的政策體系。國(guó)家對(duì)耕地資源的保護(hù)手段不斷拓展，保護(hù)措施愈加嚴(yán)格，保護(hù)力度越來(lái)越大。

(一)糧食安全所需耕地基本得到保證

確保糧食生產(chǎn)和其他農(nóng)作物生產(chǎn)對(duì)耕地需求的底線，是處理城鎮(zhèn)化發(fā)展與保護(hù)耕地資源關(guān)系的一個(gè)基礎(chǔ)。為了應(yīng)對(duì)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中耕地資源不斷減少的嚴(yán)峻局面，我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的耕地資源保護(hù)政策，加強(qiáng)對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)。國(guó)家劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，規(guī)定任何單位和個(gè)人不得改變或者占用，同時(shí)政府制定并實(shí)施《土地利用總體規(guī)劃》，明確到2020年保持耕地面積18億畝的戰(zhàn)略目標(biāo)，并把這一目標(biāo)作為必須固守的“紅線”，落實(shí)到每年的用地計(jì)劃和日常監(jiān)管工作中。目前，從全國(guó)來(lái)看，耕地資源保護(hù)總體較好，糧食安全所需耕地資源基本得到保障，為糧食產(chǎn)量的不斷增長(zhǎng)提供有力的支撐。2004年以來(lái)，我國(guó)糧食播種面積出現(xiàn)穩(wěn)定回升，全國(guó)糧食總產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)“八年增”，耕地保護(hù)工作功不可沒。

從調(diào)研來(lái)看，各省市主要依據(jù)國(guó)家制定的《土地利用總體規(guī)劃(2006－2020年)》確定各自的耕地資源和基本農(nóng)田保有量，以此為依據(jù)制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃等各類規(guī)劃，總體控制耕地資源占用的規(guī)模。與國(guó)家確定的耕地保護(hù)數(shù)量相比，各省市確定的耕地保護(hù)規(guī)模目標(biāo)基本上沒有提高。

(二)耕地占補(bǔ)平衡工作取得明顯成效

耕地占補(bǔ)平衡，是在城鎮(zhèn)化過(guò)程中加強(qiáng)耕地資源保護(hù)最重要的一個(gè)管理措施。我國(guó)從1997年開始提出并實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡制度，經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐和完善，取得明顯成效，不僅為城鎮(zhèn)化的加快發(fā)展提供了寶貴空間，也在一定程度上緩解了因非農(nóng)建設(shè)占地帶來(lái)的耕地保障壓力?！笆晃濉睍r(shí)期，全國(guó)各類建設(shè)占用耕地1 746.5萬(wàn)畝。同期，通過(guò)大力推進(jìn)土地整治，整理復(fù)墾開發(fā)各類土地2億畝，新增耕地3 100萬(wàn)畝，既實(shí)現(xiàn)了對(duì)建設(shè)占用的1 746.5萬(wàn)畝耕地占補(bǔ)平衡有余，又改善了田間水利、林網(wǎng)、道路等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高了耕地質(zhì)量，為實(shí)現(xiàn)糧食連年增產(chǎn)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

目前各地實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡工作的方式，主要是通過(guò)對(duì)未利用地的大規(guī)模開發(fā)利用，以及對(duì)部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較差的現(xiàn)有農(nóng)村耕地資源進(jìn)行整治，補(bǔ)充和新增耕地資源，為城鎮(zhèn)化過(guò)程中新增非農(nóng)建設(shè)用地提供指標(biāo)，既有自求平衡，也有異地調(diào)劑。在操作程序上，各地按照“先補(bǔ)后占”、“占一補(bǔ)一”、“占補(bǔ)平衡”的管理要求，由國(guó)土部門在調(diào)研的基礎(chǔ)上設(shè)立土地整治項(xiàng)目，依據(jù)國(guó)家下達(dá)的非農(nóng)建設(shè)占用耕地計(jì)劃和補(bǔ)充耕地計(jì)劃嚴(yán)格進(jìn)行審批，多方籌措資金，按照建設(shè)工程管理辦法組織落實(shí)，并進(jìn)行監(jiān)督管理和考核驗(yàn)收。

