高校學(xué)生管理工作法治化問題研究

劉佳睿

（西安外國語大學(xué) 英文學(xué)院，陜西 西安 710128）

高校是經(jīng)國家法律授權(quán)，行使國家行政權(quán)力，兼具民事主體法律地位以及行政主體法律地位的公務(wù)法人。法治化管理是高校學(xué)生管理的大勢(shì)所趨，是培養(yǎng)大學(xué)生的公民意識(shí)，并使之成為合格的現(xiàn)代公民的有效途徑。梳理高校學(xué)生管理法律體系，明確高校法律地位，健全高校法律管理機(jī)構(gòu)，依法開展學(xué)生管理，是我國高校面臨的現(xiàn)實(shí)課題。

一、我國學(xué)生管理法律體系現(xiàn)狀

在我國司法建設(shè)推進(jìn)的同時(shí)，高等教育法規(guī)逐漸完善，教師、學(xué)生依法辦事的法律意識(shí)以及維權(quán)意識(shí)日益加強(qiáng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，我國高校的法律地位，高校、學(xué)生、教師三者間的法律關(guān)系在不斷明確，學(xué)生管理的相關(guān)法規(guī)制度在日益豐富。

改革開放后教育法律體系現(xiàn)狀。改革開放后，我國的法制建設(shè)步伐加快，教育法規(guī)在不斷完善，已初步形成了較系統(tǒng)的教育法律體系?，F(xiàn)行的與高等教育相關(guān)的法律包括《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國行政復(fù)議法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國教師法》等，與學(xué)生管理相關(guān)的法規(guī)有《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》、《中華人民共和國學(xué)位條例》、《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》、《高等學(xué)校學(xué)生行為準(zhǔn)則》、《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》、《國家教育考試違規(guī)處理辦法》、《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》等。高校結(jié)合實(shí)際修訂內(nèi)部學(xué)生管理規(guī)章制度時(shí)，要在國家法規(guī)框架下兼顧合法性與合理性，基本原則是高校管理規(guī)定不能超越上位法規(guī)，必要時(shí)采取違憲審查［1］，不合法的要停止，滯后的要完善。例如部分高校在制訂內(nèi)部學(xué)生管理規(guī)章制度時(shí)，便引進(jìn)了行政領(lǐng)域適用的聽證制度。

我國高校的法律地位?！吨腥A人民共和國高等教育法》規(guī)定，高校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格，享有普通民事權(quán)利并承擔(dān)一般的民事責(zé)任。高校依法享有國家教育行政權(quán)力，是被授權(quán)的教育行政主體，能以自己名義行使并獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。我國高校當(dāng)下可歸為事業(yè)單位，按照資金來源渠道的不同可分為公辦院校以及民辦院校，是法律規(guī)定的有別于一般單位的行政組織，是具有獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)、法律人格，能享受權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)的公務(wù)組織。

教育行政訴訟。高校的學(xué)生管理者包括學(xué)生思想政治輔導(dǎo)員、專業(yè)課教師、行政干部等一切學(xué)校雇傭職員，被管理者是在讀大學(xué)生。學(xué)生權(quán)利與學(xué)校管理權(quán)力會(huì)因價(jià)值觀念、制度設(shè)計(jì)在實(shí)際運(yùn)行中引發(fā)沖突，激烈的表現(xiàn)形式是訴諸法律。只有權(quán)利與權(quán)力實(shí)現(xiàn)平衡良性互動(dòng)，個(gè)體價(jià)值與整體價(jià)值才能最大限度地實(shí)現(xiàn)，高校才能開展正常的教學(xué)活動(dòng)。明確界定學(xué)生的權(quán)利以及高校管理權(quán)力，能夠保障學(xué)生的權(quán)益，維護(hù)學(xué)校的自主管理。通過嚴(yán)格規(guī)范處理程序，正確行使有限的行政權(quán)力，可以使權(quán)力的運(yùn)行納入程序化的秩序軌道。高等教育界推崇的“大學(xué)自治”治校理念同法治化管理并不沖突。為了遵循學(xué)術(shù)發(fā)展規(guī)律，不破壞學(xué)術(shù)自由，有學(xué)者建議，關(guān)于教學(xué)、科研等學(xué)術(shù)性強(qiáng)的訴訟爭議，應(yīng)先窮盡校內(nèi)的救濟(jì)后，才可訴至法院。［2］近年來，高校學(xué)生管理事件頻發(fā)，產(chǎn)生了深刻的社會(huì)影響，如1997年劉燕文訴北京大學(xué)學(xué)位評(píng)定委員會(huì)案，1998年田永訴北京科技大學(xué)不予頒發(fā)畢業(yè)證書案，2000年曾昭玉訴國家教育部行政不作為案等，均引起了學(xué)界的廣泛討論。劉燕文案反映出學(xué)術(shù)管理中行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的交織錯(cuò)位，田永案反映出高校內(nèi)部管理秩序的失范［3］，曾昭玉案反映出高校自主管理權(quán)與學(xué)生受教育權(quán)之間的沖突［4］。高校教師只有正確解讀高校學(xué)生管理法律法規(guī)，才能明確高校權(quán)力的法律來源，只有理清學(xué)校、教師與學(xué)生間的法律關(guān)系，才能規(guī)范高校內(nèi)部管理秩序，從而合法行使國家法律所賦予的高校自主權(quán)利。

