政府職能轉(zhuǎn)變視野下面向基層就業(yè)問題與對策研究——以“三支一扶”計劃為例①

于克曉,駱文偉

(1.黎明職業(yè)大學(xué)土木建筑工程系,福建 泉州 362000;2.華僑大學(xué) 公共管理學(xué)院,福建 泉州 362021)

面向基層就業(yè)是高校畢業(yè)生到廣大農(nóng)村、城市街道社區(qū)、縣級以下黨政機關(guān)、企事業(yè)單位、社會團體組織,到非公有制組織、中小企業(yè)、艱苦行業(yè)和艱苦崗位上去就業(yè),主要包括西部計劃、大學(xué)生村官、“三支一扶”計劃、農(nóng)村教師特設(shè)計劃等工程,“三支一扶”計劃對于促進高校畢業(yè)生的健康成長實施人才強國戰(zhàn)略,推動新農(nóng)村建設(shè)進程,必將起到積極的促進作用,政府作為推行者應(yīng)切實履行職責(zé),確保“三支一扶”計劃順利進行。

一、政府“三支一扶”計劃推進中存在的主要問題

1.政策制定不夠科學(xué)

“決策科學(xué)化是指決策者及其他參與者充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)知識及方法特別是公共決策(政策科學(xué))的理論和方法并采用科學(xué)合理的決策程序來進行決策?！盵1]在“三支一扶”計劃政策的制定中不夠科學(xué),主要表現(xiàn)在:

一是決策主體不夠明確?！叭б环觥庇媱澯芍薪M部、人社部、教育部、財政部、農(nóng)業(yè)部、國務(wù)院扶貧辦和團中央等七部委聯(lián)合制定實施,這體現(xiàn)了國家對該計劃的高度重視,但也充分說明該計劃牽涉面廣,需要國家多個部門的通力協(xié)調(diào)協(xié)作,具體到涉及辦理組織關(guān)系、戶籍檔案、社會保險、工資待遇等諸多審批手續(xù),在責(zé)任歸屬、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面難以確保高效。

二是政策過程缺乏監(jiān)管。“政策是革命政黨一切實際行動的出發(fā)點,并且表現(xiàn)于行動的過程和歸宿?！盵2]政策過程是政策的重要組成部分,是確保政策效果的重要保證?！叭б环觥庇媱澋恼哌^程由各級地方政府和人力資源與社會勞動保障部門組織實施,地方政府可以根據(jù)實際情況進行施行,但在招錄人員、財政傾斜、待遇配套、工作支持等方面不排除存在個別“上有政策,下有對策”的現(xiàn)象,從地方保護主義的角度制定一些保護有利于本地和本地生源的政策。

三是在決策內(nèi)容上存在矛盾,招錄人數(shù)少,服務(wù)時間短?！叭б环觥庇媱澴?006年起面向全國擬每年招錄2萬名高校畢業(yè)生到基層、農(nóng)村服務(wù),這對現(xiàn)今已高達680萬高校畢業(yè)生龐大基數(shù)(注:2012屆高校畢業(yè)生人數(shù))和大量未就業(yè)的高校畢業(yè)生無異是杯水車薪,從根本上解決大學(xué)生就業(yè)困難問題的實際效果不明顯,勢必造成報名人數(shù)多和錄用人數(shù)少的矛盾,在很大程度上挫傷了報名大學(xué)生的熱情。同時,大學(xué)生到基層服務(wù)規(guī)定時間僅為兩年,時間短,這使得很多大學(xué)生僅僅把到基層就業(yè)作為自己人生規(guī)劃的跳板或者緩沖,缺乏長期扎根農(nóng)村、改變基層、發(fā)展自我的意愿和規(guī)劃,這對社會主義新農(nóng)村的長期建設(shè)是有限的。

2.公共服務(wù)意識不夠強烈

改革開放以來,我黨堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心的基本路線,這種觀念在基層政府中表現(xiàn)尤其明顯,“三支一扶”計劃不能帶來立桿見影的經(jīng)濟利益和政績效果,因此基層政府在對待“三支一扶”計劃時態(tài)度不夠積極,對到基層工作的大學(xué)生關(guān)心不夠,在公共服務(wù)中存在明顯的“缺位”現(xiàn)象:

一是在財政支出上一切以經(jīng)濟效益為先,對“三支一扶”計劃投入不足。各地對參加“三支一扶”計劃的畢業(yè)生志愿者基本生活補貼為1200元,個別經(jīng)濟較好的地域則稍高一點,但這僅僅是維持大學(xué)生日常的生活支出,對于大學(xué)生是沒有大的吸引力,對大學(xué)生的長期發(fā)展也難以起到經(jīng)濟上的保障作用。