為了確保補(bǔ)充耕地質(zhì)量和數(shù)量并重，成都市等地區(qū)在工作中進(jìn)行了有益的創(chuàng)新。主要做法:一是對(duì)項(xiàng)目工程涉及的新增田間道路、溝渠所占土地、中心村或聚集點(diǎn)所占土地和坡改梯范圍內(nèi)的土地，都實(shí)行耕作層剝離，剝離的肥沃土壤用于新造耕地，以改善新增耕地質(zhì)量，增加土壤肥力;二是通過(guò)對(duì)項(xiàng)目區(qū)田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，改造中低產(chǎn)田，坡改梯，改造下濕田，修建排水灌溉溝渠;三是按照每畝新增耕地100元的標(biāo)準(zhǔn)，由農(nóng)業(yè)部門對(duì)項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行測(cè)土配方，按照項(xiàng)目實(shí)施完成后農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化跟進(jìn)的要求，提出改良土壤的報(bào)告，并在項(xiàng)目完成后，對(duì)改良情況進(jìn)行檢測(cè)。

(三)農(nóng)村土地整治不斷完善

農(nóng)村土地整治，是城鎮(zhèn)化過(guò)程中加強(qiáng)耕地資源保護(hù)的重要抓手?！笆晃濉睍r(shí)期，全國(guó)用于土地整治項(xiàng)目的資金3 274億元，批準(zhǔn)立項(xiàng)12萬(wàn)多個(gè)，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田1.6億畝，實(shí)際新增耕地面積3 100多萬(wàn)畝，新建和維修溝渠170多萬(wàn)公里、田間道路120萬(wàn)公里。近幾年，各地加大農(nóng)村土地整治力度，土地整理的內(nèi)容不斷拓展，做法不斷創(chuàng)新。

1.結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)進(jìn)行土地整治。四川省實(shí)行“金土地”工程，大力開展土地開發(fā)復(fù)墾整治和中低產(chǎn)田改造，增加耕地有效面積，擠出更多的新增建設(shè)用地用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。山東省通過(guò)土地整理、復(fù)墾和開發(fā)，大力改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，著力提升耕地質(zhì)量，計(jì)劃到2020年將85%的耕地建成有灌溉設(shè)施、有水源依托的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。甘肅省大力開展梯田建設(shè)，從2009年起到2010年已經(jīng)建成梯田270萬(wàn)畝，“十二五”期間計(jì)劃實(shí)施750萬(wàn)畝梯田建設(shè)任務(wù)。

2.結(jié)合農(nóng)民工市民化建立農(nóng)戶宅基地復(fù)墾體系。重慶市加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾整治工作，組建了市、區(qū)縣兩級(jí)土地整治工作機(jī)構(gòu)，形成了以市整治中心為技術(shù)指導(dǎo)、區(qū)縣整治機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目組織實(shí)施的工作體系，對(duì)自愿申請(qǐng)土地復(fù)墾的農(nóng)戶的宅基地進(jìn)行整治。重慶市通過(guò)修訂工程定額標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化項(xiàng)目實(shí)施流程，規(guī)范復(fù)墾工程設(shè)計(jì)和實(shí)施，建立業(yè)主初驗(yàn)、區(qū)縣竣工驗(yàn)收和農(nóng)民監(jiān)理制度，確保復(fù)墾后的耕地質(zhì)量，新墾耕地與周邊耕地相對(duì)集中連片。

3.結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)行土地整治。河南省在大規(guī)模推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中進(jìn)行土地整治。濟(jì)原市打破行政界限，全市528個(gè)村(居)統(tǒng)籌考慮，整合規(guī)劃成42個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)，進(jìn)行土地整理。四川省成都市不斷豐富整治理念和內(nèi)涵，把土地整理作為推進(jìn)“城鄉(xiāng)一體化”和“三個(gè)集中”的平臺(tái)和抓手，大力開展綜合整治。