二、學(xué)生管理過程中的程序正當(dāng)原則

程序正當(dāng)是重要的法律原則，也是我國法律實(shí)踐中長期以來所欠缺的。［5］學(xué)生管理只有程序正當(dāng)，才能限制高校管理者不越界，才能合理地維護(hù)學(xué)生的權(quán)益。明確學(xué)生管理程序，管理者以及被管理者方有據(jù)可循，經(jīng)得起社會(huì)的監(jiān)督。

高校學(xué)生管理的程序正當(dāng)。高校學(xué)生管理既要注重實(shí)體法律，也要注重程序正當(dāng)，以促使高校規(guī)范管理程序，公正合法地開展行政管理。我國憲法關(guān)于公民基本權(quán)利原則性的規(guī)定，與西方國家差別不大，但對(duì)于侵權(quán)行為以何種方式追究等程序性前提的規(guī)定，則亟需明確。程序公正是法治與人治的重要區(qū)別。高校學(xué)生管理中，需要明確學(xué)生申辯申訴的權(quán)利、補(bǔ)償及救濟(jì)如何通過程序正義原則得以實(shí)現(xiàn)，應(yīng)規(guī)范事前、事中、事后程序，以有效地維護(hù)學(xué)生的知情權(quán)、申辯權(quán)、申訴權(quán)、事后救濟(jì)權(quán)等。［6］

學(xué)生管理工作的落腳點(diǎn)。高校學(xué)生管理工作的落腳點(diǎn)，不僅在于維護(hù)正常的教學(xué)秩序，追求管理效率，更在于追求對(duì)人的正當(dāng)權(quán)利的維護(hù)和保障。保護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益，是以保障學(xué)生的受教育權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)和歸宿的，包括維護(hù)學(xué)生的政治權(quán)、人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、知情權(quán)、申辯權(quán)、人格尊嚴(yán)、通信自由和通信秘密、婚姻自由等相關(guān)權(quán)利。法治化管理不僅要保護(hù)學(xué)生，在約束管理者依法行政的同時(shí)，也應(yīng)保護(hù)管理者的合法權(quán)益，以保證管理工作的順利開展，使學(xué)校的聲譽(yù)不受損。學(xué)生以及學(xué)生管理者均有權(quán)利維護(hù)自己的合法權(quán)益，高校的法律救濟(jì)同樣適用于學(xué)生管理者。

學(xué)生管理的適度原則。高校要以教育為目的，把握行政管理與民事管理的界限，遵循適度原則，不出現(xiàn)畸輕、畸重處理。［7］當(dāng)高校與學(xué)生作為平等主體間的民事法律關(guān)系時(shí)，學(xué)生有權(quán)起訴高校，高校亦有權(quán)起訴學(xué)生。現(xiàn)實(shí)操作中，對(duì)于民事案件，高校通常不會(huì)起訴學(xué)生，多采取批評(píng)教育的方式，但對(duì)于大學(xué)生的犯罪行為，則要依法交至公安機(jī)關(guān)處理，不能一概以批評(píng)教育、道德評(píng)判的處理方式代替法律裁決，尤其對(duì)刑事案件要依法提起訴訟。

有限的行政處分權(quán)及法律救濟(jì)。行使有限的行政處分權(quán)，是高校學(xué)生管理的重要原則，對(duì)學(xué)生的處分，應(yīng)做到“程序正當(dāng)，證據(jù)充分，依據(jù)明確，定性準(zhǔn)確，處分恰當(dāng)”；對(duì)學(xué)籍管理、學(xué)位授予、獎(jiǎng)勵(lì)、懲處等事關(guān)學(xué)生切身利益的重要決定，要程序公證，并保留相關(guān)檔案。高校作為公務(wù)法人，可參照政府行政管理制度，結(jié)合實(shí)際，不斷創(chuàng)新學(xué)生管理制度，例如健全學(xué)生聽證制度、高校內(nèi)部申訴制度等，在教育行政訴訟制度下接受監(jiān)督。

