關(guān)于加強(qiáng)管理公益性基金會(huì)的建議——對(duì)河南省宋慶齡基金會(huì)的反思

顧 穎 ，費(fèi) 苗 ，張鵬鵬

（1.南京理工大學(xué)人文學(xué)院，江蘇南京210094；2,3.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，江蘇南京210095）

一、問題的提出

近年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，社會(huì)建設(shè)也取得了一定的成就，在社會(huì)財(cái)富的快速積累的同時(shí)，公民社會(huì)責(zé)任意識(shí)也不斷地增強(qiáng)，各種公益性基金會(huì)也進(jìn)入了快速發(fā)展的時(shí)期。然而，在數(shù)量不斷增加、規(guī)模迅速膨脹、影響日益擴(kuò)大的同時(shí)，公益性基金的財(cái)產(chǎn)管理依然具有體制不透明、程序不清晰、管理不規(guī)范的滯后特征，難以保證基金資產(chǎn)的安全、透明、有效運(yùn)用。

2011年起，河南省宋慶齡基金會(huì)丑聞不斷，這家以“宋慶齡”冠名的基金會(huì)，被《南方周末》曝光涉嫌違規(guī)經(jīng)營(yíng)，把善款用于放貸、公益資金用于投資房地產(chǎn)等。據(jù)新華社記者追蹤采訪發(fā)現(xiàn)，河南宋慶齡基金會(huì)一邊以“公益醫(yī)?！泵x在農(nóng)村大量“吸金”，一邊在城市投資放貸搞房地產(chǎn)，其運(yùn)作已經(jīng)嚴(yán)重偏離公益慈善事業(yè)，且風(fēng)險(xiǎn)巨大。河南宋基會(huì)通過旗下一批公司，業(yè)務(wù)范圍涉及房地產(chǎn)開發(fā)、擔(dān)保、教育、保險(xiǎn)代理等。工商、稅務(wù)部門認(rèn)為，按道理基金會(huì)作為公益機(jī)構(gòu)，財(cái)務(wù)應(yīng)公開透明，而現(xiàn)在財(cái)務(wù)表現(xiàn)竟然比許多企業(yè)還要復(fù)雜，且大部分都是關(guān)聯(lián)公司“倒賬”，最終流向又不得而知。

二、原因分析

河南省宋慶齡基金會(huì)之所以敢恣意妄為，主要有以下原因：一是其慈善的面具迷惑了太多的人，而其自身的發(fā)展缺乏合理性。我國(guó)公益性基金會(huì)內(nèi)部組織結(jié)果不規(guī)范，資金運(yùn)行管理機(jī)制不完善，給缺乏自律性的個(gè)人及組織提供了可乘之機(jī)。二是制度規(guī)范和法律監(jiān)督的缺失。我國(guó)很多社會(huì)團(tuán)體中存在政社不分的情況，政府對(duì)自身定位不明確，不能對(duì)公益性基金會(huì)實(shí)現(xiàn)有效的規(guī)范和監(jiān)督。在法律上，缺乏對(duì)公益性基金會(huì)事后的管理和監(jiān)督，缺乏對(duì)基金會(huì)內(nèi)部管理和自律的詳細(xì)規(guī)定，可見中國(guó)當(dāng)前對(duì)慈善業(yè)的監(jiān)管幾乎是一片空白。目前對(duì)公益性基金的監(jiān)管局限于行政監(jiān)管和捐贈(zèng)人的查詢建議權(quán)，由于行政資源有限和信息不對(duì)稱，登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位都難以全面行使對(duì)基金財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督職權(quán)，日常性的監(jiān)督形同虛設(shè)。并且捐贈(zèng)人在查詢建議權(quán)的約束力、有效性和及時(shí)性方面也得不到保證。

因此公益性基金會(huì)的管理，在其內(nèi)部存在自身的發(fā)展缺陷，在其外部嚴(yán)重缺乏外部監(jiān)督和制衡，存在著較大的道德風(fēng)險(xiǎn)和制度陷阱，甚至可能引發(fā)公眾信任危機(jī)，需要引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。

三、建議措施

目前社會(huì)建設(shè)需要加強(qiáng)基金會(huì)的管理，提高其良性運(yùn)作的水平。為了進(jìn)一步促進(jìn)其健康發(fā)展，在和諧社會(huì)建設(shè)中充分發(fā)揮其作用，建議可以從以下幾方面加強(qiáng)管理：

（一）加強(qiáng)公益性基金會(huì)自身能力建設(shè)，提高其運(yùn)作管理水平

要使公益性基金會(huì)真正能良性運(yùn)行，根本在于其自身能力建設(shè)。具體來說，應(yīng)從以下幾方面加強(qiáng)管理：第一，規(guī)范公益性基金會(huì)辦事機(jī)構(gòu)，提高辦事隊(duì)伍素質(zhì)建設(shè)。消除多余冗雜機(jī)構(gòu)設(shè)置，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)部門安排，使每個(gè)部門各司其職，并同時(shí)提高辦事人員素質(zhì)和能力，包括專業(yè)素質(zhì)能力和個(gè)人思想品德素質(zhì)，使公益性基金會(huì)真正地為公益事業(yè)服務(wù)。第二，健全內(nèi)部各項(xiàng)管理制度，特別是建立健全管理辦事程序、財(cái)務(wù)管理制度，使基金會(huì)的運(yùn)作做到有章可循、有法可依、公開透明。第三，基金會(huì)要編制年度工作計(jì)劃，制定科學(xué)合理的發(fā)展計(jì)劃，保障基金會(huì)日常運(yùn)作的規(guī)范合理。

