農(nóng)村集體土地確權(quán)問題探討

方紅舟

國土資源部、財政部、農(nóng)業(yè)部于2011年聯(lián)合下發(fā)了 《關(guān)于加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，為全國各地進一步規(guī)范和加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作提出了具體的要求和完成任務(wù)的時間，該項工作意義深遠(yuǎn)，時間緊，難度大，地方政府和農(nóng)村工作者任務(wù)艱巨。

一、農(nóng)村集體土地確權(quán)的重要意義

保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村集體土地確權(quán)的范圍包括集體土地所有權(quán)、集體土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)、宅基地使用權(quán)等五個方面確權(quán)，它涉及面廣、影響大，對農(nóng)民的利益會產(chǎn)生直接和深遠(yuǎn)的影響。土地和房屋是當(dāng)今農(nóng)民的兩項最重要的財產(chǎn)，做好農(nóng)村集體土地的確權(quán)工作是保護廣大農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的前提條件。

平等保護城鄉(xiāng)居民權(quán)益。由于我國的土地分為國有土地和集體土地，而集體土地的征收補償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國有土地標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致大量的農(nóng)村集體土地被隨意征收、占用，這些土地承包權(quán)的主體農(nóng)民們僅僅得到了最低的補償，極大地?fù)p害了弱勢群體農(nóng)民的土地權(quán)益和財產(chǎn)權(quán)利，加劇了城鄉(xiāng)居民的貧富差距。一旦對農(nóng)村集體土地依法進行確權(quán)，這些土地有了合法的身份，理當(dāng)就享有與國有土地平等的權(quán)利。

維護社會穩(wěn)定。 要實現(xiàn)人均收入翻番，縮小城鄉(xiāng)差距，維護社會穩(wěn)定，必須提高農(nóng)民的收入，拓寬農(nóng)民的增收渠道，盤活農(nóng)村集體土地，讓集體土地與國有土地享有平等的待遇，使集體土地能夠進入流通市場，賦予集體土地享有依法出租、抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓等功能。此外，如果賦予國有、集體兩種土地享有平等的待遇，可以在很大程度上杜絕隨意征收集體土地、惡意侵害農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象，同時也可以有效地守住18億畝基本農(nóng)田的底線，從根本上保障國家的糧食安全，維護社會穩(wěn)定。

二、農(nóng)村集體土地確權(quán)過程中存在的問題

（一）農(nóng)民對集體土地確權(quán)的意識不夠、動力不足

現(xiàn)在留守在農(nóng)村的大多數(shù)人是老弱病殘幼，由于知識有限、認(rèn)識不足、小農(nóng)經(jīng)濟意識強等，農(nóng)民對集體土地確權(quán)的重要性缺乏認(rèn)識，他們認(rèn)為只要有土地種田就行，不管土地是個人的、集體的還是國家的，至于確權(quán)與否與己無關(guān)。

（二）農(nóng)村集體土地主體不明確

我國土地管理法規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。該法律的規(guī)定，有三個地方需要進一步界定，使農(nóng)村集體土地的主體更明確些，便于開展土地確權(quán)工作：（1）對村集體經(jīng)濟組織，法律沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致在許多地方僅僅是由村委會幾個成員來行使廣大農(nóng)民的權(quán)利，不可避免地會損害廣大農(nóng)民的利益。（2）村民小組在我國許多農(nóng)村都是名存實亡，有些村民小組只有1名小組長，小組沒有任何財產(chǎn)和其他成員，也沒有固定辦公場所，既不是一級法人或組織，也無法代表全體村民行使任何權(quán)利。（3）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在廣大農(nóng)村中早已解體，即使有少量存在，運轉(zhuǎn)難度也很大，無法行使該組織的權(quán)利。有些農(nóng)村就直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來行使其職權(quán)，由政府取代了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)主體的混亂。

（三）困難多，阻力大

由于多方面的原因，有些農(nóng)民反對集體土地確權(quán)工作。本課題組通過對安徽省亳州市譙城區(qū)趙橋鄉(xiāng)、十河鎮(zhèn)大周村等農(nóng)村集體土地進行了調(diào)研，初步總結(jié)出阻礙集體土地確權(quán)的原因：（1）一部分農(nóng)民由于其家庭人口減少了，但其土地面積并未減少，擔(dān)心一旦進行了土地確權(quán)，村集體就會收回他們多余的土地，表現(xiàn)最明顯的是“五保戶”和“多女戶”。 （2）部分農(nóng)民由于擅自開發(fā)了一些“四荒”土地和林地，增加了自己的耕地面積，帶來了經(jīng)濟效益，他們不愿意因為土地確權(quán)暴露多開發(fā)的土地，更害怕因此被村集體把多出的土地?zé)o償收回。（3）不少村或村民小組在當(dāng)年上報承包土地數(shù)據(jù)時，為了減少上繳給國家的農(nóng)業(yè)稅，故意瞞報或少報承包土地的數(shù)據(jù)，現(xiàn)實中很多村集體或者村民小組都存在著大量多余的“黑地”，這些村集體或村民小組對土地確權(quán)心存較大的顧慮，擔(dān)憂一旦這些“黑地”經(jīng)過確權(quán)，原來的既得利益就會受到損失。（4）農(nóng)村“小產(chǎn)權(quán)房”侵占農(nóng)村集體土地現(xiàn)象較為嚴(yán)重，而且存在多年，涉及面廣，牽連人多，既有農(nóng)村居民也有城鎮(zhèn)市民，既有普通百姓也有當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村干部，出于各自自身利益考慮，他們在不同程度上阻止集體土地確權(quán)工作。（5）一些集體土地與國有土地長期存在交叉、混同現(xiàn)象，界限不清晰，而這些國有土地長年沒有主體去經(jīng)營，更無人監(jiān)管，村民亂占、亂用現(xiàn)象較為嚴(yán)重，大量的國有土地被農(nóng)民或者村干部種上樹木或其他多年生的農(nóng)作物，短期內(nèi)無法清除、移走，這些村民一定會極力反對集體土地確權(quán)工作。