二、未來(lái)城鎮(zhèn)化過(guò)程中耕地資源保護(hù)形勢(shì)仍然十分嚴(yán)峻

(一)未來(lái)十年城鎮(zhèn)化過(guò)程仍將占用大量耕地

我國(guó)的耕地資源十分稀缺，呈現(xiàn)“三少”(人均耕地少、優(yōu)質(zhì)耕地少和耕地后備資源少)的基本特點(diǎn)。我國(guó)人均耕地只有1.37畝，不足世界平均水平40%，約相當(dāng)于加拿大的1/16，俄羅斯的1/10，美國(guó)的1/7，印度的1/2。不少省份的人均耕地，已低于聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織確定的0.8畝警戒線。現(xiàn)有耕地中，中低產(chǎn)田與高產(chǎn)田的比例約為7∶3。水土資源分布很不均衡。理論上耕地后備資源總潛力約為2億畝，但可以開墾成耕地的不足8 000萬(wàn)畝。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快發(fā)展，很多地區(qū)出現(xiàn)了耕地資源規(guī)模大幅減少、耕地資源浪費(fèi)及質(zhì)量嚴(yán)重退化等現(xiàn)象。耕地資源的減少，有農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)退耕、城鎮(zhèn)化和災(zāi)害毀損四個(gè)方面的原因。城鎮(zhèn)化是僅次于生態(tài)退耕的主要影響因素，而且這種影響是不可逆的。在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，既有對(duì)非農(nóng)建設(shè)用地合理需求擴(kuò)大的原因，也有盲目圈地、亂批濫占耕地等原因。但無(wú)論什么原因，耕地資源更加短缺的現(xiàn)狀已形成。1996年，我國(guó)耕地總量為19.51億畝，2008年已經(jīng)降至18.26億畝，下降1.25億畝。

未來(lái)十年，是我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，城鎮(zhèn)化過(guò)程本身需要占地，即使在最嚴(yán)格管理的情況下，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展仍將占用大量的耕地。根據(jù)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要 (2006－2020年)》，到2020年全國(guó)建設(shè)用地總規(guī)模為55 680萬(wàn)畝，比2010年增加5 250萬(wàn)畝，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加2 655萬(wàn)畝;2020年全國(guó)耕地保有總量為18.05億畝，比2010年減少1 300萬(wàn)畝。由于占用的這些耕地多處于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍及周邊，是多年耕作的好地，即使占補(bǔ)平衡，由于新增耕地有一個(gè)熟化和培肥地力的過(guò)程，總體耕地質(zhì)量也有下降的趨勢(shì)。

(二)城鎮(zhèn)化過(guò)程中耕地保護(hù)制度存在缺陷

耕地資源的保護(hù)工作具有特殊性。由于耕地資源保護(hù)的主要目標(biāo)是維護(hù)社會(huì)公共利益和保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的用地權(quán)益，對(duì)耕地資源的保護(hù)無(wú)法完全用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)保護(hù)，一方面，必須用強(qiáng)有力的行政和法律(包括刑法)的手段加以管理和控制;另一方面也要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的重要作用，多渠道增加耕地有效面積，著力調(diào)整優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率。

我國(guó)現(xiàn)行的耕地保護(hù)制度在設(shè)計(jì)上還存在不足。主要問題:一是保護(hù)手段不夠有力。現(xiàn)行保護(hù)制度對(duì)實(shí)行耕地資源保護(hù)的目標(biāo)是保障糧食安全，還沒有上升到維護(hù)社會(huì)公共利益和公共安全的高度。我國(guó)刑法在耕地保護(hù)方面設(shè)立了非法占用農(nóng)用地罪，非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪等，但在違法行為的定性和量刑上還不完善，對(duì)違規(guī)行為的震懾力還不夠。二是保護(hù)與挖潛結(jié)合不足。目前耕地保護(hù)的范圍和重點(diǎn)主要是耕地存量，對(duì)未來(lái)耕地增量和備用耕地資源的管理和保護(hù)不足，存在重城市管制、輕農(nóng)村約束和重農(nóng)轉(zhuǎn)非管制、輕非轉(zhuǎn)農(nóng)激勵(lì)的傾向。綜合有關(guān)信息預(yù)測(cè)，到2020年我國(guó)將新增城鎮(zhèn)人口1.6億，加上已經(jīng)進(jìn)入城市但戶口仍在農(nóng)村的人口，預(yù)計(jì)將有3億多人口進(jìn)城，如果將這些人口在農(nóng)村的宅基地及其附屬設(shè)施用地退出并復(fù)墾為耕地，估計(jì)將增加耕地資源4 000萬(wàn)畝左右。這是一筆重要的土地資源，但國(guó)家尚未將開發(fā)這一資源作為國(guó)家戰(zhàn)略，有必要深化體制改革，積極引導(dǎo)和投資開發(fā)這一重要資源。三是保護(hù)方式還需要?jiǎng)?chuàng)新。過(guò)去十多年耕地占補(bǔ)平衡的成果顯著，但經(jīng)過(guò)十多年持續(xù)不斷的土地開發(fā)，絕大多數(shù)地區(qū)未開發(fā)耕地資源已經(jīng)大幅減少甚至枯竭，即使進(jìn)行開發(fā)，成本將大幅上升，耕地質(zhì)量也難以保障。如果不通過(guò)引導(dǎo)和激勵(lì)進(jìn)城落戶農(nóng)民合理退出農(nóng)村建設(shè)用地并將其轉(zhuǎn)為耕地，突破占補(bǔ)平衡新增耕地的來(lái)源渠道、巨額成本和對(duì)農(nóng)民的利益補(bǔ)償?shù)碾y題，未來(lái)的耕地占補(bǔ)平衡將難以為繼。