（二）加強(qiáng)政府對(duì)公益性基金會(huì)的引導(dǎo)作用，規(guī)范其運(yùn)作與發(fā)展

在我國(guó)，政府在基金會(huì)的管理過程中發(fā)揮著重要的作用，而當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，以及公益性基金會(huì)自身發(fā)展水平的局限，需要政府對(duì)公益性基金會(huì)進(jìn)行引導(dǎo)。一是要加快立法，進(jìn)一步規(guī)范《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，并不斷地根據(jù)社會(huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要做出調(diào)整，使基金會(huì)管理有法可依。二是要加強(qiáng)監(jiān)督，對(duì)非法運(yùn)行的公益性基金會(huì)進(jìn)行懲罰和取締，堅(jiān)決防止其搞非法集資、盈利投資等不法行為。監(jiān)督規(guī)范公益性基金會(huì)的信息公開行為，公開項(xiàng)目包括年度計(jì)劃、籌資項(xiàng)目、援助項(xiàng)目、捐資收入使用情況等。公開方式可采用自辦網(wǎng)站、平面媒體、聲像媒體三種方式進(jìn)行，以此來提高基金會(huì)的信譽(yù)，提高政府的公信力。

（三）加強(qiáng)社會(huì)組織的參與和監(jiān)督，重視第三方參與管理

僅僅依靠政府不足以規(guī)范公益性基金會(huì)的合理運(yùn)作，還要重視發(fā)揮社會(huì)組織的作用。公益性基金會(huì)是社會(huì)組織中的一種，需要其他社會(huì)組織一起協(xié)調(diào)配合、監(jiān)督其合理運(yùn)行。

第一，相關(guān)民間社會(huì)組織要加大日常監(jiān)管、年度檢查、財(cái)務(wù)監(jiān)管力度，適時(shí)對(duì)基金會(huì)進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)。

第二，建立完善第三方托管制度。從國(guó)際上來看，西方國(guó)家公益性基金通常都由商業(yè)銀行、信托基金等第三方機(jī)構(gòu)受托保管。我國(guó)建立公益性基金銀行托管制度，可以為基金會(huì)提供便利、高效、安全的資金歸集服務(wù)，可以使公益性基金財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)和保管權(quán)分離，使公益性基金管理人、托管人和投資管理人等參與人之間形成相互制衡的關(guān)系。托管銀行可以對(duì)投資管理人的投資進(jìn)行有效監(jiān)督，及時(shí)向基金會(huì)提供委托資產(chǎn)信息，及時(shí)發(fā)現(xiàn)管理人的違規(guī)行為并進(jìn)行報(bào)告；可以通過公益性基金托管人的會(huì)計(jì)核算、資產(chǎn)估值和定期報(bào)告，確保公益性基金的信息公開、透明和及時(shí)，有效實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督，確保基金款項(xiàng)用于公益用途。因此，公益性基金施行銀行托管制度有利于維護(hù)和提高基金會(huì)的公眾形象，增強(qiáng)社會(huì)吸引力。

第三，建立和完善第三方評(píng)估機(jī)制。我國(guó)目前還沒有形成真正獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)制，即政府把評(píng)估責(zé)任讓渡給社會(huì)，由市場(chǎng)自發(fā)進(jìn)行，形成民間評(píng)估機(jī)構(gòu)，這個(gè)機(jī)構(gòu)既不是政府的，也不是任何一個(gè)NGO的附屬物，而是一個(gè)獨(dú)立的NGO，不屬于任何一個(gè)基金會(huì)。這種獨(dú)立的民間評(píng)估機(jī)構(gòu)資金應(yīng)來源于大基金會(huì)聯(lián)盟，以穩(wěn)定的資金，招聘真正的專家，站在公眾這種中立的立場(chǎng)上，對(duì)所有公益性基金會(huì)進(jìn)行評(píng)估。

總之，要加強(qiáng)對(duì)公益性基金會(huì)的建設(shè)，需要從基金會(huì)自身、政府和社會(huì)組織等多方面進(jìn)行管理和監(jiān)督，尤其是要重視第三方的作用。加強(qiáng)第三方托管制度和評(píng)估制度是目前加強(qiáng)公益性基金會(huì)管理的重中之重，需要社會(huì)各部門的共同努力，以促進(jìn)我國(guó)公益性基金會(huì)的和諧健康發(fā)展。

[1]陳中小路.河南宋慶齡基金會(huì)：“慈善集資”——中國(guó)最“富”慈善組織的錢從哪來[N].南方周末，2011-09-08（13）.

[2]鄭偉倩.慈善組織商業(yè)投資存在的問題及對(duì)策研究——以河南省宋慶齡基金會(huì)為例[J].長(zhǎng)春理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2012，（7）：61-62.

[3]張亞維,陶冶.我國(guó)基金會(huì)發(fā)展?fàn)顩r及影響因素分析——以中國(guó)TOP100基金會(huì)為例[J].揚(yáng)州大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2012，（3）:47-53.

[4]蔡一璇，張多蕾.基金會(huì)組織自律機(jī)制的建設(shè)與完善——以安徽省基金會(huì)組織為例[J].鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報(bào)，2011,（4）:95-97.