任何權(quán)力都可能導(dǎo)致濫用，若不明確高校性質(zhì)及法律地位，將導(dǎo)致學(xué)校管理產(chǎn)生糾紛，甚至?xí)霈F(xiàn)法律救濟(jì)缺失。高校的法律救濟(jì)允許學(xué)生對(duì)其行政管理處置申訴，應(yīng)通過完善申訴復(fù)議程序，建立可行的校內(nèi)申訴渠道，以解決爭議。［8］

三、依法管理學(xué)生是生動(dòng)的公民教育方式

依法開展學(xué)生管理工作，是高校管理育人教育理念發(fā)揮作用的有效途徑。規(guī)范學(xué)生管理工作，依法辦事，能夠不斷加強(qiáng)大學(xué)生的契約觀念，增強(qiáng)其公民意識(shí)。高校內(nèi)部行政管理法治化程度越高，對(duì)在校生的公民教育就越深刻。

引導(dǎo)學(xué)生明確權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。依據(jù)憲法，學(xué)生作為國家公民、受教育者的雙重身份，既要嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，也要切實(shí)履行與學(xué)校的民事法律義務(wù)、行政法律義務(wù)。尊重學(xué)生應(yīng)有的權(quán)利，可以培養(yǎng)學(xué)生的正確維權(quán)意識(shí)；同時(shí)，也要避免事事講人權(quán)的人權(quán)泛化，避免只講權(quán)利不講義務(wù)的過度維權(quán)。憲法賦予教育領(lǐng)域特殊的權(quán)力，高校有權(quán)在法律允許下指定約束學(xué)生。高校有責(zé)任不斷培養(yǎng)學(xué)生權(quán)利與義務(wù)辯證統(tǒng)一的意識(shí)，既要避免對(duì)學(xué)生無原則的溺愛，也要防止過分苛求；既要在法律法規(guī)的框架下依法行政，也要遵循教育規(guī)律，追求教育的藝術(shù)。

契約精神是公民教育的重要內(nèi)容。中國人長期以來行事講究變通，未能形成西方深刻的契約文化，而契約是公民社會(huì)的重要維系力量，法律則是契約精神的體現(xiàn)。高校要明示學(xué)生的權(quán)利、高校的責(zé)任，逐步依法明確模糊地帶，以書面或非書面的方式，形成學(xué)校與學(xué)生間的契約。切實(shí)在教育管理中落實(shí)法治，是生動(dòng)的公民教育方式。高校引導(dǎo)大學(xué)生遵循契約精神，能有力促進(jìn)大學(xué)生公民理念的形成。

依法治校是培養(yǎng)合格公民的重要途徑。管理者需要不斷提升自身的法律素質(zhì)，只有自身守法，才能起到很好的示范作用，并切實(shí)尊重學(xué)生作為公民的權(quán)利，保障學(xué)生讀書期間的各種權(quán)益；只有師生共同增強(qiáng)法律意識(shí)，才會(huì)形成高校有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究的法治化管理環(huán)境。

四、中國特色學(xué)生管理體系的建立

現(xiàn)今，我國需比照他國先進(jìn)辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)，建立中國特色的學(xué)生管理體系。以美國為例，作為世界高等教育強(qiáng)國，其學(xué)生事務(wù)管理有著完整的理論體系與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。我國是社會(huì)主義法治國家，探索具有中國特色的學(xué)生管理體系，有其現(xiàn)實(shí)意義。

