公辦高校與民辦高校運行機制的異同分析

李大章

現(xiàn)代大學(xué)制度的創(chuàng)建關(guān)系高等教育改革和發(fā)展的全局，也是高校實現(xiàn)自身科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)。一直以來，學(xué)術(shù)界和理論界對現(xiàn)代公辦和民辦大學(xué)制度的研究樂此不疲，卻對公辦與民辦高校的運行機制研究甚少。運行機制與管理制度的關(guān)系是一一對應(yīng)的，運行機制是前提，管理制度是保證，離開了對運行機制的研究來談制度是本末倒置。從高校的發(fā)展角度來看，對高校運行機制若干問題的研究更應(yīng)該得到重視。

一、高校運行機制的概念與維度

（一）高校運行機制的概念界定

“機制”一詞來源于拉丁文，是人們?yōu)榱藢崿F(xiàn)某種目的而制造的工具和采取的手段的總稱?！掇o?！穼ζ涫沁@樣解釋的：原指機器的構(gòu)造和動作原理。生物學(xué)和醫(yī)學(xué)通過類比借用此詞，指生物結(jié)構(gòu)組成部分的相互關(guān)系，以及期間發(fā)生的各種變化過程中所表現(xiàn)的物理、化學(xué)性質(zhì)和相互聯(lián)系。

參考相關(guān)研究結(jié)論，筆者把高校運行機制界定為：高校系統(tǒng)內(nèi)部的各個構(gòu)成要素之間，以及高校自身與外部環(huán)境之間相互作用的關(guān)系及工作運轉(zhuǎn)方式。本文對公、民辦高校的劃分是依據(jù)其辦學(xué)經(jīng)費來源的差異，如果某一高校的經(jīng)費主要是由國家政府部門提供，則為公辦高校，如果主要是由非政府部門提供，則為民辦高校。相應(yīng)地，公（民）辦高校運行機制是指，公（民）辦高校系統(tǒng)內(nèi)部的各個構(gòu)成要素之間，以及學(xué)校自身與外部環(huán)境之間相互作用的關(guān)系及工作運轉(zhuǎn)方式。

（二）高校運行機制的維度劃分

從宏觀方面來看，高校運行機制涉及四個主體：國家、社會、市場以及高校自身，這在學(xué)術(shù)界已達成共識。但在高校運行機制具體維度的劃分上，研究者觀點各異，缺乏統(tǒng)一性。如：陳世瑛把高教運行機制分為自主辦學(xué)機制、主動適應(yīng)機制、自我發(fā)展機制、自我約束機制［1］；田建國把高校運行機制劃分為高等教育的宏觀調(diào)控機制、高等教育的自主辦學(xué)機制、高等教育的競爭機制、高等教育的市場機制［2］；而趙小和等人則認(rèn)為，民辦高校的辦學(xué)機制主要有動力運行機制、管理運行機制、監(jiān)督約束機制和信息反饋機制［3］；金彥龍等人把其劃分為管理機制、人才培養(yǎng)機制、辦學(xué)條件保障機制［4］。

在對學(xué)者們的觀點進行比較分析的基礎(chǔ)上，筆者把高校的運行機制分為：經(jīng)費籌集機制、調(diào)控機制、動力機制、自主辦學(xué)機制。經(jīng)費籌集機制側(cè)重于高校與社會、與家庭的互動作用；調(diào)控機制從宏觀方面揭示了高校與國家、市場的關(guān)系；動力機制是指結(jié)合外部壓力和自身特點，高校面對激烈的競爭時，如何激勵利于自己發(fā)展的行為、約束悖于自身發(fā)展的行為；自主辦學(xué)機制則強調(diào)高校在國家、社會、市場的影響下如何保持自我，彰顯自身特性。這四個機制涵蓋了現(xiàn)代高校系統(tǒng)的四個主體，既包含了與所有外部環(huán)境相互作用的關(guān)系，又涉及了高校內(nèi)部發(fā)展機制，較為全面地揭示了現(xiàn)代高校系統(tǒng)內(nèi)外各個要素之間的關(guān)系，與相關(guān)研究的結(jié)論有的吻合，有的則包含或者被包含于其中。

