我國開征生態(tài)稅問題研究

常 青

一、生態(tài)稅的特征及開征理論依據

（一）生態(tài)稅的特征

生態(tài)稅是國家依法向單位和個人征收的一種特定的稅種，主要是對企業(yè)和個人的環(huán)境污染行為課征，目的是為了籌集環(huán)境治理資金、抑制生態(tài)惡化、實現特定的環(huán)保目的。生態(tài)稅是一個新的稅種，和其它稅種相比，它具有自己獨特的特征：

一是稅收收入用途上具有特定性?，F有稅種的收入大多是由政府統一收取、統一支配，政府幾乎沒有稅收收入用途上的限制。而對于生態(tài)稅，它的稅收收入一般都是作為專項基金用來改善環(huán)境治理污染，而不允許用在其他方面［1］。

二是生態(tài)稅為一個稅系，其內容涉及多個稅種。生態(tài)稅并并非單一稅種，在其他稅種中也蘊含著生態(tài)稅的法律內涵。

三是生態(tài)稅要求有完善的環(huán)境測評等相關技術手段作支撐。生態(tài)稅要通過嚴格地環(huán)境測量和檢測，依靠得出的具體數據來確定該稅種的征收標準。

（二）征收生態(tài)稅的理論依據

首先，市場存在失靈是開征生態(tài)稅的經濟學基礎。生態(tài)環(huán)境問題上的市場失靈主要表現為外部性，如生產者為了自身利益大肆污染空氣和水而又不必為此付出成本，就產生了外部性。開征生態(tài)稅使生產者生產過程中產生的外部性內在化為其生產成本，可以在一定程度上克服市場失靈。

其次，開征生態(tài)稅的另一經濟學基礎是可持續(xù)發(fā)展觀。聯合國于1992年6月在巴西里約熱內盧召開聯合國環(huán)境與發(fā)展大會，這次大會是在環(huán)境問題已經成了全球性問題、生態(tài)惡化已嚴重阻礙經濟發(fā)展的情況下召開的［2］。這次會議的宗旨是敦促各國政府采取積極措施以防止生態(tài)的進一步惡化，為保護人類共同的家園而努力。自從聯合國環(huán)境與發(fā)展大會召開以來各國普遍認為實現可持續(xù)發(fā)展的關鍵是制度安排而非技術，因此開征生態(tài)稅得到了更多國家的重視并在實踐中取得了一定的成效。

二、當前稅制在環(huán)保方面存在的問題

（一）我國生態(tài)稅制現狀

我國十分重視環(huán)境保護問題，也一直將保護環(huán)境作為一項基本國策，除了運用行政、經濟手段對環(huán)境加以控制以外，運用稅收手段也已有20余年的歷史。早在20世紀70年代，我國的原工商稅和工商所得稅中就有對利用“三廢”和廢舊物資再生產等方面的定期減免稅的規(guī)定［2］。我國現有的稅制中涉及環(huán)境保護的稅種主要有消費稅、增值稅、企業(yè)所得稅和資源稅，但是這些有關環(huán)境保護的稅收措施大多是以稅收優(yōu)惠的形式零散的存在于相關稅種之中，在稅收的征收范圍、征收方式以及環(huán)保效果等方面仍有許多不足之處，遠遠達不到我國目前的環(huán)保要求。

（二）我國生態(tài)稅制的問題

雖然我國現有稅收政策在防止污染、加強環(huán)境保護方面發(fā)揮了很大的積極作用，但是相對于我國日益惡化的生態(tài)狀況和我國經濟發(fā)展的戰(zhàn)略目標，其稅收措施在環(huán)境治理方面所發(fā)揮的作用還不夠。

首先，雖然我國目前的稅收體系中有關于生態(tài)環(huán)境保護的稅種，但大多是散見于各相關稅種中，主要是以定期減免稅的形式鼓勵企業(yè)對廢舊物資的循環(huán)利用，并沒有形成一個明確的、統一的、能夠有效保護環(huán)境和高效利用資源的稅種，稅制綠化程度低。

其次，我國的環(huán)境問題主要是水污染、大氣污染和固體廢棄物污染，而目前國家治理環(huán)境污染主要是采取對水污染征收費用，對超過國家標準排放污染物的單位征收排污費和生態(tài)環(huán)境恢復費，而對企業(yè)的環(huán)境污染行為以及導致環(huán)境污染的產品沒有征收污染稅，因此缺乏稅收的強制性，難以鞏固已有的環(huán)保成果。