美國高校與學(xué)生的關(guān)系主導(dǎo)理論，經(jīng)歷了由代理父母地位說到特別權(quán)利說，再到憲法論、契約論的轉(zhuǎn)變，這對(duì)于我國處理高校與學(xué)生的關(guān)系有參照作用。［9］代理父母地位說賦予高校對(duì)學(xué)生充足的管理權(quán)限，作為美國高等院校與學(xué)生法律關(guān)系的主導(dǎo)理論，持續(xù)三百多年，至上世紀(jì)60年代逐漸消亡。該理論賦予高校教師從事管理工作中無限大的權(quán)力。隨著社會(huì)的發(fā)展，其所造成的法律困境逐漸凸顯，學(xué)生管理者也難以承受無限責(zé)任的重?fù)?dān)，因而轉(zhuǎn)向?qū)W(xué)生權(quán)益的保護(hù)。美國高校通常將學(xué)生工作職員稱為Student Affairs Officers（學(xué)生事務(wù)管理專員），其所從事的學(xué)生管理工作專業(yè)細(xì)致。比照西方高校所承擔(dān)的專業(yè)化、有限的責(zé)任，我國高校學(xué)生管理易出現(xiàn)負(fù)重責(zé)、不負(fù)責(zé)、責(zé)任模糊等現(xiàn)象。我國高校對(duì)學(xué)生的管理，應(yīng)由無限責(zé)任轉(zhuǎn)為有限責(zé)任，明確雙方的權(quán)利與義務(wù)，明確學(xué)校與學(xué)生間的行政關(guān)系、民事關(guān)系，將需要司法處理的事務(wù)交由司法處理。

我國高校學(xué)生事務(wù)主管部門通常是校黨委、學(xué)工部、學(xué)生處，輔導(dǎo)員作為基層的學(xué)生工作管理教師，政治面貌通常是黨員，其在從事日常管理工作的同時(shí)，往往也要開展黨支部建設(shè)。這種學(xué)生日常事務(wù)、黨務(wù)交織的多渠道管理模式，對(duì)管理者有了進(jìn)一步的要求，因此，黨務(wù)工作者在開展學(xué)生管理工作時(shí)，要在法律以及黨紀(jì)的約束下規(guī)范學(xué)生管理。

思想政治教育在西方社會(huì)可以歸為道德教育（Morality Education），發(fā)揮著強(qiáng)大的社會(huì)效能。思想政治教育在我國有著強(qiáng)大的生命力和積極作用，它豐富了中國特色學(xué)生管理體系的內(nèi)容，是法治化管理的有力補(bǔ)充，在學(xué)生管理工作中發(fā)揮著重要作用。高校教師有責(zé)任通過生動(dòng)活潑的形式，對(duì)學(xué)生進(jìn)行教育，使之成為遵守法律，肩負(fù)重任，誠實(shí)守信，具有高尚道德情操、奉獻(xiàn)精神的公民。

在當(dāng)代社會(huì)，中國傳統(tǒng)文化中“傳道授業(yè)解惑”、“行為人師，學(xué)為世范”、“為人師表”的道德要求，對(duì)教師依然產(chǎn)生著重要影響力。中國的高校學(xué)生管理者要培養(yǎng)法治精神，維護(hù)人的權(quán)利，弘揚(yáng)師德，將道德追求作為管理工作的有力補(bǔ)充。

在全球化進(jìn)程以及國內(nèi)改革開放不斷深入的歷史背景下，尊崇法治精神，維護(hù)人的權(quán)利，將成為高校學(xué)生管理工作的基本理念。我國高校要善于借鑒世界先進(jìn)的學(xué)生管理經(jīng)驗(yàn)以及規(guī)章制度，結(jié)合國情，推進(jìn)學(xué)生管理工作的法治化建設(shè)。學(xué)生管理的法治化建設(shè)，將帶動(dòng)高校的全面法治化管理，這也是我國高校行政管理的必然道路。

［1］李學(xué)永.大學(xué)行政行為的司法審查：從特別權(quán)力關(guān)系到大學(xué)自治［J］.教育學(xué)報(bào)，2010（6）.

［2］蔣偉龍，張勝先.我國公立高校行政權(quán)力問題研究［J］.學(xué)術(shù)界，2009（5）.

［3］秦惠民.當(dāng)前我國法治進(jìn)程中高校管理面臨的挑戰(zhàn)［J］.清華大學(xué)教育研究，2001（2）.

［4］秦惠民.高等學(xué)校法律糾紛若干問題的思考［J］.法學(xué)家，2001（5）.

［5］尹力.試論學(xué)校與學(xué)生的法律關(guān)系［J］.北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2002（2）.

［6］王軍，張文青.從新《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》的實(shí)施談學(xué)生管理法治化［J］.江蘇高教，2005（6）.

［7］岳慧君.論高校管理權(quán)力與學(xué)生權(quán)利的沖突與平衡——從法治維度考量［J］.國家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（6）.

［8］李愛春.法治化視角下的高校管理——正當(dāng)程序流程的學(xué)生處分設(shè)計(jì)［J］.中國青年研究，2008（9）.

［9］崔曉敏.美國高校與學(xué)生法律關(guān)系的演變——從“代理父母地位說”到憲法論、契約論［J］.高教探索，2006（4）.