(三)城鎮(zhèn)化過(guò)程中節(jié)地機(jī)制沒有建立

從國(guó)際上看，城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展是可以節(jié)約耕地的。節(jié)地的主要原因，就是城鎮(zhèn)的占地與農(nóng)村的退地和增地相結(jié)合，農(nóng)村的增地大于城鎮(zhèn)的占地。但在我國(guó)，這種機(jī)制尚沒有根本建立，不僅沒有出現(xiàn)節(jié)地的趨勢(shì)，反而是耕地資源在城鎮(zhèn)化過(guò)程中大規(guī)模減少。出現(xiàn)這種情況的直接原因是我國(guó)正處于工業(yè)化、城市化加快發(fā)展時(shí)期，人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化，城市對(duì)進(jìn)城的農(nóng)民工長(zhǎng)期實(shí)行“經(jīng)濟(jì)性接納、社會(huì)性排斥”，導(dǎo)致農(nóng)村人口在大規(guī)模進(jìn)城的過(guò)程中雙重占用建設(shè)用地，農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地難以合理退出并轉(zhuǎn)化為耕地。更深層次的原因，是國(guó)民收入分配體制改革滯后，人地關(guān)系脫節(jié)，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中保護(hù)耕地資源的動(dòng)力機(jī)制缺失。首先，相比對(duì)耕地資源的保護(hù)，對(duì)耕地資源的征占能夠產(chǎn)生巨大的級(jí)差收益，為耕地的所有者和當(dāng)?shù)卣畮?lái)經(jīng)濟(jì)上的巨額好處。其次，相比對(duì)耕地資源的占用，對(duì)耕地資源的保護(hù)和在農(nóng)村復(fù)墾耕地的投入大、成本高，對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)為耕地的激勵(lì)和補(bǔ)償不足。再次，保護(hù)耕地資源意味著要發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和公眾是有利的，但農(nóng)業(yè)是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)總量和政府績(jī)效考核的貢獻(xiàn)少，對(duì)地方財(cái)政貢獻(xiàn)不大甚至為負(fù)。