（四）資金不足

集體土地進行確權(quán)是一項巨大工程，需要一定資金支持，而鄉(xiāng)、村集體的財政資金非常緊張，尤其是貧困地區(qū)，要支出一大筆的費用開展確權(quán)工作，其難度可想而知。

（五）人員缺乏

要對集體土地確權(quán)，涉及到諸多專業(yè)知識，而很多農(nóng)村有知識的青壯年農(nóng)民都出去打工或創(chuàng)業(yè)，當(dāng)?shù)氐耐恋毓芾聿块T人員又很少，在如此短的時間內(nèi)對全部集體土地進行確權(quán)，對當(dāng)?shù)氐恼屯恋夭块T是一種極大的考驗。

三、解決農(nóng)村集體土地確權(quán)問題的對策

其一，加大宣傳力度。為了讓農(nóng)民們真正了解集體土地確權(quán)的重要意義，消除其心中存在的各種顧慮，調(diào)動其參與的積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部要認(rèn)真研究，布置落實，專人負(fù)責(zé)，分片管理，分工協(xié)作。

其二，根據(jù)不同情況進行確權(quán)。（1）根據(jù)第二次農(nóng)村土地勘測結(jié)果，當(dāng)時記載已經(jīng)非常清楚、沒有爭議的集體土地，就應(yīng)當(dāng)根據(jù)歷史記錄進行確權(quán)。（2）對于宅基地問題，要分清是否進行了申報及批準(zhǔn)而定：如果是得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的批準(zhǔn)，就應(yīng)當(dāng)其對其土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)進行確權(quán)登記；對超過省級政府規(guī)定面積的宅基地，應(yīng)當(dāng)在登記證上進行相應(yīng)記錄，而不是進行強行拆除。（3）對于多出的未申報過的農(nóng)村集體“黑地”，要根據(jù)土地原來的屬性，依法進行土地所有權(quán)的確權(quán)、登記、發(fā)證。（4）對于與國有土地存在交叉、模糊的土地，包括河流、林地、山地等，應(yīng)由相應(yīng)的部門重新丈量，徹底劃清邊界，對屬于集體的土地要進行所有權(quán)確權(quán)登記，并保留好電子文檔。

其三，把握政策，依規(guī)處理。在進行集體土地確權(quán)中，對有爭議的土地和“小產(chǎn)權(quán)房”占用的土地，可以按下面規(guī)則依法處理：

一是對農(nóng)民開發(fā)的“四荒”土地和改變原來屬性的集體土地，只要是合法、合理的，均應(yīng)尊重現(xiàn)實，依法對其進行確權(quán)登記。對不合法占有的部分土地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體組織或者村民小組集體應(yīng)予以相應(yīng)處理：屬于集體的土地，應(yīng)依法收回，予以確權(quán)并重新分配；屬于國家的，應(yīng)歸還給國家。

二是對“小產(chǎn)權(quán)房”所占用的集體土地，應(yīng)當(dāng)尊重歷史，依法、依規(guī)、分類進行確權(quán)登記，暫時不涉及到其上面的房屋所有權(quán)問題，待國家出臺相關(guān)政策后予以解決。

三是增加財政投入。要進行土地確權(quán)工作，必然要花費相應(yīng)費用，地方政府及村委會應(yīng)當(dāng)按一定的比例進行投入，確保該項工作能如期完成，如果資金仍然不足，由地方財政補貼。

四是加強人員隊伍建設(shè)。地方政府除了派土地管理部門指導(dǎo)工作外，還應(yīng)當(dāng)對所有參與工作的村及村民小組人員進行專門的培訓(xùn)，保證他們能依法做好集體土地確權(quán)工作，保護廣大農(nóng)民的合法權(quán)益。

五是成立專門問題協(xié)調(diào)小組。根據(jù)土地確權(quán)工作的難點和重點，成立專門問題協(xié)調(diào)小組，由當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)村領(lǐng)導(dǎo)和村民小組組長及地方資深的長者組成，遇到相關(guān)問題時，要深入調(diào)查了解，徹底解決好糾紛，把矛盾糾紛化解在萌芽之中。