最后，沒有環(huán)境保護的主體稅種，目前主要以費用而不是稅收的形式存在，環(huán)保資金難以保證。世界各國的實踐經驗表明，以稅收的形式解決環(huán)境問題，不僅能有效的籌集環(huán)保資金，而且法律的強制性和穩(wěn)定性能很好的鞏固環(huán)保成果。因此，在各種環(huán)保措施中，稅收具有無可比擬的優(yōu)勢。而我國現行稅法中卻沒有防治污染的專門稅種，面對法律的缺位和資金來源的缺失，我國開征生態(tài)稅已迫在眉睫。

（三）開征生態(tài)稅的要素設計

要合理設計生態(tài)稅，首先要確定它所要達到的目標，即通過生態(tài)稅的設計和實施能夠減輕環(huán)境污染行為，并能對企業(yè)和消費者的行為產生一定的積極影響，從而實現特定的生態(tài)目標。在借鑒國外開征生態(tài)稅的經驗基礎上，并考慮我國具體情況，我國生態(tài)稅的開征應遵循污染者納稅的原則。具體來說，包括以下幾方面：

1.稅種及納稅人

當前，我國最大的環(huán)境問題是水質污染、空氣污染以及固體廢物和生活垃圾污染。因此，應選擇對超過國家標準排放的污水、廢氣及固體廢棄物為主體稅種。生態(tài)稅是一個稅收體系，它由多個稅種構成。開征生態(tài)稅不僅要對已經對環(huán)境產生污染的產品征稅，而且要對產生污染的源頭進行征稅，比如污染產品的投入要素，從而從源頭治理環(huán)境污染。在設計生態(tài)稅時要根據政府要實現的不同的環(huán)境目標來選擇不同的生態(tài)稅種，再根據不同的稅種分別確定稅率和稅基。

其次是生態(tài)稅的納稅人。根據經濟合作組織環(huán)境委員會提出“污染者付費”的原則，應由排污者為其環(huán)境污染行為買單，因此生態(tài)稅應對環(huán)境污染者課征［1］。但是在實際征收時，考慮到稅收的源泉控制和便于征收管理，對具體的納稅人可以有不同的選擇，比如借助于產品的價格機制，通過“轉嫁”來實現環(huán)保目標。

2.課稅依據及稅率設計

一般來說，生態(tài)稅的計稅依據可以根據污染行為或污染物的不同來選擇：（1）以污染物的排放量作為計稅依據。該方法的好處是不僅能鼓勵企業(yè)減少排放污染物，而且能促使企業(yè)投資減少污染的設備和提高技術、改善生產工藝。缺點是污染物的排放量難以計量，需要建立一套既易于操作又使征納雙方都認可的技術手段。（2）以企業(yè)生產的易污產品的產量為計稅依據。比如對一次性筷子、塑料袋、廢舊電池等按其產量課稅，一方面便于稅收的源泉控制，另一方面由于最終的稅負由消費者承擔，可以增強公眾的環(huán)保意識。（3）以投入要素中所含的有害物質為計稅依據。因為投入要素中所含的有害成分與污染物排放量之間往往存在因果關系，采用此種方法可以鼓勵納稅人減少使用污染物含量高的投入物，從而轉向綠色環(huán)保的替代物。

對于生態(tài)稅的稅率設計主要有兩個問題：稅率形式和稅率的高低。生態(tài)稅具體是采用定額稅率、比例稅率還是累進稅率，應根據不同稅率形式的特點并結合具體的稅種確定［3］。在具體確定生態(tài)稅稅率時需要考慮以下幾點：

首先，對產生污染的產品的稅率設計應遵循這樣的原則，即其所征收的稅收應該能彌補該產品對環(huán)境造成的污染，也即是由于外部性而對社會所造成的成本，使其產生的外部性內在化為其生產成本。

其次，在設計稅率時要考慮產品的差別因素。開征生態(tài)稅的一個重要目的就是限制那些對環(huán)境造成污染的產品的使用或消費，同時對于那些對環(huán)境有利的產品要鼓勵對其的使用，并對環(huán)境污染產品進行替代，對替代品征稅可以根據其所含污染物的不同而不同。