二、公辦、民辦高校運行機制的異同分析

（一）經(jīng)費籌集機制異同

公、民辦高校在學(xué)費籌集機制方面的共同之處是：在辦學(xué)經(jīng)費的來源上都呈現(xiàn)了多元化趨勢，從整體上看，其經(jīng)費來源均包括政府撥款、學(xué)生學(xué)費、學(xué)校創(chuàng)收、社會捐贈及工商企業(yè)界的投資等。不同之處在于：經(jīng)費來源主體不同，公辦高校的經(jīng)費來源主要是政府撥款，而民辦高校主要是學(xué)生繳納的學(xué)費；工商企業(yè)界投資多半會選擇民辦高校。

公辦高校受招生名額和辦學(xué)規(guī)模的限制，一個人接受了其教育就會減少其他人接受的機會，在消費上具有一定的競爭性；同時，也具有受益的非排他性，接受了教育的學(xué)生提高自身人力資本的同時，也通過提高社會的文化水平等方式增加了社會的收益。所以，學(xué)術(shù)界把公辦高校所提供的教育服務(wù)歸于“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的行列。

民辦高校在消費上同樣具有競爭性，同時，又可以通過學(xué)費和錄取分?jǐn)?shù)線部分實現(xiàn)受益的排他。在民辦高校就讀的學(xué)生支付的學(xué)費不但包含著其享有的全部效用，而且是全部效用加利潤，這有點像個人以購買商品的方式購買教育服務(wù)的感覺。但無可質(zhì)疑的是，民辦高校教育服務(wù)的收益也外溢到社會其它人身上，不能完全實現(xiàn)排他。顯然，民辦高校教育是介于私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品之間的，卻更接近于私人產(chǎn)品，因此，筆者稱之為“準(zhǔn)私人產(chǎn)品”。

兩種類型的混合產(chǎn)品同樣都存在著外部效應(yīng)。存在外部效應(yīng)的混合產(chǎn)品的供給資金由國家（政府）和市場（學(xué)生個人）共同提供，這是外部效應(yīng)理論的基本觀點。此外，根據(jù)教育成本分擔(dān)理論中的“誰受益，誰分擔(dān)”的原則，高校教育同時具有個人收益和社會收益，不但享用的個人獲得了收益，而且其正的外部效應(yīng)外溢到整個社會，同為受益者的國家 （政府）和學(xué)生個人均承擔(dān)教育成本在情理之中。由于外部性的存在，使得教育在人們心中是利國利民的事業(yè)，因而公、民辦高校均會吸收到社會慈善捐款。以上三個方面解釋了公、民辦高校經(jīng)費運行機制的相同之處。鑒于高教成本分擔(dān)理論中的能力負(fù)擔(dān)說，經(jīng)過篩選，具有入學(xué)資格的學(xué)生可能由于家庭經(jīng)濟條件的限制，面臨被學(xué)費排出高教受益范圍的危險，此時，公、民辦高校的特困生補助金、勤工助學(xué)金、企業(yè)勵志獎（助）學(xué)金等支付了本應(yīng)由學(xué)生個人分擔(dān)的教育費用。

屬于準(zhǔn)私人產(chǎn)品的民辦高校其“私人性”大于屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的公辦高校，其“公共性”則小于公辦高校，因此，前者經(jīng)費主要依賴市場（學(xué)生個人），而后者經(jīng)費主要依賴國家。而且，由于高等教育的個人收益大于社會收益，因成績等限制無法選擇公辦學(xué)校時，學(xué)生還是愿意支付民辦學(xué)校較高學(xué)費的。這解釋了公民辦高校經(jīng)費來源主體的差異。公辦高校是由國家舉辦，因此是不能營利的。而民辦高校則不同，2002年的《民辦教育促進法》第51條規(guī)定：民辦高校在扣除辦學(xué)成本等費用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報。民辦高校不以營利為目的，但是，并不是不能營利，民辦高校收入在扣除成本后還有剩余的情況下，投資人是有利可圖的，資本的逐利性會促使工商企業(yè)界投資于民辦高校。這解釋了為什么社會投資多半會選擇民辦高校。