三、在城鎮(zhèn)化過(guò)程中加強(qiáng)耕地資源保護(hù)的政策建議

(一)加大保護(hù)力度，完善耕地保護(hù)制度

一要在刑法修正中加強(qiáng)耕地保護(hù)。將違反耕地資源保護(hù)的行為上升到危害公共安全的高度，進(jìn)一步完善刑法對(duì)耕地資源保護(hù)的規(guī)定，明確保護(hù)耕地資源是維護(hù)社會(huì)公共利益和保證公共安全的需要，促進(jìn)社會(huì)公眾對(duì)耕地資源保護(hù)工作的參與，利用國(guó)家的力量加強(qiáng)對(duì)耕地資源的保護(hù)。二要進(jìn)一步完善耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度。健全耕地保護(hù)目標(biāo)共同責(zé)任機(jī)制，制定考核和評(píng)價(jià)辦法，完善考核內(nèi)容，推行問責(zé)制，健全責(zé)任追究制度和糾錯(cuò)改正機(jī)制。三要進(jìn)一步深化征地制度改革。加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目選址和用地評(píng)價(jià)，嚴(yán)格控制耕地的不合理征占，新增建設(shè)用地總量不得突破糧食生產(chǎn)和其他農(nóng)作物生產(chǎn)對(duì)耕地需求的底線。堅(jiān)決消除各種土地浪費(fèi)行為，嚴(yán)格控制征占耕地的規(guī)模和速度。大幅度提高土地征用過(guò)程中新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和土地開墾費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)。切實(shí)落實(shí)建設(shè)占用補(bǔ)充耕地法人責(zé)任制。按照建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡的要求，嚴(yán)格落實(shí)省、自治區(qū)、直轄市補(bǔ)充耕地義務(wù)。支持有條件的地區(qū)在完成補(bǔ)充耕地義務(wù)的基礎(chǔ)上，增加補(bǔ)充耕地任務(wù)，確保耕地保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。對(duì)國(guó)家重大工程建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃的補(bǔ)充耕地任務(wù)，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，通過(guò)實(shí)施土地整理復(fù)墾開發(fā)重大工程，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排。積極推進(jìn)土地整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地，努力拓寬資金渠道，探索市場(chǎng)化運(yùn)作模式。四要加快建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。扶持進(jìn)城農(nóng)民將農(nóng)村宅基地復(fù)墾為耕地，建立耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)和農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)機(jī)制，建設(shè)新增耕地經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，實(shí)施耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的異地調(diào)劑和利益補(bǔ)償，提高各級(jí)政府保護(hù)耕地的積極性。總結(jié)和推廣成都建立耕地保護(hù)基金的經(jīng)驗(yàn)，在有條件的地區(qū)和城市，對(duì)農(nóng)地使用者特別是基本農(nóng)田保護(hù)人，通過(guò)建立農(nóng)地保護(hù)補(bǔ)償基金對(duì)保護(hù)區(qū)的農(nóng)民進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼，調(diào)動(dòng)農(nóng)戶保護(hù)耕地的積極性和主動(dòng)性。