再次，在設計生態(tài)稅的稅率時還應該考慮到開征該稅種的長期影響和短期影響。如果政府并不打算把生態(tài)稅的收入作為一項收入來源，而是為了實現一定的環(huán)保目標，那么就不應該把稅率設計的過高。這樣既能使消費者能隨著新稅種的開征逐步調整其消費模式，也容易使生產者在適應新稅種的過程中比較易于投資于對投入品的技術或產品替代，這樣就可以在較長的時間內發(fā)揮生態(tài)稅的預期作用。

最后，污染的數量大多與其價值量無關，而是與產生污染的產品的生產數量或消費的數量相關的，因此，從這個意義上說生態(tài)稅應該是從量稅而非從價稅。如果采用從價稅，由于生產者所生產的產品是不同的，那么生產者就有可能通過降低產品質量來降低價格，而不是通過減少污染來降低成本，這樣生態(tài)稅就無法達到其應有的效果。相反，如果采用定額稅率對產品的質量將不會產生什么影響。

（四）生態(tài)稅的征收管理

首先，生態(tài)稅是一種專門的稅種，其收入應當作為環(huán)境治理的專項基金，任何單位都不得挪作他用。其次，由于環(huán)境治理既需要中央統一安排，又要依靠地方資金的投入，所以該稅種可為共享稅。再次，由于生態(tài)稅的設計及征管涉及較多的環(huán)?？萍紗栴}，因而在立法和征收管理的過程中，應加強稅收機關與環(huán)保部門的協作。最后，在征收生態(tài)稅的同時，還應保留合理的收效好的收費項目，并注意與其他手段如行政管制、規(guī)定財產權等手段相互協調配合，以達到最佳效果。

四、生態(tài)稅的相關配套措施的完善

當前，我國的環(huán)境管理方式正在從傳統的行政手段為主轉變?yōu)槿娌捎媒洕?、法律、行政和教育手段，充分發(fā)揮各種手段的優(yōu)勢和互補作用，形成一套相互配合、協調一致的環(huán)保體系。

（一）充分發(fā)揮法律、行政和教育手段的生態(tài)保護功效

保護生態(tài)環(huán)境，單靠某一種手段遠遠不夠，各種環(huán)保措施都有其優(yōu)勢，需要相互配合才能更好地實現環(huán)保目標。首先要以法律的形式來保護生態(tài)環(huán)境。因為市場經濟是法治的經濟，參與市場運行的環(huán)境經濟手段，只有在有關法律保障之下，才具有合法性并發(fā)揮作用。其次是規(guī)范運用行政手段。各級政府行政機關在環(huán)境保護方面具有其他組織不可替代的作用，比如當采取法律手段和經濟手段不能糾正市場存在的外部性時，就需要國家以行政干預的手段解決。

（二）提高公眾參與環(huán)境管理的意識

環(huán)境保護不僅是政府的責任，也是是公眾的責任。公眾是否參與環(huán)境管理以及參與的程度，體現了一個國家的環(huán)境意識以及生態(tài)文明的發(fā)育程度［4］。要擴大公眾對環(huán)境管理的參與程度，就必須給予公眾充分的知情權，這樣才能充分履行憲法賦予的表達權和監(jiān)督權。

（三）生態(tài)稅制設計與現行制度的協調

在設計生態(tài)稅時，還應考慮其與現行的法律制度的協調，如果生態(tài)稅收的設計或生態(tài)稅收的一些改革措施與現行的國內稅法和國際稅法以及相應的征收管理制度不相符時，就會出現可能的沖突，從而影響生態(tài)稅作用的發(fā)揮。利用稅收作為環(huán)境改善的工具，如果與現有的公認的環(huán)境原則不相符合時，也會產生很多問題。

[1]焦盛榮.論我國生態(tài)稅法律制度的構建與完善[J].蘭州大學學報：社會科學版，2009（3）.

[2]謝思遠.環(huán)境稅開征時機及國際借鑒研究[J].經濟視角，2010（6）.

[3]岳琴.改革我國生態(tài)資源稅制的思考 [J].生態(tài)經濟，2004（s1）.

[4]楊穎.我國生態(tài)稅收問題研究[D].重慶大學碩士學位論文，2010.