二是對參加“三支一扶”計劃人員的工作支持力度不足?！胺?wù)行政”的理念還沒有深入到基層政府各部門和公務(wù)人員的心中,個別政府部門的行政審批手續(xù)繁瑣、服務(wù)態(tài)度消極、工作效率低下,以高高在上的姿態(tài)來處理事務(wù),缺乏平等、坦誠、有效的溝通,同時縱向的層級制度,致使權(quán)利和信息從上至下的傳導(dǎo)通道冗長,容易造成信息的消耗和失真,致使參加“三支一扶”計劃的大學(xué)生的一些好的想法難以得到順利、高效地實施。

三是對參加“三支一扶”計劃人員的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃指導(dǎo)不足。兩年服務(wù)時間結(jié)束后,由其自謀職業(yè),而沒有在其服務(wù)時間內(nèi)對其進行一定的職業(yè)生涯規(guī)劃指導(dǎo)和職業(yè)技能培訓(xùn),畢業(yè)生志愿者面臨著服務(wù)期滿后重新找工作的問題,與社會就業(yè)形勢存在一定的脫節(jié),也不利于自身的長期發(fā)展。

3.公共服務(wù)職能不夠明確

政府的公共服務(wù)體系包含消費者、生產(chǎn)者和提供者三個基本的參與人員,[3]具體是:(1)公共服務(wù)的消費者(也叫委托人、服務(wù)用戶、顧客)。(2)公共服務(wù)的生產(chǎn)者(供應(yīng)商)。(3)公共服務(wù)的安排者(代理人、提供者)。在“三支一扶”計劃中,我國政府既是公共服務(wù)的唯一生產(chǎn)者,又是公共服務(wù)的提供者,即“三支一扶”計劃由政府制定并統(tǒng)籌進行實施,大學(xué)生是“三支一扶”計劃的消費者,直接享受該計劃中給予的工作安排等方面的優(yōu)惠和利益。政府通過強力措施來整合各種資源和力量,一人扮演雙重角色,壟斷了公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供兩個環(huán)節(jié),這樣使得政府的職能不夠明確,不能較好地集思廣益,缺乏廣泛的公眾參與和監(jiān)督,在崗位設(shè)置、人員安排、后續(xù)規(guī)劃等方面工作效率不夠高,難以發(fā)揮“三支一扶”計劃的全部效用。

二、管理型治理模式是“三支一扶”計劃推行不利的主要癥結(jié)

我國“三支一扶”計劃推行時間短,其他國家也沒有好的經(jīng)驗可以借鑒,從我國的實際情況來看,究其原因管理型治理模式是“三支一扶”計劃推行不利的主要癥結(jié),具體表現(xiàn)為政府重視不夠、“官本位”思想嚴(yán)重、缺乏統(tǒng)一的行政平臺等。

1.管理型治理模式致使對“三支一扶”計劃不夠重視

目前我國基本國情決定著我國仍然并將長期處于社會主義初級階段,生產(chǎn)力水平較低也導(dǎo)致各級政府在過去較長時間內(nèi)采用管理型治理模式,從下表[4]中可以看出各個社會歷史基礎(chǔ)下治理的模式、途徑和手段:

社會歷史基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)社會工業(yè)社會后工業(yè)社會社會治理模式統(tǒng)治型社會治理管理型社會治理服務(wù)型社會治理社會治理途徑“權(quán)治”(依權(quán)治理)“法治”(依法治理)“德治”(依德治理)社會治理手段“權(quán)制”“法制”“德制”我國目前仍然處于工業(yè)社會,還未基本實現(xiàn)現(xiàn)代化,“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”仍然是目前的重任,如何更加務(wù)實地推進經(jīng)濟發(fā)展是各級政府更加側(cè)重的,而“三支一扶”計劃不能帶來即時的、明顯的經(jīng)濟效益,因此政府投入的精力、人力、物力明顯不足。同時,管理型治理模式下政府各部門、人員服務(wù)意識不足等現(xiàn)象也較普遍存在。

2.“官本位”思想致使行政效率低下

“官本位”是指這個國家的社會價值觀是以“官”來定位的,官大的社會價值高,官小的身價自然小,與官不相干的職業(yè)則比照“官”來定位各自的價值。與“官本位”相對應(yīng)的是政府的“管本位”,政府的行政方式是以“管”為主的。政府無所不能、在管理上強調(diào)集權(quán),黨政不分、政企不分、管辦不分的現(xiàn)象仍然存在。2004年2月,國家領(lǐng)導(dǎo)人在中央黨校講話中首次提出了“服務(wù)型政府”理念,2005年3月5日,服務(wù)型政府建設(shè)寫入了政府工作報告中。但“官本位”思想在我國的政府管理中短時間內(nèi)還有很大的生存空間,因此在“三支一扶”計劃中,政府包攬生產(chǎn)和安排兩項職能,而且政府的服務(wù)意識、辦事效率相對欠缺和低下。