（二）調(diào)控機制異同

隨著市場經(jīng)濟體制的確立，市場調(diào)控手段也被引入到高等教育系統(tǒng)中來。畢業(yè)生被推向勞動力市場和用人單位實現(xiàn)雙向選擇，畢業(yè)生就業(yè)難易程度及福利待遇影響著人們對高教的需求，高教的需求和高教供給相互作用，達到均衡時的學(xué)費水平、招生規(guī)模、專業(yè)分配就是市場機制下高教市場中的價格、供給數(shù)量和結(jié)構(gòu)。但是，國家的調(diào)控并沒有因為市場機制的引入而退出高教領(lǐng)域，在強調(diào)發(fā)揮市場機制作用的同時，政府采用財政和稅收政策、立法、提供信息平臺、進行質(zhì)量評估等手段對現(xiàn)代公、民辦高校進行調(diào)控和監(jiān)管。目前，無論是公辦高校還是民辦高校其調(diào)控機制既有政府調(diào)控機制又有市場調(diào)節(jié)機制，只是公辦高校其主要的調(diào)控機制為政府調(diào)控機制，民辦高校主要的調(diào)控機制為市場調(diào)節(jié)機制。下面，對這一現(xiàn)象進行分析。

即便是純私人產(chǎn)品，由于市場的盲目性、自發(fā)性、滯后性，如果完全實行市場調(diào)節(jié)，也不能保證能實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。何況，高等教育屬于混合產(chǎn)品，它既具有私人產(chǎn)品的特征——排他性和競爭性，同時又具有公共產(chǎn)品的特征——外在效益。高等教育的學(xué)費不等于其市場價格，它是在綜合考慮高等教育成本、學(xué)生家庭收入水平和對教育的預(yù)期收益后決定的。此外，教育活動周期長，更易產(chǎn)生市場調(diào)節(jié)的滯后性問題。價格機制的失效和滯后性問題使得單純依靠市場調(diào)節(jié)機制無法達到優(yōu)化配置教育資源的目的，而必須采取兩種調(diào)節(jié)機制相結(jié)合的方式。同樣是由于公、民辦高校“私人性”多還是“公共性”多的原因，使得它們的主體調(diào)控機制不同。

（三）動力機制異同

動力機制是高校運行的動力保障，高校發(fā)展過程中，總會面臨一些機遇和挑戰(zhàn)，處于一定的環(huán)境背景下，總有一些自身的優(yōu)勢和劣勢。相應(yīng)地，高校就形成了能夠揚長避短、減少不利于其發(fā)展的行為、激勵有利于其發(fā)展行為的運轉(zhuǎn)方式，即競爭機制、激勵機制和約束機制。這幾種動力機制公、民辦高校均有，例如不同類型、不同層次的高校在生源、經(jīng)費（財政撥款數(shù)額及吸收社會資本數(shù)額）等方面均存在競爭，從而就具有競爭機制。在對教職工和學(xué)生管理上都具有激勵或約束手段，從而都具有激勵和約束機制。但是，民辦高校的主要動力機制是競爭機制，公辦高校主要的動力機制是激勵和約束機制。它們在動力機制的異同主要是由其在經(jīng)費籌集機制方面的異同決定的。

經(jīng)費是高校發(fā)展的命脈。相對而言，有國家穩(wěn)定的財政撥款做后盾，公辦學(xué)校的發(fā)展較為穩(wěn)定，一般不會面臨生存的壓力，它們要做的是在維持現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上去改善，其發(fā)展動力主要是采取物質(zhì)、精神獎勵的辦法去激發(fā)教職員工積極工作、學(xué)生努力學(xué)習(xí)等有利于學(xué)校發(fā)展的行為，采用規(guī)章制度等方式對不利于學(xué)校發(fā)展行為進行限制。民辦高校的辦學(xué)經(jīng)費要自己籌集，經(jīng)費來源渠道主要是學(xué)生學(xué)費、社會投資或捐助，經(jīng)費決定著民辦高校的生死存亡。民辦高校能否吸引學(xué)生入學(xué)，能否吸收社會資金很大程度上取決于其在學(xué)校競爭中所處的位次。激勵機制和約束機制大家較為熟悉，它們所依據(jù)的主要是管理學(xué)理論，本文不對其進行深究，下面對動力機制中的競爭機制進行分析。