(二)創(chuàng)新保護(hù)方式，深化農(nóng)村土地整治

城鎮(zhèn)化過(guò)程中保護(hù)耕地資源，是一個(gè)保護(hù)耕地與開發(fā)耕地相結(jié)合的過(guò)程。要將深化農(nóng)村土地整治作為新時(shí)期耕地資源保護(hù)的重中之重，切實(shí)做好農(nóng)村土地整理工作，不斷開拓耕地資源保護(hù)工作新局面。一要將農(nóng)村土地整治的對(duì)象和重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到人口減少地區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地上，實(shí)行農(nóng)村建設(shè)土地彈性退出機(jī)制，建立農(nóng)戶宅基地退出復(fù)墾服務(wù)體系和新增耕地指標(biāo)市場(chǎng)交易機(jī)制。開發(fā)這些耕地資源，不僅有利于增加進(jìn)城人員的收益，而且可以方便現(xiàn)有的農(nóng)民開發(fā)利用。二要大力推進(jìn)以高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田建設(shè)為重點(diǎn)的農(nóng)田整治。加大中低產(chǎn)田改造力度，積極開展農(nóng)田水利建設(shè)，加強(qiáng)坡改梯等水土保持工程建設(shè)，推廣節(jié)水抗旱技術(shù)，大力實(shí)施“沃土工程”、“移土培肥”等重大工程，提高耕地綜合生產(chǎn)能力。積極組織實(shí)施農(nóng)村土地整治重大工程，促進(jìn)國(guó)家糧食核心產(chǎn)區(qū)和戰(zhàn)略后備產(chǎn)區(qū)建設(shè)，為確保國(guó)家糧食安全提供基礎(chǔ)性保障。按照因地制宜、改善條件、提高質(zhì)量的要求，大力開展土地平整、田間道路建設(shè)、農(nóng)田防護(hù)建設(shè)和農(nóng)田水利建設(shè)。嚴(yán)格土地整治新增耕地質(zhì)量評(píng)定和驗(yàn)收，穩(wěn)步提升新增耕地產(chǎn)能，整治后的耕地可劃為基本農(nóng)田，實(shí)行永久保護(hù)。三要規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地整治示范建設(shè)。整治騰出的農(nóng)村建設(shè)用地，首先要復(fù)墾為耕地，規(guī)劃繼續(xù)作為建設(shè)用地的，可作為農(nóng)民舊房改造、新居建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)用地，以及農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。嚴(yán)禁以整治為名，擅自突破土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，擴(kuò)大城鎮(zhèn)用地規(guī)模。嚴(yán)禁在農(nóng)村土地整治中，違法調(diào)整、收回和強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地。四要加強(qiáng)整治項(xiàng)目后期管護(hù)，確保補(bǔ)充耕地質(zhì)量。依據(jù)農(nóng)用地分等定級(jí)成果，加強(qiáng)對(duì)占用和補(bǔ)充耕地的評(píng)價(jià)，從數(shù)量和產(chǎn)能兩方面嚴(yán)格考核耕地占補(bǔ)平衡，對(duì)質(zhì)量未達(dá)到被占耕地質(zhì)量的補(bǔ)充耕地，按照質(zhì)量折算增加補(bǔ)充耕地面積。積極實(shí)施耕作層剝離工程，鼓勵(lì)剝離建設(shè)占用耕地的耕作層，并在符合水土保持要求前提下，用于新開墾耕地的建設(shè)。按照數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)全面管護(hù)的要求，依據(jù)耕地等級(jí)實(shí)施差別化管護(hù)，對(duì)水田等優(yōu)質(zhì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。建立耕地保護(hù)臺(tái)賬管理制度，明確保護(hù)耕地的責(zé)任人、面積、耕地等級(jí)等基本情況。五要多渠道籌集土地整治資金，大幅度增加對(duì)農(nóng)村土地整治的投入資金。積極增加各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村土地整治的投入，探索創(chuàng)新金融支持農(nóng)村土地整治的方式，將城鎮(zhèn)土地征占用過(guò)程中的耕地占用稅、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)等主要用于農(nóng)村土地整治，促進(jìn)支農(nóng)資金有效整合。加強(qiáng)農(nóng)村土地整治資金管理，積極引導(dǎo)和支持農(nóng)民參與土地整治，提高土地整治效率，降低和控制土地整治成本，讓農(nóng)民在土地整治過(guò)程中更多地直接受益。

(三)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)行人地掛鉤

一個(gè)城市的健康發(fā)展，應(yīng)當(dāng)擁有一定的農(nóng)村郊區(qū)及基本農(nóng)田，保證部分菜地及口糧的生產(chǎn)需要。要以人均耕地保有量和人均基本農(nóng)田保有量作為城市發(fā)展目標(biāo)管理考核的重要指標(biāo)，將保護(hù)耕地的責(zé)任落實(shí)到每個(gè)城市。我國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃提出了城鄉(xiāng)用地增減掛鉤、城鄉(xiāng)人地掛鉤、地區(qū)間人地掛鉤的要求，要以促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)集聚為方向，在土地利用規(guī)劃中建立人口土地聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將新增建設(shè)用地指標(biāo)與新增戶籍人口(或穩(wěn)定居住時(shí)間較長(zhǎng)的常住人口)結(jié)合起來(lái)，以吸納農(nóng)村人口安居樂業(yè)的規(guī)模為依據(jù)，合理安排不同地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)，以土地聯(lián)動(dòng)帶動(dòng)人口聯(lián)動(dòng)，防止“城擴(kuò)人不增”，為重點(diǎn)地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展提供土地保障。人地掛鉤指標(biāo)實(shí)行有償使用，主要用于當(dāng)?shù)乜h域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，少量指標(biāo)用于跨縣或跨市公開交易。人地掛鉤指標(biāo)有償使用收益全部返回農(nóng)村。要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)和未來(lái)耕地增量，通過(guò)確立邊界和建立有效的組織制度，對(duì)農(nóng)村人口減少地區(qū)的農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)占地實(shí)行萎縮性管理和控制，同時(shí)引導(dǎo)和循序漸進(jìn)推進(jìn)分散居民點(diǎn)向中心村鎮(zhèn)集中，促進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，調(diào)整優(yōu)化鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)，不斷提高農(nóng)村土地利用水平。