3.缺乏統(tǒng)一的行政服務(wù)平臺致使難以形成合力

“三支一扶”計劃是一項系統(tǒng)工程,從發(fā)文到實施涉及到組織、教育、公安、民政、財政、農(nóng)業(yè)、共青團等眾多部門,部門眾多,彼此之間的配合不夠順暢。參加“三支一扶”計劃人員要辦理手續(xù)需要跑不同的部門,耗時耗力,例如組織關(guān)系屬于組織部門,戶籍管理屬于公安部門,檔案關(guān)系屬教育部門,待遇、社會保障則屬人力資源和社會勞動保障部門等等,如果有專設(shè)的部門進行管理執(zhí)行,就能很好起到溝通協(xié)調(diào),更好地刪減工作環(huán)節(jié)、提高工作效率。

三、以服務(wù)型政府的理念來推進“三支一扶”計劃

基于此,政府應(yīng)盡量擺脫管理型政府模式束縛,更多地以“服務(wù)型政府”理念來推進“三支一扶”計劃的各項工作,讓政府的社會治理模式適度超前于社會的歷史基礎(chǔ),樹立起服務(wù)行政而非管制行政的理念,并在目前進行的行政改革中植入服務(wù)型政務(wù)的思維,使其融入日常的工作中,成為一種工作習(xí)慣、思維習(xí)慣。

1.強化政府責(zé)任,在“三支一扶”計劃中更加作為

一是充分重視“三支一扶”計劃,將其列為促進大學(xué)生就業(yè)的重要舉措,把它切實列入政府的工作計劃安排中,對各項政策進行認真解讀,做到“規(guī)定動作不變形”,以確保國家政策得到認真有效執(zhí)行,只有這樣才能把政策落到實處、富有成效。

二是認真總結(jié)經(jīng)驗、充分交流、做好傳承。2012年起“三支一扶”計劃已經(jīng)進入了第二輪,對“三支一扶”計劃的研究探討不應(yīng)是高校的責(zé)任任務(wù),也應(yīng)是各級政府和人力資源部門的共同職責(zé),要做好政策宣講、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、文件匯編、論文整理等工作,及時總結(jié)經(jīng)驗并落運用到實際工作中。

三是嚴(yán)格選拔、考聘、使用、培養(yǎng)制度。要在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上,確定每年招聘“三支一扶”計劃的人員和崗位,讓基層根據(jù)實際情況把需要大學(xué)生的數(shù)量、崗位、學(xué)歷等進行詳細的申報,并進行公示,可以雙向選擇,做到信息暢通明晰,并參照國家公務(wù)員考試的模式,將“三支一扶”計劃的各個崗位進行公開,大學(xué)生可以直接選擇報考某個崗位。同時,不能刻意產(chǎn)出崗位,因人設(shè)崗,否則雖然客觀上能幫助部分大學(xué)生就業(yè),卻難以讓大學(xué)生切實發(fā)揮所學(xué),造成了人才的閑置和浪費,也避免了其中的暗箱操作。

2.加強決策科學(xué),讓政策過程更加可行有效

一是明確政策主體。政策主體是指能夠參與或影響公共政策的制定、執(zhí)行、評估的個人、團體或組織。政策制定、實施、監(jiān)管的主體都必須進行明確,這樣才能各司其職、明確責(zé)任、避免推諉、提高效率?！叭б环觥庇媱澥且豁椣到y(tǒng)工程,影響其制定、執(zhí)行的部門多而雜,目前行使該職能的部門由教育部牽頭,但涉及9個部門,且權(quán)限不高,明確統(tǒng)一的行政主體勢在必行。設(shè)置獨立的實施辦公室,能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國的“三支一扶”計劃各項工作,從崗位的調(diào)研、政策的制定、實施、監(jiān)督、總結(jié)等各個環(huán)節(jié)進行關(guān)注,減少行政環(huán)節(jié)、降低行政成本、提高行政效率。

二是科學(xué)政策內(nèi)容。“三支一扶”計劃在內(nèi)容設(shè)置上存在招聘人數(shù)少、聘用時間短、后續(xù)管理松等問題,因此在內(nèi)容制定上要更多的站在大學(xué)生的角度上來考量內(nèi)容制定的合理性和長期性,尤其是在畢業(yè)生志愿者的后期出路上做更加明確、具體、可執(zhí)行、可操作的安排,例如在創(chuàng)業(yè)資金、稅收、審批等方面支持和方便。