高校所參與的市場很多，但教育市場、勞動力市場是最為重要的市場，以這兩個市場為例，分析公、私立高校的競爭機制。在教育市場中，高校是賣方，求學(xué)者是買方。學(xué)生的學(xué)校選擇、專業(yè)選擇是比較了教育投資的成本收益的，成本是外顯的，主要是學(xué)校的學(xué)費，而其預(yù)期收益則是根據(jù)某校以往畢業(yè)生的就業(yè)難易度、就業(yè)的福利待遇。在勞動力市場中，用人單位是買方，高校畢業(yè)生是賣方。用人單位和高校畢業(yè)生對高校畢業(yè)生素質(zhì)問題上的信息是不對等的，這時候，根據(jù)篩選理論，用人單位做決策依據(jù)的是畢業(yè)生的學(xué)歷層次和學(xué)歷類型。顯然，民辦高校在學(xué)生選擇所考慮的成本收益中具有的特征是高成本，就業(yè)收益中民辦高校的特征是較低的學(xué)歷層次和類型，公辦高校則相反；民辦高校在用人單位選擇中所具有的特征是較低的學(xué)歷層次和類型，公辦高校則相反?？梢?，民辦高校無論是在教育市場的競爭中還是在勞動力市場的競爭中均處于不利地位，它們面對的突出問題是如何應(yīng)對壓力，變競爭壓力為發(fā)展動力，在專業(yè)設(shè)置、學(xué)校特色上找突破點，在這樣的背景下，突出其競爭優(yōu)勢的競爭機制就顯得尤為重要。

（四）自主辦學(xué)機制異同

“高等學(xué)校，是高等教育體制的主體和第一要素，在高等教育運行機制的整個鏈條中，它是最重要的處于中心地位的一個環(huán)節(jié)。高校能不能真正成為面向社會依法自主辦學(xué)的法人實體，是市場經(jīng)濟體制的基本要求，是高等教育運行機制的靈魂和主要標(biāo)志。”隨著國家市場經(jīng)濟體制的引入，國家減少了其對高等教育的控制，給高校下放了許多權(quán)利，逐步擴大了高校的辦學(xué)自主權(quán)。很多時候，高校可以繞過政府直接面向市場，根據(jù)社會的需求，調(diào)整自己的專業(yè)、招生計劃、課程安排等。但這并沒有從根本上改變公辦高校對政府依附過度的現(xiàn)實，學(xué)校受國家教委、省級教育行政機構(gòu)多級領(lǐng)導(dǎo)，校內(nèi)實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。與公辦高校相比，由于民辦高校是用民間資本投資興建，投資人財產(chǎn)所有權(quán)與學(xué)校法人財產(chǎn)權(quán)相分離，學(xué)校是獨立的法人實體，依法對學(xué)校實行自主管理，根據(jù)社會需求、辦學(xué)條件和國家的指導(dǎo)性計劃，在招生、收費、師資聘任、專業(yè)設(shè)置、教學(xué)計劃、干部任免等方面獨立決策，因此政府對其管制比公辦高校少，故其自主辦學(xué)機制要好于公辦高校。但是，民辦高校的自主也沒有達到真正意義上的自主，例如民辦高校學(xué)費數(shù)額的確定不是完全根據(jù)市場供求情況，而要受政府控制，迫于經(jīng)費的壓力，民辦高校決策時會受到經(jīng)費供給者的影響

綜上所述，現(xiàn)代公辦高校和民辦高校在產(chǎn)品屬性等方面的相似性和差異性，導(dǎo)致了它們在運行機制上既有相同點，又有不同之處，兩者相比較，各自都存在著優(yōu)點和不足之處。期望公、民辦高校相互借鑒、共同摸索，探索出更加高效的運行機制，促進我國高校繁榮、和諧發(fā)展。

[1]陳世瑛.對高校運行機制內(nèi)涵的再認(rèn)識[J].江蘇高等教育，1995（3）.

[2]田建國.論我國高等教育的運行機制[J].齊魯學(xué)刊，1990（5）.

[3]趙小和，秦紅，魯開健.民辦高校辦學(xué)機制分析[J].蘇州城市建設(shè)環(huán)境保護學(xué)院，2002（l）.

[4]金彥龍，李福學(xué)，牛似虎.獨立學(xué)院管理模式與運行機制[M].北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2008：36.