三是強化政策監(jiān)管和執(zhí)行?！霸趯崿F(xiàn)政策目標(biāo)的過程中,方案確定的功能只占10%,而其余的90%取決于有效的執(zhí)行。”[5]因此,政策目標(biāo)的實現(xiàn)更注重政策執(zhí)行,唯有有效地執(zhí)行才能達到預(yù)期效果。同時,應(yīng)強化“三支一扶”計劃整個過程的監(jiān)督,信息發(fā)布、報名遴選、名單確定、崗前培訓(xùn)等等每個環(huán)節(jié)都要爭取信息透明、政務(wù)公開,監(jiān)管和執(zhí)行也要有很好的有機互動。

3.完善扶持體系,確保參加“三支一扶”計劃人員人盡其才

一是工作上更加支持?；鶎庸ぷ餍枰獙W(xué)識、需要研究,更需要工作干勁,要讓有工作熱情的、專業(yè)對口的人員到合適的崗位上去,為此,要加強畢業(yè)生志愿者的崗前就業(yè)培訓(xùn),在崗前培訓(xùn)中更注重實踐出真知,而不是流于形式,盡量減少理論講授環(huán)節(jié)。要給畢業(yè)生志愿者充分的才能施展空間,盡量支持參加“三支一扶”計劃人員提出的工作設(shè)想,發(fā)揮其主觀能動性。

二是生活上更加關(guān)注。地方政府對畢業(yè)生志愿者的生活上要更加關(guān)注,諸如居住、待遇、補貼、保險等各個方面,盡量給予方便和照顧,免除他們的后顧之憂,讓其可以安心扎根于基層農(nóng)村。

三是職業(yè)上指導(dǎo)長遠規(guī)劃。職業(yè)規(guī)劃是一個長久的過程,參加“三支一扶”計劃是職業(yè)生涯里面很短的一個階段。政府要對畢業(yè)生志愿者進行長期的職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)規(guī)劃,練就更好的技能和長期的、明確的規(guī)劃,讓其服務(wù)期滿后有合適的出口,避免短期服務(wù)的后遺癥。

四是財政上更加傾斜。著名農(nóng)村研究專家陸學(xué)藝在《”三農(nóng)“新論——當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題研究》提出“要改變現(xiàn)在財政向上傾斜,向富裕地區(qū)傾斜、向城市傾斜的現(xiàn)狀。調(diào)整財政收支安排。這是一方。”[6]地方政府在財政上應(yīng)向“三支一扶”計劃適度傾斜,逐步形成和完善扶持體系,從工作、生活、職業(yè)等各方面進行多維支持,以穩(wěn)定這對于穩(wěn)定畢業(yè)生志愿者隊伍乃至“三支一扶”計劃的順利實施起到是很好的保障作用。

4.明晰政府職能,合理分配“三支一扶”計劃的各項任務(wù)

目前政府已經(jīng)不能大包大攬,“要實現(xiàn)政府體制創(chuàng)新,一要政企分開,理順政府與企業(yè)(市場)的關(guān)系。錯位的解決措施是“讓位”,在缺位的地方要“補位”,從越位的地方“退位”;二要還權(quán)于民,建立政府與社會的伙伴關(guān)系”[7]因此,要適度讓權(quán)與企業(yè)、民間的非政府組織等。同時,可以借鑒西方公私部門與政府組織的合作關(guān)系,薩瓦斯就概括了10種公共服務(wù)安排方式,其中“政府服務(wù)、政府出售、政府間協(xié)議這三種安排政府是生產(chǎn)者,其余七種安排的生產(chǎn)者是私營部門?！盵3]政府的適度讓權(quán)能充分發(fā)揮行會、協(xié)會等民間組織的力量,一方面會減輕政府的負擔(dān),刺激民間組織的積極性,能更好的提高“三支一扶”計劃的工作效率;另一方面也可以做到集思廣益、強化監(jiān)督,促進政府與非政府組織之間的良性互動,更好地配合政府的決策和執(zhí)行過程。

“三支一扶”計劃是一項系統(tǒng)工程,是推進大學(xué)生就業(yè)和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措,政府要更加明確自身的責(zé)任,轉(zhuǎn)變職能,切實作為,逐步從管理型治理模式轉(zhuǎn)向服務(wù)性治理模式,各級政府各個部門之間要互相配合,形成合力,才能更好地推進“三支一扶”計劃健康、長效發(fā)展。

[1]陳振明.政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2004:651.

[2]毛澤東選集:第4卷[M].北京,人民出版社,1991:1286.

[3][美]E·S·薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].周志忍,等譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2002:68-69.

[4]劉祖云.歷史與邏輯視野中的“服務(wù)型政府”——基于張康之教授社會治理模式分析框架的思考[J].南京社會科學(xué),2004,(9).

[5]丁煌.政策執(zhí)行[J].中國行政管理,1999,(11):38.

[6]陸學(xué)藝.“三農(nóng)”新論——當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題研究[M].北京:社會科學(xué)文獻出版社,2005:51.

[7]陳振明.深化行政體制改革構(gòu)建公共服務(wù)型政府[J].中國行政管理,2004,(l).